史紅斌

(河南理工大學(xué) 應(yīng)急管理學(xué)院，河南 焦作 454000)

城中村是指在城市高速發(fā)展的進(jìn)程中，滯后于時(shí)代發(fā)展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理之外、生活水平低下的居民區(qū)。隨著我國(guó)現(xiàn)代化的加快和城市擴(kuò)張的提速，城中村數(shù)量呈現(xiàn)幾何式的增長(zhǎng)，他們都有人口雜亂、治安形勢(shì)嚴(yán)峻、基礎(chǔ)設(shè)施不完善等特點(diǎn)，且存在著較為突出的社會(huì)矛盾和深層次問(wèn)題。黨的十九屆四中全會(huì)明確提出：堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)國(guó)家安全，必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)[1]。社區(qū)是社會(huì)的基本單元和細(xì)胞，是社會(huì)良性運(yùn)行和發(fā)展的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。作為社會(huì)治理的基層單位，它有著政治功能、經(jīng)濟(jì)功能、文化功能、社會(huì)控制功能和服務(wù)功能，對(duì)居民暢通訴求、協(xié)調(diào)利益、保障權(quán)益、化解矛盾與沖突起到重要作用。城中村作為社區(qū)的重要組成部分，因它固有的缺點(diǎn)和問(wèn)題，給社會(huì)帶來(lái)了一系列矛盾風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。因此，有必要對(duì)城中村的社會(huì)治理體制進(jìn)行深入系統(tǒng)研究，進(jìn)而提升我國(guó)社會(huì)治理能力和推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

因城中村數(shù)量龐大，涉及幾千萬(wàn)人口，在新的時(shí)代，研究城中村社會(huì)治理體制建設(shè)具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。根據(jù)當(dāng)前城中村的社會(huì)治理體制的實(shí)際，如何從創(chuàng)新研究范式的角度提出新思路和新舉措？如何從體制機(jī)制和方法路徑設(shè)計(jì)上進(jìn)行思考和探索？都是值得再梳理、再研究。在理論上，整合以往各學(xué)科“散點(diǎn)”的研究成果，在更高、更深的層次上進(jìn)行理論體系建設(shè)，有利于本土化理論的創(chuàng)新；在實(shí)踐上，為城中村的社會(huì)治理體制建設(shè)提供智力支持，推動(dòng)城市化的進(jìn)行和提高人民福祉，同時(shí)，也為我國(guó)的社會(huì)治理體制建設(shè)提供了參考樣本。本文在前人研究的基礎(chǔ)上提出城中村問(wèn)題，評(píng)述城中村研究的現(xiàn)狀，探究城中村社會(huì)治理研究出路，最后，給出城中村治理的方法。

一、國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀及其反思

通過(guò)對(duì)中國(guó)國(guó)家圖書館館藏圖書的查閱和檢索，發(fā)現(xiàn)對(duì)城中村的研究成果相當(dāng)多，尤其是對(duì)中國(guó)學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)的詳細(xì)檢索，自1999年至2019年間共收錄的關(guān)于城中村問(wèn)題的研究成果6 000多篇，從不同的學(xué)科分析探討城中村問(wèn)題，為解決城中村問(wèn)題提出了獨(dú)到的建議。

(1)國(guó)外關(guān)于城中村的研究。雖然城中村是中國(guó)特有現(xiàn)象，但國(guó)外學(xué)者對(duì)城市邊緣地帶、都市村莊、貧民窟等研究，對(duì)我國(guó)城中村的研究具有較強(qiáng)的類比性。國(guó)外研究的內(nèi)容主要集中在自助型社區(qū)以及流動(dòng)人口居住和土地利用等方面。其學(xué)術(shù)研究主旨是關(guān)心其所承載的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，評(píng)價(jià)其發(fā)展中的利弊，并通過(guò)制度因素尋找其形成的路徑和發(fā)展趨勢(shì)。比如，安德魯斯、弗里德曼、普里沃和伯特·路易斯等學(xué)者提出“城市邊緣帶”，并對(duì)其進(jìn)行深入研究[2]。約翰斯頓定義都市村莊為：“一個(gè)住宅社區(qū)，居民有著相似的文化和社會(huì)特征，往往在城市內(nèi)部或邊緣，是居民進(jìn)入城市的聚集區(qū)域?！盵3]這些研究的主體雖然不是城中村，但是與我國(guó)的城中村有高度的相似性，為我們研究城中村提供了較大幫助。

