劉穎杰 孫 磊 鄭江平

(1.中國氣象局公共氣象服務(wù)中心，100081，北京； 2.清華大學(xué)公共管理學(xué)院，100081，北京；3.中國氣象局應(yīng)急預(yù)警開放實驗室，100081，北京)

1 國家預(yù)警信息發(fā)布體系能力建設(shè)

1.1 優(yōu)化風(fēng)險預(yù)警是應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)的重要內(nèi)容

2015年第三次世界減災(zāi)大會通過的《2015—2030仙臺減災(zāi)框架》[1-2]，其中“到2030年大幅增加人民可獲得和利用多危害預(yù)警系統(tǒng)以及災(zāi)害風(fēng)險信息和評估結(jié)果的機會”是大會確定的七項減災(zāi)目標(biāo)之一. 為滿足并達到聯(lián)合國仙臺減災(zāi)框架確定的這一目標(biāo)，減少災(zāi)害風(fēng)險，以及克服現(xiàn)有和應(yīng)對未來的挑戰(zhàn)，該框架指出需要著重開展以下工作：監(jiān)測、評估和理解災(zāi)害風(fēng)險，并分享這些信息以及風(fēng)險是如何產(chǎn)生的；加強多災(zāi)種預(yù)警系統(tǒng)、備災(zāi)、應(yīng)災(zāi)、復(fù)原、恢復(fù)和重建. 為了補充國家行動和能力，需要加強發(fā)達國家與發(fā)展中國家、國家與國際組織之間的國際合作.

衛(wèi)生是加強災(zāi)害復(fù)原力的根本，應(yīng)該成為新減災(zāi)戰(zhàn)略的一個重要支柱，災(zāi)害會對衛(wèi)生服務(wù)帶來嚴(yán)重影響，使人們面對災(zāi)害時變得更加脆弱，而注重衛(wèi)生工作能夠幫助社區(qū)加強應(yīng)對風(fēng)險的能力，讓社區(qū)參與制定衛(wèi)生項目有利于提高減災(zāi)意識，并減少災(zāi)害帶來的危害. 仙臺減災(zāi)框架2015—2030指出無論在減災(zāi)、氣候變化及可持續(xù)發(fā)展等各項全球議題中，人類健康都是普遍關(guān)注的問題. 與其前身“兵庫行動框架2005—2015”相比，醫(yī)療衛(wèi)生在仙臺框架中被提升到一個新的高度. 新的減災(zāi)框架著重強調(diào)了衛(wèi)生系統(tǒng)的抗災(zāi)能力及將災(zāi)害風(fēng)險管理理念融入到各級醫(yī)療機構(gòu)建設(shè)的重要性. 聯(lián)合國減災(zāi)署一直主張死亡和傷殘等健康損害是災(zāi)難所造成的眾多后果中最為重要的，因此預(yù)警發(fā)布理應(yīng)在災(zāi)難應(yīng)急管理中扮演更重要且更積極的角色.

1.2 國家預(yù)警信息發(fā)布中心建設(shè)現(xiàn)狀

國家預(yù)警信息發(fā)布中心是國務(wù)院應(yīng)急管理部門向政府應(yīng)急責(zé)任人和社會公眾提供綜合預(yù)警信息的權(quán)威發(fā)布機構(gòu)，是國家應(yīng)急管理體系的重要組成部分，主要承擔(dān)國家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)建設(shè)及運行維護管理，為相關(guān)部門發(fā)布預(yù)警信息提供渠道；一期工程建成了國家、省、地三級預(yù)警信息發(fā)布平臺和縣級發(fā)布終端，實現(xiàn)三級部署和四級應(yīng)用，具備自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件及社會安全事件等四大類突發(fā)事件預(yù)警信息的標(biāo)準(zhǔn)化采集、錄入、審核、簽發(fā)和面向多種渠道的綜合發(fā)布功能. 2015年5月，正式啟動業(yè)務(wù)運行，初步形成國家、省、地、縣四級相互銜接、規(guī)范統(tǒng)一的預(yù)警信息發(fā)布業(yè)務(wù)體系. 系統(tǒng)建成1個國家級、31個省級、343個地市級預(yù)警信息發(fā)布管理平臺和2015個縣級預(yù)警信息發(fā)布終端. 國家、省、市、縣四級的氣象災(zāi)害預(yù)警信息已經(jīng)實現(xiàn)在預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)中業(yè)務(wù)化穩(wěn)定運行，海洋、地質(zhì)災(zāi)害、森林草原火險、重污染天氣、電力事故、道路交通事故、農(nóng)業(yè)災(zāi)害等預(yù)警信息初步在國家級、部分省級和地市級平臺開始發(fā)布.

