楊 煉

(中共湖南省委黨校 期刊社，湖南 長(zhǎng)沙 410006)

德國(guó)是一個(gè)具有國(guó)家主義的深厚傳統(tǒng)的國(guó)家，在國(guó)家主義①影響下，其公共服務(wù)供給長(zhǎng)期由國(guó)家承擔(dān)，實(shí)行公共服務(wù)的“國(guó)家本位”。德國(guó)很少考慮在公共服務(wù)體系中充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，“所有的參與者——政治家、官僚、工會(huì)會(huì)員以及其他人——過(guò)去而且現(xiàn)在都不那么樂(lè)意將競(jìng)爭(zhēng)性的因素和市場(chǎng)因素引入到改革概念中，而且也不支持帶有這些色彩的試驗(yàn)。”[1]德國(guó)公共服務(wù)在從國(guó)家本位走向市場(chǎng)化過(guò)程中，秉持溫和型改革的思路，采取相對(duì)穩(wěn)健的改革策略，將公共服務(wù)逐步推向市場(chǎng)化，從最初的政府購(gòu)買國(guó)有企業(yè)、直接參與調(diào)節(jié)市場(chǎng)，到推進(jìn)以社區(qū)公有為主導(dǎo)的公共服務(wù)市場(chǎng)化改革，公共服務(wù)改革成效顯著[2]。對(duì)典型國(guó)家公共服務(wù)體系綜合比較(含人類發(fā)展水平、公共需求滿足程度、收入再分配與公共服務(wù)的公平度、長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和可持續(xù)性五項(xiàng)指標(biāo))的結(jié)果表明，德國(guó)位居第一，排在英國(guó)、美國(guó)、瑞典、法國(guó)、新加坡等國(guó)家之前[3]。探討德國(guó)在公共服務(wù)改革的歷程及經(jīng)驗(yàn)，可以為推進(jìn)我國(guó)公共服務(wù)改革提供一定的借鑒和參考。

一、德國(guó)國(guó)家主義的產(chǎn)生與公共服務(wù)的發(fā)展

作為一個(gè)后進(jìn)型的工業(yè)化國(guó)家，從19世紀(jì)中期開(kāi)始，德國(guó)開(kāi)始工業(yè)化進(jìn)程。隨著由紡織業(yè)向以鐵路建設(shè)為重點(diǎn)的重工業(yè)轉(zhuǎn)向，德國(guó)工業(yè)發(fā)展水平后來(lái)居上，在一戰(zhàn)前躍升為工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家。但工業(yè)化的快速發(fā)展，并沒(méi)有為德國(guó)社會(huì)各階層帶來(lái)利益的同步發(fā)展，其中最核心的是工人問(wèn)題。大量的底層工人得不到最基本的權(quán)益保障，“諸如工業(yè)化帶來(lái)的各種頻繁的工傷事故，沒(méi)有保障的工作，城市化社會(huì)結(jié)構(gòu)下大量人口流入城市帶來(lái)的住房問(wèn)題等，都成為引發(fā)各種社會(huì)危機(jī)和沖突的根源?！盵4]從1873年開(kāi)始，德國(guó)發(fā)生了持續(xù)20多年(1873—1895年)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，社會(huì)生產(chǎn)生活進(jìn)入大蕭條，工人運(yùn)動(dòng)不斷發(fā)展。