(2)國(guó)內(nèi)關(guān)于城中村的研究。在國(guó)內(nèi)，城中村研究興起于20世紀(jì)90年代，21世紀(jì)初達(dá)到了一個(gè)高峰，一批國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)城中村問(wèn)題進(jìn)行研究，涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、城市經(jīng)濟(jì)、地理規(guī)劃和公共管理等眾多學(xué)科。參與的研究者不僅包括社會(huì)學(xué)者，還有城市規(guī)劃者和政府官員。在研究?jī)?nèi)容上，各學(xué)科從不同的理論視角對(duì)城中村的概念、特征、類型、形成、延續(xù)、問(wèn)題、改造、治理、政策等多個(gè)方面進(jìn)行了闡釋，特別是對(duì)城中村的治理或改造的研究上，對(duì)改造的目標(biāo)、模式、困境、思路、策略、制度建設(shè)、政策建議以及改造的社會(huì)基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)，都有較廣泛和深入的研究。另外，對(duì)城中村的態(tài)度，由最初的完全否定到關(guān)注其正功能和作用；研究領(lǐng)域，經(jīng)歷了“空間—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”的轉(zhuǎn)變；研究視角，從管理者的“政府視角”轉(zhuǎn)向了“底層視角”，等等。

近幾年，對(duì)城中村研究的文獻(xiàn)漸少，但這并不意味已有研究的窮盡、終結(jié)，而是進(jìn)入了“深水區(qū)”“攻堅(jiān)期”。筆者通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)的梳理、總結(jié)與反思，提出了自己的觀點(diǎn)。在研究地域上，已往研究主要集中在京津唐、珠三角、長(zhǎng)三角等早期城市化快、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)等地區(qū)，而對(duì)欠發(fā)達(dá)、較晚城市化的中西部地區(qū)關(guān)注較少。實(shí)質(zhì)上這些地區(qū)的城中村問(wèn)題與發(fā)達(dá)地區(qū)并不雷同，例如很少出現(xiàn)出租屋經(jīng)濟(jì)繁榮、游手好閑社會(huì)寄生的“二世祖”等現(xiàn)象。在眾多研究成果的整合上，各學(xué)科研究的成果雖然較多，但學(xué)科之間交流成效小，“散點(diǎn)”很多，未出現(xiàn)高層次的理論整合和共識(shí)，更未出現(xiàn)中國(guó)特有“城中村”理論的輸出。在研究視角和方法上，主要囿于各自學(xué)科領(lǐng)域。雖然出現(xiàn)了“結(jié)構(gòu)、變遷、話語(yǔ)”等視角[4]，也有關(guān)注具體的行動(dòng)者，但視角之間的組合研究少見。在研究方法上，個(gè)案研究較多，綜合性研究較少，定性研究較多，定量、實(shí)證研究較少。在城中村治理或改造上，政府單向度的花樣繁多的改造較多，而多向度的綜合治理較少。改造多是運(yùn)動(dòng)式、粗線條的“拆除—重建”模式，一些深層次的問(wèn)題被忽視，例如遺留矛盾的化解、村社共同體的轉(zhuǎn)型、農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變等。

二、城中村研究的新出路

有關(guān)城中村研究的文獻(xiàn)較多，但目前城中村的問(wèn)題并未解決，反而呈現(xiàn)出紛繁復(fù)雜、矛盾相互疊加的情形。至于此，筆者認(rèn)為城中村需要更高層次的社會(huì)治理體制的創(chuàng)新研究。那么，主要有以下三點(diǎn)需要思考。

(1)在研究?jī)?nèi)容上著眼全局，側(cè)重以往研究的“弱光區(qū)”。在理論上，盤點(diǎn)以往研究成果，審視各學(xué)科之間的“共識(shí)”，整合“差異”，在更高層次上擬建立可操作的、具有提綱挈領(lǐng)式的中層制度。在研究領(lǐng)域上，不僅關(guān)注京津唐、長(zhǎng)三角、珠三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，更要側(cè)重于中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。例如，以北京、上海、廣州為首的三大經(jīng)濟(jì)帶，其土地城市化和人口城市化的水平基本一致，而其他欠發(fā)達(dá)地區(qū)，出現(xiàn)了土地城市化過(guò)快、人口城市化遠(yuǎn)未跟上的情況[5]，從而顯現(xiàn)出的問(wèn)題也更為棘手。在城中村演化周期上，不僅關(guān)注現(xiàn)存的城中村，也關(guān)注已經(jīng)“終結(jié)”后“城中村”的境況，對(duì)這些“城中村”做一個(gè)比較研究。城中村的研究，不是“改村建居”，城中村消失即大功告成，而是借鑒以往城中村治理、改制的得失，及其得失影響的延續(xù)，來(lái)反觀當(dāng)下城中村治理的研究。在研究的問(wèn)題域上，重心不應(yīng)只放在單一的具體的問(wèn)題上，而應(yīng)該關(guān)注城中村面臨的諸多問(wèn)題。因?yàn)橛嘘P(guān)城中村的研究已經(jīng)有三十余年，三十年來(lái)各種具體問(wèn)題研究已經(jīng)有了一定質(zhì)和量的積累，如果還從具體問(wèn)題入手，難免步入重復(fù)研究的誤區(qū)。從另一個(gè)角度講，城中村的研究，亟須建立一種在根本制度之下，具有統(tǒng)領(lǐng)其他具體制度之上的有體系的中層制度，所以不能只關(guān)注某種問(wèn)題某項(xiàng)制度，而是全方位地探討問(wèn)題與問(wèn)題、問(wèn)題與制度、制度與制度之間的相關(guān)性。城中村的改造或治理，面對(duì)諸多困境、是非，我們要實(shí)現(xiàn)什么樣的目標(biāo)，采取何種模式，突破哪些制度瓶頸，協(xié)調(diào)哪項(xiàng)權(quán)力與權(quán)利、以及利益主體之間的關(guān)系，等等，現(xiàn)實(shí)中國(guó)有很多值得參考的鮮活案例。