《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定要加強跨地區(qū)跨部門的突發(fā)事件信息交流與情報合作、及時向社會發(fā)布監(jiān)測、預(yù)報、預(yù)警，一期工程建立國家、省、地三級與本級委辦廳局的對接客戶端應(yīng)用，在政府部門的指導(dǎo)下，加強與各有關(guān)部門的溝通，初步實現(xiàn)多部門應(yīng)用共享. 當(dāng)前，國家預(yù)警信息發(fā)布中心已完成與民政、安監(jiān)、林業(yè)、國土、水利、地震、交通、氣象、農(nóng)業(yè)、旅游、食藥監(jiān)、公安、衛(wèi)健委、海洋局等14個部門完成對接工作，部分省、地已經(jīng)完成了應(yīng)急辦、公安、民政、國土、環(huán)保、交通、鐵路、水利、衛(wèi)生、安全監(jiān)管、林業(yè)、旅游、地震、電力監(jiān)管、海洋、食藥監(jiān)、教育、住房城建、國防、農(nóng)業(yè)、海事、民防辦、武警總隊等部門建立了預(yù)警信息對接機制，全國有30個省(區(qū)、市)已分別完成6個以上部門業(yè)務(wù)化對接. 已具備作為涵蓋自然災(zāi)害、安全事故、社會安全和公共衛(wèi)生四大類突發(fā)事件，面向各級政府及社會公眾的，統(tǒng)一綜合化預(yù)警信息發(fā)布平臺建設(shè)基礎(chǔ).

2 預(yù)警發(fā)布及針對新冠疫情的國際行動

本次新冠疫情爆發(fā)以來，世界各國已實施了若干控制措施，以全面防范和應(yīng)對COVID-19，但效果差異很大，部分國家還出現(xiàn)了較大面積擴散. 世界衛(wèi)生組織全球COVID-19應(yīng)對戰(zhàn)略的總體目標(biāo)是，所有國家通過減慢傳播速度并降低與COVID-19相關(guān)的死亡率來控制大流行，最終目標(biāo)是達到并維持低水平或不傳播的狀態(tài). 世界衛(wèi)生組織建議提供預(yù)警、海報、視頻和電子留言板，以提高人們對 COVID-19的認(rèn)識，并促進工作場所的安全個人行為，促使人們提供關(guān)于預(yù)防措施及其有效性的反饋. 同時建議使用政府機構(gòu)和世界衛(wèi)生組織等正式來源定期提供關(guān)于COVID-19風(fēng)險的預(yù)警信息，并強調(diào)采取保護措施并抵制謠言和錯誤信息的有效性. 一些國家和地區(qū)采用了新的辦法來應(yīng)對疫情發(fā)展，新加坡實施了一項宣傳戰(zhàn)略，定期讓其總理與WhatsApp系統(tǒng)進行互動，該系統(tǒng)以4種官方語言傳遞政府的預(yù)警消息和其他措施信息. 紐約市開通了一家網(wǎng)站，通過自報癥狀讓居民參與該市的COVID-19應(yīng)對工作，以期更好地了解哪些地方有潛在的COVID-19 患者或自我隔離觀察人員，并促進市政府與這些人群溝通. 一些非洲城市(例如肯尼亞內(nèi)羅畢)的宗教界一直在與地方政府合作，傳達如何防范COVID-19 的信息. 民眾會接觸到多種信息來源，其中一些可能產(chǎn)生錯誤信息，根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r為健康風(fēng)險溝通開發(fā)、測試和實施創(chuàng)新但務(wù)實的解決方案. 其中包括透明度、明確性和一致性，說明措施的理論根據(jù)，以及使用傳統(tǒng)、非傳統(tǒng)及社交媒體. 這些信息可能會隨著情況發(fā)展而改變，應(yīng)該使用當(dāng)?shù)卣Z言. 監(jiān)測并分析公眾的看法、知識和態(tài)度(例如通過快速調(diào)查)，包括找出差距和錯誤信息.[3-5]