面對(duì)資本主義生產(chǎn)方式帶來(lái)的嚴(yán)峻經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)，以阿道夫·瓦格納、古斯塔夫·施莫勒等為代表的新歷史學(xué)派主張政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活進(jìn)行廣泛干預(yù)。阿道夫·瓦格納提出了“國(guó)家社會(huì)主義”的理論，主張“國(guó)家應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)施無(wú)所不包的干預(yù)”，“帝國(guó)政府不僅應(yīng)積極推行社會(huì)福利與保險(xiǎn)政策，而且直接的國(guó)家主導(dǎo)權(quán)和一種無(wú)所不包的制度化控制體系，應(yīng)首先服務(wù)于這個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和強(qiáng)權(quán)政治上的發(fā)展，并阻止經(jīng)濟(jì)與社會(huì)危機(jī)?！盵5]12古斯塔夫·施莫勒等則提出了“中歐集團(tuán)”理論，“通過(guò)這個(gè)集團(tuán)，德國(guó)將以一個(gè)得到擴(kuò)張、實(shí)行自給自足的大經(jīng)濟(jì)空間作為他民族力量不可缺少的基礎(chǔ)；……并作為一個(gè)統(tǒng)一的、不可分割的大國(guó)，出現(xiàn)在與其他列強(qiáng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)談判的桌子上。”[5]12在新歷史學(xué)派的影響下，19世紀(jì)80年代，德國(guó)首相俾斯麥創(chuàng)立了德國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)體系，保障公民社會(huì)福利成為德國(guó)國(guó)家社會(huì)職能的重要內(nèi)容。新歷史學(xué)派的“國(guó)家干預(yù)”主張通過(guò)公平分配來(lái)平衡勞資雙方的關(guān)系，通過(guò)立法保護(hù)勞動(dòng)者的正當(dāng)權(quán)益，從而為德國(guó)“社團(tuán)主義”傳統(tǒng)的形成、發(fā)展奠定了基礎(chǔ)②，對(duì)德國(guó)的公共服務(wù)保障體制產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。從1883年到1911年，在不到30年的時(shí)間中，德國(guó)先后通過(guò)了《疾病保險(xiǎn)法》《意外事故保險(xiǎn)法》《老年和殘廢保險(xiǎn)法》《遺族保險(xiǎn)法》《職員保險(xiǎn)法》等社會(huì)保險(xiǎn)立法，并匯編為《帝國(guó)保險(xiǎn)法典》。通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)立法，作為德國(guó)社會(huì)保障體系重要組成部分的公共服務(wù)得到了迅猛發(fā)展。

進(jìn)入20世紀(jì)70年代，席卷歐洲的經(jīng)濟(jì)危機(jī)使福利國(guó)家的負(fù)面效應(yīng)日益顯現(xiàn)③。為了解決這一危機(jī)，德國(guó)開(kāi)始探索公共服務(wù)的市場(chǎng)化改革，將一些公共服務(wù)項(xiàng)目交給非政府機(jī)構(gòu)或其他社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)。1982年，推行“新保守主義”路線的科爾政府上臺(tái)之后，德國(guó)開(kāi)始公共服務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)程?？茽栒?985年提出，“在國(guó)家利益不受損害的范圍里，應(yīng)該減少對(duì)國(guó)營(yíng)事業(yè)財(cái)產(chǎn)的干涉。從國(guó)民經(jīng)濟(jì)上退出不需要的國(guó)家活動(dòng)，以導(dǎo)向市場(chǎng)構(gòu)造?！盵6]這一時(shí)期公共服務(wù)的市場(chǎng)化改革主要分為兩個(gè)階段：從1982年科爾政府成立至1990年10月兩德統(tǒng)一之前是第一階段，主要是以州政府或地方政府為中心推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化，限制公營(yíng)企業(yè)活動(dòng)和擴(kuò)大私人資本的比重，通過(guò)出售公有股權(quán)，實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)民營(yíng)化。1990年兩德統(tǒng)一后，公共服務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)入第二階段，主要以1980年代尚未民營(yíng)的公營(yíng)事業(yè)或者是部分民營(yíng)化的公營(yíng)事業(yè)，及聯(lián)邦郵政、聯(lián)邦鐵路等聯(lián)邦出資的公用事業(yè)為對(duì)象。這一時(shí)期，社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)派思想對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革影響巨大，社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)派在吸收新歷史學(xué)派強(qiáng)調(diào)“秩序”的思想基礎(chǔ)上，主張將秩序和自由結(jié)合起來(lái)，“目標(biāo)是在競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上把自由主動(dòng)精神同通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成就得到保證的社會(huì)進(jìn)步結(jié)合起來(lái)。社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律行事，但輔之以經(jīng)濟(jì)保證的經(jīng)濟(jì)制度，它的意義是將自由的原則同社會(huì)公平結(jié)合在一起。”[7]105因而他們的思想也被簡(jiǎn)要概括為“自由+秩序”。具體來(lái)看，社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)派思想對(duì)德國(guó)公共服務(wù)改革的影響主要體現(xiàn)在以下幾方面：