(2)在研究思路和方法上，能夠?qū)崿F(xiàn)宏觀與微觀之間的來(lái)回穿梭。以往的研究，多數(shù)陷入了兩個(gè)極端：一個(gè)極端是只關(guān)注具體，盲人摸象，不得其所；另一個(gè)極端是只關(guān)注宏觀，缺失資料，泛泛而談。所以，一個(gè)好的研究需要既能“入乎其內(nèi)”又能“出乎其外”。“入乎其內(nèi)”是具體的實(shí)證研究，故能“寫”之；“出乎其外”是全局性的宏觀把握，才能“觀”之?；谏鲜隹剂?，所以在研究思路上，可以采取結(jié)合趙鼎新與圖海納二人的研究視角。趙鼎新在研究社會(huì)運(yùn)動(dòng)中所提出的“變遷—結(jié)構(gòu)—話語(yǔ)”三位一體的研究視角，趙鼎新認(rèn)為：

“所謂變遷，指的是由現(xiàn)代化、人口變遷、自然災(zāi)害、大規(guī)模疫病流行、外來(lái)思潮入侵等原因所引起的種種社會(huì)變化。所謂結(jié)構(gòu)，包括兩個(gè)方面，一是國(guó)家的結(jié)構(gòu)及其行為方式，二是社會(huì)結(jié)構(gòu)及其社會(huì)行動(dòng)者的結(jié)構(gòu)性行為。國(guó)家的結(jié)構(gòu)包括國(guó)家的性質(zhì)(如民主的、威權(quán)的和獨(dú)裁的)，國(guó)家權(quán)力的合法性基礎(chǔ)(如法律—選舉型的、意識(shí)形態(tài)型的或績(jī)效型的)，以及國(guó)家在社會(huì)結(jié)構(gòu)和政治文化共同作用下形成的特有的行為方式，等等。社會(huì)結(jié)構(gòu)包括相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家之外的各類社會(huì)中層組織的發(fā)達(dá)程度及其性質(zhì)(如多元化程度)，以及人與人之間在經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)中建立起來(lái)的各種關(guān)系(如資本家—工人關(guān)系、地主—佃農(nóng)關(guān)系，等等)。話語(yǔ)則包括社會(huì)運(yùn)動(dòng)的意識(shí)形態(tài)、參與者的認(rèn)同、口號(hào)或話語(yǔ)策略、行動(dòng)過(guò)程中的突生規(guī)范，以及塑造運(yùn)動(dòng)話語(yǔ)的文化，等等。”[4]

參照趙鼎新的論述，城中村現(xiàn)象的產(chǎn)生、發(fā)展與變化，以及以往的研究，都脫離不了“變遷、結(jié)構(gòu)、話語(yǔ)”的研究議題?？此票容^宏觀的研究視角，實(shí)質(zhì)上也可切入比較微觀的分析，趙鼎新在研究成果《The Power of Tiananmen:State-Society Relations and the 1989 Beijing Student Movement》中有過(guò)運(yùn)用。然而，此種分析視角，往往忽視了行為的主體——行動(dòng)者的巨大作用。古今中外，無(wú)論馬克斯·韋伯筆下的魅力型領(lǐng)導(dǎo)，還是英雄創(chuàng)造歷史的英雄史觀，或者是人民群眾才是歷史的創(chuàng)造者，如此等等，都強(qiáng)調(diào)行為者不可忽視。當(dāng)然，在以往城中村的研究中，不缺乏對(duì)行動(dòng)者的研究，例如對(duì)鄉(xiāng)村精英、“二世祖現(xiàn)象”、村民身份的轉(zhuǎn)化等直接關(guān)注人的問(wèn)題研究。所以，圖海納在其著作《行動(dòng)者的歸來(lái)》一書中，特別強(qiáng)調(diào)了行動(dòng)者推動(dòng)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的巨大作用。