中國在2007年通過并實施了《突發(fā)事件應(yīng)對法》，在本次疫情發(fā)生以來，各部門按照應(yīng)對法賦予的職責(zé)，遵照“堅定信心、同舟共濟、科學(xué)防治、精準(zhǔn)施策”的總要求，經(jīng)過艱苦卓絕的努力，取得新冠疫情防控阻擊戰(zhàn)的重大戰(zhàn)略成果，同時也將防控經(jīng)驗、方法、醫(yī)療器械無償分享予世界各國，受到世界衛(wèi)生組織和各國的高度贊揚和肯定，對全球抗疫起到了示范性的作用.

3 預(yù)警信息發(fā)布在新冠疫情防控中的作用

國家預(yù)警信息發(fā)布中心與國家衛(wèi)生健康委員會建立實時溝通工作機制，聯(lián)合發(fā)出利用國家預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)做好疫情防控信息發(fā)布和科普宣傳工作的通知，要求各地預(yù)警信息發(fā)布機構(gòu)與衛(wèi)生健康部門強化疫情防范及相關(guān)信息發(fā)布對接服務(wù)工作，完善溝通聯(lián)系和應(yīng)急聯(lián)動機制，充分發(fā)揮國家預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)的作用，及時發(fā)布疫情信息、風(fēng)險提示、重要通知公告. 全國31個省(區(qū)、市)預(yù)警信息發(fā)布機構(gòu)均與同級衛(wèi)生健康部門進行工作對接，發(fā)布當(dāng)?shù)匾咔榉揽匦畔? 國家、省、市、縣四級預(yù)警發(fā)布機構(gòu)多層次、高密度發(fā)布權(quán)威信息，回應(yīng)群眾關(guān)切問題. 據(jù)統(tǒng)計，自2020年1月22日以來，全國各地通過國家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)(以下簡稱國家預(yù)警發(fā)布系統(tǒng))共發(fā)布疫情防控信息約86萬條，平均每周約4.3萬條，從2月底開始，隨著全國疫情得到有效控制，每周條數(shù)持續(xù)緩慢下降(見表1).

表1 國家預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)疫情防控信息發(fā)布情況 條

整體而言國家預(yù)警信息發(fā)布中心新冠疫情防控信息工作主要體現(xiàn)在如下4個方面：

1)權(quán)威發(fā)布有關(guān)防控政策. 疫情爆發(fā)后，針對疫情防控的重要通知公告，各地預(yù)警發(fā)布中心第一時間對接衛(wèi)生健康部門權(quán)威發(fā)布居家隔離、社區(qū)封閉管理、減少人員車輛流動等信息，及時發(fā)布外交部有關(guān)公民出國提示等信息；廣西預(yù)警發(fā)布中心啟動手機短信“綠色通道”機制，面向全區(qū)4 000萬用戶全網(wǎng)發(fā)布疫情防控信息.

2)科普宣傳疾病防護知識. 國家、省、市、縣各級預(yù)警信息新媒體傳播矩陣發(fā)揮覆蓋廣、全網(wǎng)播發(fā)的優(yōu)勢，加大力度和頻次傳播中國疾病預(yù)防控制中心關(guān)于通風(fēng)、保暖、消毒、口罩佩戴等防疫指南和科普常識. 海南、西藏等省(區(qū))預(yù)警發(fā)布中心積極制作原創(chuàng)視頻開展疫情防控科普知識宣傳. 內(nèi)蒙古、上海、云南、青海、甘肅、寧夏等省(區(qū)、市)預(yù)警發(fā)布中心通過電視天氣預(yù)報節(jié)目插播疫情防控科普知識.

3)加強疫情防控期間有關(guān)災(zāi)害預(yù)警發(fā)布. 針對2月13日—16日的中東部大范圍寒潮雨雪天氣，國家預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)發(fā)布暴雪、寒潮、強對流、大霧預(yù)警信息共計1 490條，同時密切關(guān)注中央氣象臺、交通運輸部、農(nóng)業(yè)部等單位發(fā)出的最新預(yù)警和提示信息，第一時間發(fā)布有關(guān)防寒保暖、謹(jǐn)防感冒提示. 湖北預(yù)警發(fā)布中心針對防疫人員、物資運送人員等重點人群發(fā)布寒潮天氣防范建議.