第一，強(qiáng)調(diào)法律面前人人平等、自由競(jìng)爭(zhēng)和結(jié)社自由。在這一觀念指導(dǎo)下，德國(guó)政府注重在社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域防止政府一家獨(dú)大，平等對(duì)待公立服務(wù)機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織和企業(yè)，鼓勵(lì)基金會(huì)、社會(huì)公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)、評(píng)估機(jī)構(gòu)、聯(lián)合會(huì)等非政府機(jī)構(gòu)的成立和運(yùn)轉(zhuǎn)，積極與非政府組織合作，實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買。為了促進(jìn)社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，德國(guó)政府還強(qiáng)調(diào)各種性質(zhì)的公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)的平等地位，保障民眾的自由選擇權(quán)。德國(guó)的公共服務(wù)改革成效是顯著的。在德國(guó)的公共服務(wù)生產(chǎn)中，社會(huì)組織特別是慈善組織起到了中流砥柱的作用。他們提供服務(wù)的數(shù)量占到了青年之家的4/5，日托幼兒園的2/3，所有老年之家和失去能力人之家的半數(shù)以上，德國(guó)全部醫(yī)院的1/3[8]。

第二，社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)派強(qiáng)調(diào)在社會(huì)公共服務(wù)提供中的政府責(zé)任，特別是籌資責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任。因此，德國(guó)政府通過(guò)立法建立了完善的社會(huì)保險(xiǎn)體系。為強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，德國(guó)政府成立了專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)各類社會(huì)保險(xiǎn)的立法、政策制定、監(jiān)督、管理，并與社會(huì)團(tuán)體充分合作[7]106-107，將公共服務(wù)由傳統(tǒng)的操控管理轉(zhuǎn)為目標(biāo)管理，以降低公共服務(wù)成本，提高服務(wù)水平。

二、德國(guó)公共服務(wù)從國(guó)家本位向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變的基本特點(diǎn)

作為世界上最早建立社會(huì)保障制度的國(guó)家和福利國(guó)家的典型代表，德國(guó)的公共服務(wù)在向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，注重改革措施與德國(guó)歷史、文化和社會(huì)背景的有機(jī)融合[9]，并呈現(xiàn)出以下幾方面的特點(diǎn)。

一是政府和社會(huì)組織之間建立了較合理的分工合作體系。良好的合作體系主要依靠德國(guó)統(tǒng)一的制度性框架來(lái)實(shí)現(xiàn)，通過(guò)建立合作體系，既保證了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，又保證了公共服務(wù)的統(tǒng)一和公平。在德國(guó)，社會(huì)組織(包括各種注冊(cè)協(xié)會(huì)、民法中的非營(yíng)利基金會(huì)、非營(yíng)利私人有限公司和非營(yíng)利合作社)具有獨(dú)立的法人地位，享有自治權(quán)。政府通過(guò)保留制定政策和規(guī)則的職能，構(gòu)建社會(huì)公共服務(wù)的基本制度框架，并通過(guò)立法、司法、協(xié)調(diào)等方式保證社會(huì)政策體現(xiàn)社會(huì)公平與正義的價(jià)值取向，具體的矛盾和利益則分散到各社會(huì)團(tuán)體[7]112。德國(guó)政府與社會(huì)組織合作的基本原則是“補(bǔ)助原則”。所謂“補(bǔ)助原則”，是指只有在沒(méi)有其他社會(huì)組織提供社會(huì)公共服務(wù)時(shí)，政府才能自己提供，否則應(yīng)當(dāng)主要由社會(huì)組織來(lái)負(fù)責(zé)提供社會(huì)公共服務(wù)。德國(guó)《社會(huì)保障法》規(guī)定，政府有義務(wù)與非政府組織合作，以便有效實(shí)施其工作，這一合作也應(yīng)當(dāng)以伙伴關(guān)系為基礎(chǔ)。這些規(guī)定保障了在社會(huì)公共服務(wù)供給方中大量存在著社會(huì)組織和私立的營(yíng)利性機(jī)構(gòu)。