綜合以上“變遷、結(jié)構(gòu)、話語(yǔ)”與“行動(dòng)者歸來(lái)”兩種視角，我們可以把它們簡(jiǎn)約為“結(jié)構(gòu)—話語(yǔ)—行動(dòng)者”。因?yàn)樽冞w的范圍比較廣，既包括種種社會(huì)變化，也包括結(jié)構(gòu)、話語(yǔ)、行動(dòng)者的變化，所以我們可以把變遷當(dāng)作一種背景性的、必然性的因素而不必列入，這方面的具體應(yīng)用研究，可參照馮耀云的博士論文《沖突的持續(xù)性：S村農(nóng)民與政府征地糾紛問(wèn)題研究》[6]?？偠灾?，“結(jié)構(gòu)—話語(yǔ)—行動(dòng)者”研究視角和思路，具備了實(shí)現(xiàn)“宏觀—微觀”之間來(lái)回穿梭的研究條件。

(3)要直面問(wèn)題本身“元問(wèn)題”，尋找解決問(wèn)題的“元方法”。建立一種多元共治的城中村社會(huì)治理體制是城中村管理的一個(gè)主要面向。城中村的治理是一個(gè)具有全局性、系統(tǒng)性的工程，以往的研究更多關(guān)注某項(xiàng)制度，對(duì)治理體制建設(shè)的研究較少。如今，我們有必要梳理各種有關(guān)城中村研究的“分支”結(jié)果，來(lái)探尋光怪陸離現(xiàn)象背后的“根”原因，“元問(wèn)題”[7]。誠(chéng)然，目前有些關(guān)于城中村的研究，游離出了問(wèn)題本身，真問(wèn)題似乎被掩蓋。所以，我們一定要有回歸問(wèn)題本身的心態(tài)和勇氣。如何才能實(shí)現(xiàn)向“元問(wèn)題”靠攏？只有打破學(xué)科之間、門派之間的學(xué)術(shù)壁壘、充分地交流才是出路。研究城中村社會(huì)治理體制的理論和視角，不應(yīng)該拘泥于某個(gè)學(xué)科某個(gè)視角，應(yīng)以解決問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，問(wèn)題為研究的主線，而不是用學(xué)科理論直接套問(wèn)題。博采各學(xué)科的研究成果，拓展理論資源，只有理清城中村各種問(wèn)題背后的“元問(wèn)題”，才能尋找解決“元問(wèn)題”的“元方法”。

三、結(jié) 語(yǔ)

關(guān)于城中村的問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)者從不同的立場(chǎng)、不同的視角進(jìn)行了諸多研究，本文從研究?jī)?nèi)容、研究方法和“元問(wèn)題”的角度，提出了研究城中村的社會(huì)治理體制的理論路徑，認(rèn)為只有在理論層面上實(shí)現(xiàn)新突破，綜合把握好城中村的真問(wèn)題，才能有助于治理好、改造好、發(fā)展好城中村，切實(shí)提高社會(huì)治理能力。同時(shí)，城中村的復(fù)雜性、敏感性以及地區(qū)間的差異性又對(duì)研究提出了很高的實(shí)踐要求，需要進(jìn)行差異化、特色化探討研究。顯然，僅僅在理論上研究還是不夠，需要把理論研究運(yùn)用到實(shí)踐中，轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)問(wèn)題探索，真正解決城中村問(wèn)題，化解城中村的風(fēng)險(xiǎn)隱患，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中貢獻(xiàn)力量。

當(dāng)前，黨和政府不斷創(chuàng)新社會(huì)治理的邊界，基層治理的重心也由安全維穩(wěn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步向社會(huì)治理及民生建設(shè)轉(zhuǎn)型，從原先僅僅依靠政府的社會(huì)治理轉(zhuǎn)變?yōu)槿窆仓蔚纳鐣?huì)治理，社會(huì)組織、人民群眾不再是社會(huì)治理過(guò)程中的被動(dòng)執(zhí)行者，而是重要的參與者。城中村作為社會(huì)治理的一個(gè)重要組成部分，在研究實(shí)踐過(guò)程中更多關(guān)注人民群眾的權(quán)利意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，探討創(chuàng)新關(guān)聯(lián)者共建共享共治的治理體系，不僅有利于化解城中村的突出矛盾和主要問(wèn)題，而且有利于提高人民群眾的幸福感和獲得感，從而建設(shè)具體中國(guó)特色、中國(guó)風(fēng)格的城中村的治理體系。