4)積極傳播正能量，引導(dǎo)社會輿論. 此次疫情期間，國家預(yù)警信息發(fā)布平臺還同時宣傳講述疫情防控中的感人事跡，弘揚社會主義核心價值觀，傳播社會正能量. 針對一些社會不實言論，及時發(fā)布最新可靠信息、消除公眾的焦慮和恐懼心理，穩(wěn)定社會輿論生態(tài).

國家預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)在此次新冠疫情防控信息工作中發(fā)揮重要作用同時，也要看到在預(yù)警信息發(fā)布在公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理工作中還存在一定的提升空間. 如需要在法律法規(guī)層面，進一步明確突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息的發(fā)布原則、內(nèi)容、部門權(quán)責(zé)及發(fā)布流程；進一步加強常態(tài)情況下衛(wèi)生防疫科普宣傳及預(yù)警信息解讀宣傳，提升公眾正確應(yīng)用預(yù)警加強自我防護的能力；加強疫情防控預(yù)警信息產(chǎn)品開發(fā)，特別是早期預(yù)警信息產(chǎn)品研制等.

4 優(yōu)化預(yù)警發(fā)布在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中發(fā)揮更好作用的政策建議

4.1 完善法律地位，做到依法發(fā)布

本次疫情發(fā)生后，表現(xiàn)出很多部門和地區(qū)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力薄弱和意識混亂，在自然災(zāi)害發(fā)生后，相關(guān)的應(yīng)急預(yù)案和對案已經(jīng)非常完備、經(jīng)驗豐富，預(yù)警信息發(fā)布都能做到及時有效，但應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件仍然存在很大的差距，建議有針對性地推進突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法等法律修改和制定工作，健全預(yù)警發(fā)布在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中的作用，真正做到第一聲音權(quán)威發(fā)布，進一步從法律上完善預(yù)警發(fā)布在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的法律地位，以及優(yōu)化重大疫情防控措施和程序中預(yù)警的使用，推動全社會依法行動、依法行事.

4.2 優(yōu)化發(fā)布流程，設(shè)立容錯機制

我國現(xiàn)行的《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定：“可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序，發(fā)布相應(yīng)級別的警報，決定并宣布有關(guān)地區(qū)進入預(yù)警期，同時向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報，并向當(dāng)?shù)伛v軍和可能受到危害的毗鄰或者相關(guān)地區(qū)的人民政府通報.”[6]而當(dāng)面對突發(fā)事件風(fēng)險亟需政府進行風(fēng)險溝通時候，一些基層政府對于風(fēng)險信息往往“不愿發(fā)”、“不敢發(fā)”、“怕出錯”、“怕?lián)?zé)”. 對于類似新冠肺炎等突發(fā)的、未知的公共衛(wèi)生事件而言，其高度不確定性屬性決定了疫情初期的預(yù)警信息難以做到百分之百準(zhǔn)確，因此可以建立適當(dāng)?shù)娜蒎e機制，對于及時、客觀、全面、包含錯誤但符合疫情初期認(rèn)知水平的預(yù)警信息優(yōu)化發(fā)布流程，設(shè)立“免責(zé)”和“容錯”機制，鼓勵地方政府及時對疫情風(fēng)險相關(guān)信息進行預(yù)警. 同時要增強科學(xué)分析研判的能力，對疾病的科學(xué)判斷減少摻雜行政等級觀念，并運用最好的科學(xué)知識和最強的科學(xué)能力來分析得出預(yù)警.[7]

4.3 增強執(zhí)行能力，做到智慧發(fā)布

預(yù)警信息發(fā)布不應(yīng)獨立于公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，而應(yīng)全流程參與到公共衛(wèi)生體系的建設(shè)之中，尤其應(yīng)把增強早期監(jiān)測預(yù)警能力作為健全公共衛(wèi)生體系當(dāng)務(wù)之急，將預(yù)警信息發(fā)布植根于傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測系統(tǒng)中，“改進不明原因疾病和異常健康事件監(jiān)測機制，提高評估監(jiān)測敏感性和準(zhǔn)確性，建立智慧化預(yù)警多點觸發(fā)機制，健全多渠道監(jiān)測預(yù)警機制，提高實時分析、集中研判的能力”.[8]應(yīng)建立公共衛(wèi)生機構(gòu)和應(yīng)急機構(gòu)協(xié)同監(jiān)測機制，發(fā)揮基層哨點作用，做到早發(fā)現(xiàn)、早報告、早預(yù)警、早處置. 同時深入開展衛(wèi)生應(yīng)急知識宣教，在預(yù)警信息發(fā)布后，人民群眾可以從容的認(rèn)知突發(fā)公共衛(wèi)生事件和開展預(yù)防自救互救. 建議研究部署預(yù)警發(fā)布在重大疫情防控等衛(wèi)生健康工作中的機制問題，做到預(yù)警及時、智慧發(fā)布、系統(tǒng)有序、條塊暢達、執(zhí)行有力.