二是社會(huì)組織參與提供公共服務(wù)的方式充分考慮到了歷史和國(guó)情的有機(jī)結(jié)合。通常情況下，德國(guó)社會(huì)組織參與提供公共服務(wù)的方式主要有委托、采購(gòu)、準(zhǔn)市場(chǎng)化或第三方治理三種方式④。由于福利國(guó)家的傳統(tǒng)，德國(guó)各社會(huì)階層對(duì)市場(chǎng)化的公共服務(wù)提供方式普遍沒(méi)有很高的積極性，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)等市場(chǎng)方式的效果有著很深的疑慮，加之德國(guó)大多數(shù)社會(huì)組織汲取社會(huì)資源的能力有限，主要依靠會(huì)員的會(huì)費(fèi)和捐贈(zèng)等維持運(yùn)作，因此，德國(guó)在公共服務(wù)改革中沒(méi)有強(qiáng)制推進(jìn)市場(chǎng)化改革，面向社會(huì)大眾、以鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)為特點(diǎn)的招標(biāo)方式在德國(guó)并不普遍，德國(guó)政府也不要求政府在向社會(huì)組織采購(gòu)公共服務(wù)時(shí)一定要遵循平等協(xié)商原則。政府擔(dān)心，一旦開(kāi)始與社會(huì)組織的合作過(guò)程，如果不能體現(xiàn)政府的決定與主導(dǎo)權(quán)，公共服務(wù)供給質(zhì)量將難以得到保障，公共服務(wù)的短缺問(wèn)題將難以解決。

三是注重對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化的監(jiān)管。德國(guó)對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化持比較謹(jǐn)慎的態(tài)度⑤。美國(guó)學(xué)者弗雷德里克森將其評(píng)價(jià)為：“當(dāng)我們逐漸加強(qiáng)政府活動(dòng)的民營(yíng)化——把由政府直接提供的服務(wù)外包給私人企業(yè)——的時(shí)候，我們事實(shí)上是在增加腐敗和不道德的傾向?！盵10]德國(guó)注重對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化的監(jiān)管，通過(guò)實(shí)施價(jià)格管制和建立管制網(wǎng)絡(luò)模式，建立了比較健全的綜合管制機(jī)構(gòu)，形成了較為完善的法律體系。

四是在公共服務(wù)供給中注重法制化。德國(guó)是世界上法律法規(guī)最完備的國(guó)家，注重通過(guò)法律來(lái)規(guī)范社會(huì)組織的發(fā)展。德國(guó)將提供公共服務(wù)作為國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，通過(guò)法律，德國(guó)規(guī)定了公共服務(wù)提供的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，確立了公正的公共服務(wù)分配機(jī)制。為防止部門壟斷，德國(guó)法律明確，提供公共服務(wù)的部門必須遵循經(jīng)濟(jì)原則。德國(guó)也強(qiáng)調(diào)“社團(tuán)主義”在福利國(guó)家中的地位，1922年的《帝國(guó)福利法案》明確規(guī)定，公共機(jī)構(gòu)與私營(yíng)機(jī)構(gòu)在提供社會(huì)公共服務(wù)時(shí)享有同等地位。1951年的《社會(huì)保障自治管理法》規(guī)定，社會(huì)公共服務(wù)管理體制應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)民主與自治原則，由各種社會(huì)保險(xiǎn)協(xié)會(huì)自我管理。2004年的《社會(huì)安全法》進(jìn)一步規(guī)定，德國(guó)聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)政治性事務(wù)的安排，并在聯(lián)邦層面就工作方法、形式、內(nèi)容和價(jià)值導(dǎo)向方面幫助社會(huì)公共服務(wù)提供者，各州主要負(fù)責(zé)為地方社區(qū)和非營(yíng)利組織提供必要措施，幫助其履行法律任務(wù)，同時(shí)對(duì)機(jī)構(gòu)的建立及覆蓋地區(qū)需要的社會(huì)公共服務(wù)進(jìn)行管理。2004年的《社會(huì)保障法》修訂了政府與社會(huì)公共服務(wù)供應(yīng)商之間的關(guān)系，用績(jī)效導(dǎo)向補(bǔ)償原則取代了最初的成本償還原則。為家庭提供社會(huì)公共服務(wù)的非公共機(jī)構(gòu)，無(wú)論是代表政府還是代表獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，都會(huì)得到地方或各州政府的資助[7]108。