4.4 推進協(xié)同發(fā)展，做到權(quán)威發(fā)布

仙臺減災(zāi)框架要求加強國家衛(wèi)生系統(tǒng)的抗災(zāi)能力，包括將災(zāi)害風(fēng)險管理納入初級、二級、三級保健系統(tǒng)，特別是在地方一級；增加衛(wèi)生工作者理解災(zāi)害風(fēng)險以及在衛(wèi)生工作中運用和實施減少災(zāi)害風(fēng)險方法的能力；與其他部門協(xié)作，在衛(wèi)生規(guī)劃和執(zhí)行世界衛(wèi)生組織《國際衛(wèi)生條例》(2005)方面，支持和培訓(xùn)社會衛(wèi)生團體采取減少災(zāi)害風(fēng)險辦法.

同時要求各國建立、維護和加強以人為本的多災(zāi)種、多部門預(yù)報和預(yù)警系統(tǒng)、災(zāi)害風(fēng)險和應(yīng)急通信機制、社會技術(shù)以及監(jiān)測災(zāi)患的電信系統(tǒng). 通過一個參與性進程建立此類系統(tǒng). 根據(jù)用戶需求包括社會和文化需要，特別是性別平等要求作出調(diào)整. 推廣應(yīng)用簡單和成本低廉的預(yù)警設(shè)備和設(shè)施，并拓展自然災(zāi)害預(yù)警信息的發(fā)布渠道. 建議將突發(fā)預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)與國家各類應(yīng)急管理部門無縫銜接，樹立預(yù)警為先的理念，提升決策人員預(yù)警發(fā)布意識和能力，優(yōu)化以預(yù)警發(fā)布為先導(dǎo)的應(yīng)急聯(lián)動機制，做到權(quán)威發(fā)布.

4.5 建立聯(lián)動機制，做到常態(tài)發(fā)布

氣象、衛(wèi)生兩部門應(yīng)建立良好的溝通協(xié)作渠道與合作機制，這是發(fā)展健康醫(yī)療氣象和防疫應(yīng)急的重要保障. 國際組織和歐美等發(fā)達國家衛(wèi)生和氣象部門之間很早就建立了完善的信息共享和科研業(yè)務(wù)合作機制，比如，2014年WMO和WHO聯(lián)合成立了“氣候和衛(wèi)生聯(lián)合辦公室”，負(fù)責(zé)牽頭實施全球氣候服務(wù)框架下的衛(wèi)生部門活動，以加速衛(wèi)生部門獲取和使用相關(guān)的氣候、天氣和環(huán)境信息，從而進行衛(wèi)生風(fēng)險管理. 歐洲疾控中心研發(fā)的歐洲環(huán)境和流行病學(xué)網(wǎng)站，已通過多行業(yè)數(shù)據(jù)共享，搭建了集醫(yī)療、氣象、環(huán)境、遙感、地質(zhì)、人口等信息的數(shù)據(jù)庫，基于該數(shù)據(jù)庫開發(fā)了流行病預(yù)測模型，可通過網(wǎng)站實現(xiàn)人機對話，在線提供基于位置的流行病氣象預(yù)測服務(wù). 而我國衛(wèi)健與氣象兩部門的合作僅限于一般性的工作交流，科研和業(yè)務(wù)服務(wù)方面的合作廣度和深度都非常有限. 尚未與衛(wèi)健部門建立數(shù)據(jù)共享、聯(lián)合科研、聯(lián)合預(yù)警、聯(lián)合投入保障等合作機制，省局層面的合作也僅以中東部省市為主，合作覆蓋面低，缺乏合作保障機制.