德國(guó)公共服務(wù)改革仍處在漸進(jìn)式發(fā)展之中。對(duì)德國(guó)而言，政府公共服務(wù)改革的最終發(fā)展走向與以下幾個(gè)因素有直接的關(guān)系。首先，是維持、擴(kuò)大還是削減公共服務(wù)從業(yè)人員的數(shù)量？其次，在公共服務(wù)提供中，是否應(yīng)該保持傳統(tǒng)形式？是由公共基金來(lái)支持公共服務(wù)，還是應(yīng)該由消費(fèi)者直接支付為他們提供的服務(wù)的費(fèi)用？再次，某個(gè)特殊的社會(huì)問(wèn)題是否仍然被視為一項(xiàng)公共責(zé)任，以公共服務(wù)的形式進(jìn)行實(shí)施？即公共服務(wù)范圍的構(gòu)建。

三、德國(guó)公共服務(wù)改革對(duì)我國(guó)的啟示

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展迅猛，目前全國(guó)社會(huì)組織有89萬(wàn)多家[11]。社會(huì)組織的改革發(fā)展、功能轉(zhuǎn)換以及規(guī)劃設(shè)計(jì)都在逐步走向深入⑥，保障社會(huì)組織運(yùn)行的法律制度體系也在逐步完善。但與此同時(shí)，與社會(huì)組織有關(guān)的法律規(guī)范的框架并不完善，法律位階層次較低、穩(wěn)定性欠佳，對(duì)社會(huì)組織的雙重管理體制、稅收制度以及培育孵化機(jī)制等都存在制約社會(huì)組織發(fā)展的因素，表明我國(guó)社會(huì)組織制度環(huán)境整體欠佳[12]，存在較大的改革發(fā)展空間。

盡管中德兩國(guó)之間政治制度迥異，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境也大不相同，但從社會(huì)組織和公共服務(wù)發(fā)展的局部環(huán)境來(lái)看，兩國(guó)在文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)發(fā)展政策方面又有類似之處。首先，從文化傳統(tǒng)來(lái)看，我國(guó)與德國(guó)文化底蘊(yùn)深厚，都具有文化民族主義的傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家中心。其次，在經(jīng)濟(jì)體制方面，我國(guó)的以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要支柱，也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的根基。二戰(zhàn)后德國(guó)選擇了“第三條道路”，即“社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”，這種體制的主要特點(diǎn)是，“自由競(jìng)爭(zhēng)與政府控制并存，經(jīng)濟(jì)杠桿與政府引導(dǎo)并用，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)福利并重，因而也被稱為‘政府引導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)’”[13]。再次，德國(guó)推行的是均衡發(fā)展的社會(huì)政策[14]，有別于英美國(guó)家的激進(jìn)型改革方式，其公共服務(wù)領(lǐng)域的改革實(shí)行的是溫和型改革，注重為公民提供基本生存所需。同樣，以“民生為本”是我國(guó)基本公共服務(wù)改善的主要路徑⑦?！八街?，可以攻玉?！蓖七M(jìn)我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的改革發(fā)展進(jìn)程，激發(fā)社會(huì)組織在國(guó)家治理體系中的活力，充分發(fā)揮其作用，德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)頗有值得借鑒之處。

(一)建立健全符合國(guó)際規(guī)則、又具有中國(guó)特色的政府購(gòu)買法律制度體系

2014年通過(guò)的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》明確了政府購(gòu)買的服務(wù)包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)，將政府購(gòu)買公共服務(wù)納入了政府采購(gòu)法范疇。我國(guó)現(xiàn)行政府采購(gòu)法律制度的設(shè)計(jì)以節(jié)約財(cái)政資金和預(yù)防腐敗為主要目標(biāo)，過(guò)多強(qiáng)調(diào)“完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”和采購(gòu)程序限定，忽視了對(duì)采購(gòu)需求、履約驗(yàn)收和結(jié)果評(píng)價(jià)的管理。因此，要進(jìn)一步完善相關(guān)執(zhí)行細(xì)則和配套制度的立法程序，推進(jìn)程序制度建設(shè)。同時(shí)，地方政府應(yīng)結(jié)合購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以《政府采購(gòu)法》和《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》為依據(jù)和基礎(chǔ)，出臺(tái)相應(yīng)的配套制度與實(shí)施細(xì)則，既保證與法律法規(guī)的高度統(tǒng)一，又充分體現(xiàn)因地制宜的靈活應(yīng)變，逐步建立起以法律為主導(dǎo)、以地方法規(guī)為補(bǔ)充，內(nèi)容完備、條塊清晰的政府購(gòu)買公共服務(wù)法律體系。

(二)構(gòu)建政府與社會(huì)組織之間良好的伙伴關(guān)系

政府與社會(huì)組織之間的伙伴關(guān)系是一種組織之間的勢(shì)均力敵的理想狀態(tài)[15]77。構(gòu)建政府與社會(huì)組織之間良好的伙伴關(guān)系，需要明確各社會(huì)組織在政府購(gòu)買公共服務(wù)中的法律地位和權(quán)利義務(wù)。首先，應(yīng)對(duì)社會(huì)組織的準(zhǔn)入資質(zhì)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、服務(wù)準(zhǔn)則以及爭(zhēng)議解決等制定具體的規(guī)定。進(jìn)一步深化社會(huì)組織登記制度的改革，探索加快修訂《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，制定社會(huì)組織分類登記的標(biāo)準(zhǔn)和具體辦法⑧。其次，加快推進(jìn)社會(huì)組織的去行政化改革?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，要“正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確責(zé)權(quán)、依法自治、發(fā)揮作用”[16]。受長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，在社會(huì)領(lǐng)域，傳統(tǒng)行政性社會(huì)組織與民間社會(huì)組織并存，公眾對(duì)公共服務(wù)的政府供給存在路徑依賴。實(shí)證分析表明，我國(guó)社會(huì)組織還沒(méi)有完全成長(zhǎng)到可以獨(dú)立承擔(dān)政府部分職能并產(chǎn)生替代效應(yīng)，對(duì)行政體系具有較強(qiáng)的依賴性[15]83。要進(jìn)一步改革社會(huì)組織雙重管理體制，完善稅收制度、財(cái)政金融制度和社會(huì)組織培育孵化機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)組織內(nèi)在活力。

(三)推進(jìn)社會(huì)組織自身專業(yè)建設(shè)

專業(yè)化是社會(huì)組織的核心競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)提高社會(huì)組織服務(wù)質(zhì)量有重要影響。完善社會(huì)組織治理體制，引導(dǎo)社會(huì)組織自主按章程開(kāi)展活動(dòng)，建立健全社會(huì)組織法定代表人離任審計(jì)、負(fù)責(zé)人管理責(zé)任追究和資金管理等制度，推進(jìn)社會(huì)組織專業(yè)化、職業(yè)化人才隊(duì)伍建設(shè)。通過(guò)制定和修改相關(guān)行政組織法、行政程序法，合理制定職責(zé)清單，將適合社會(huì)組織承擔(dān)的公共服務(wù)和其他事項(xiàng)，轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織。

(四)建立政府購(gòu)買公共服務(wù)的多元化監(jiān)督機(jī)制

我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)以財(cái)政部門的資金監(jiān)督為主的一元化監(jiān)管模式存在諸多缺陷，監(jiān)管職權(quán)分散難以形成合力，監(jiān)督力量不足，專業(yè)人才缺乏[17]。規(guī)范的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，公共服務(wù)購(gòu)買者(政府)的公平公正，服務(wù)提供者的自律以及健全的監(jiān)督體系是政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的重要保障。從外部監(jiān)督來(lái)看：首先，需要建立健全獨(dú)立、專業(yè)和多元化的外部監(jiān)督機(jī)制，其中最主要的是第三方評(píng)估。人們通常認(rèn)為第三方評(píng)估更具有專業(yè)性、客觀性和公正性。其次，是充分發(fā)揮社會(huì)公眾和新聞媒體等的監(jiān)督作用。再次，是建立專家監(jiān)督機(jī)制。內(nèi)部監(jiān)督主要包括財(cái)政部門對(duì)財(cái)政購(gòu)買資金使用的監(jiān)督，重點(diǎn)是政府采購(gòu)的過(guò)程以及購(gòu)買服務(wù)的部門對(duì)服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量的監(jiān)督。

注釋：

①德國(guó)國(guó)家主義傳統(tǒng)是其獨(dú)特的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境孕育產(chǎn)生。在1871 年德國(guó)統(tǒng)一前900多年的歷史中，分裂、割據(jù)是最突出的特點(diǎn)，長(zhǎng)期的分裂和割據(jù)對(duì)德國(guó)國(guó)家主義的產(chǎn)生產(chǎn)生了重大影響。王堯.論國(guó)家主義和民族主義對(duì)德國(guó)法的影響[J].甘肅政法成人教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2003(3)：1-6.

②社團(tuán)主義強(qiáng)調(diào)社會(huì)利益應(yīng)當(dāng)分配給不同集團(tuán)，避免無(wú)限制的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致貧富兩極分化。社團(tuán)主義傳統(tǒng)對(duì)德國(guó)社會(huì)公共服務(wù)的影響主要表現(xiàn)為：社會(huì)組織在社會(huì)公共服務(wù)提供中占據(jù)重要地位，德國(guó)社會(huì)公共服務(wù)提供體系建立在公共部門與社會(huì)組織和私營(yíng)部門廣泛合作的基礎(chǔ)上。張汝立等.外國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)公共服務(wù)研究[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014：102.

③德國(guó)在社會(huì)保障方面的支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的29%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)美國(guó)的15%、澳大利亞的13%、日本的12%。杜正艾.德國(guó)、荷蘭、西班牙政府公共服務(wù)情況的比較研究[J].行政論壇,2005(3)：89-91.

④委托是傳統(tǒng)的合作方式，政府以合同方式將公共責(zé)任轉(zhuǎn)移給非營(yíng)利組織徹底接管，受委托方往往是專業(yè)協(xié)會(huì)、技術(shù)設(shè)備(汽車)質(zhì)量評(píng)估中心等尖端的專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域中的非營(yíng)利組織。采購(gòu)屬于競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)方式，通常用于采購(gòu)試驗(yàn)項(xiàng)目、新項(xiàng)目等。準(zhǔn)市場(chǎng)化或第三方治理是政府與非營(yíng)利組織之間不產(chǎn)生合同關(guān)系，而是將公民有權(quán)享受某項(xiàng)服務(wù)或產(chǎn)品，納入德國(guó)福利待遇及其社會(huì)政策框架中，通過(guò)報(bào)銷服務(wù)或產(chǎn)品費(fèi)用方式給予非營(yíng)利組織費(fèi)用。劉力.政府采購(gòu)非營(yíng)利組織公共服務(wù)：德國(guó)實(shí)踐及對(duì)中國(guó)的啟示[J].政法論壇，2013(4)：164-170.

⑤在德國(guó)，供氣、供熱、供水、垃圾處理、城市交通等市政公共事業(yè)社區(qū)擁有的份額占有很大的比重。具有相對(duì)較高市場(chǎng)化水平的部門承擔(dān)的都是一些常規(guī)任務(wù)以及相對(duì)較低資格標(biāo)準(zhǔn)的藍(lán)領(lǐng)工作。地方政府和基層政府投資在公共事業(yè)投資中仍占有主導(dǎo)地位。王樹(shù)文、韓鑫紅.德國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的啟示[J].濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2015(2)：87-90.

⑥例如，十七大報(bào)告提出要“重視社會(huì)組織建設(shè)和管理”，十八大報(bào)告提出加快形成“現(xiàn)代社會(huì)組織體制”，黨的十八屆三中全會(huì)指出要“激發(fā)社會(huì)組織活力”，黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮社會(huì)組織在“協(xié)商民主”“社區(qū)治理體系”和“環(huán)境治理體系”方面的作用。

⑦我國(guó)憲法明確規(guī)定了公民有結(jié)社的自由，先后制定了《慈善法》《紅十字會(huì)法》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等專門性法律法規(guī)。

⑧2013年的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，可直接向民政部門依法申請(qǐng)登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。2016年8月《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》提出穩(wěn)妥推進(jìn)社會(huì)組織直接登記，重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織。