周琬玥，楊 林

（1．湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙410128；2.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410128）

1 前言

自2010年國(guó)家頒布《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治技術(shù)支持》開始，拉開了我國(guó)畜禽環(huán)保政策的大幕，緊接著頒布的《水十條》《新環(huán)保法》將我國(guó)的環(huán)保力度提升到了一個(gè)前所未有的高度。由于環(huán)保政策過嚴(yán)，給生態(tài)環(huán)境帶來保護(hù)的同時(shí)也提高了生豬養(yǎng)殖門檻，嚴(yán)重降低了生豬存欄量，2016年環(huán)保禁養(yǎng)生豬存欄減少3 600萬頭，2017年減少了約2 000萬頭。而后加之非洲豬瘟的沖擊，全國(guó)生豬存欄量急劇下降，目前我國(guó)生豬市場(chǎng)已是供不應(yīng)求狀態(tài)，以至于至今豬肉價(jià)格仍居高不下。

目前全國(guó)生豬產(chǎn)業(yè)已經(jīng)呈現(xiàn)大規(guī)模的復(fù)產(chǎn)狀態(tài)，雖然面對(duì)非洲豬瘟目前尚無疫苗也無有效防控方法，但是豬肉缺口和豬價(jià)上漲帶動(dòng)了全國(guó)豬場(chǎng)復(fù)產(chǎn)的積極性。此時(shí)，對(duì)當(dāng)前矯枉過正、缺乏靈活性的環(huán)保政策作出合理、有效的調(diào)整，對(duì)提高養(yǎng)殖戶的積極性和維護(hù)生豬供應(yīng)具有重要的影響。

2 國(guó)內(nèi)外研究綜述

2.1 關(guān)于疫情沖擊下糞污處理政策調(diào)整研究

2.1.1 強(qiáng)制性限制政策研究

生態(tài)環(huán)境作為一種公共物品，本身具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，人們往往為了追求自身利益而肆意破壞生態(tài)環(huán)境，所以才需要有強(qiáng)制性的法律政策制約負(fù)外部性，來限制和規(guī)范生豬糞污的處理。歐盟在20世紀(jì)90年代就已經(jīng)開始修訂環(huán)境法，規(guī)定糞污的排放量，限定不同土壤單位面積的糞肥施用率。荷蘭是全球畜牧業(yè)密集程度最高的國(guó)家之一，每年有高達(dá)1/6的糞污無法處理而過剩，由于未達(dá)到歐盟所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)于2003年被罰款2.3億歐元[1]。2010年，我國(guó)原環(huán)境保護(hù)部頒布了《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治技術(shù)支持》《畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）監(jiān)察工作指南（試行）》，開始規(guī)范畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染排放[2]。但是D'Arcy B（2001）[3]認(rèn)為，利用政策嚴(yán)格控制污染物雖然可以有效地治理農(nóng)業(yè)面源污染，但政策推行的過程中需要足夠的指導(dǎo)資金支持，并且政策在實(shí)施過程中仍需完善。而張志強(qiáng)（2010）[4]發(fā)現(xiàn)，我國(guó)制定的《環(huán)境保護(hù)法》、排污許可證制度等對(duì)畜禽養(yǎng)殖環(huán)境保護(hù)均作了相關(guān)規(guī)定，由于這些法律法規(guī)開始是以工業(yè)污染防治為出發(fā)點(diǎn)的，對(duì)畜禽污染一類的農(nóng)業(yè)面源污染源研究和考慮的還不夠。且豬的糞便是有機(jī)肥料，而部分主管人員按工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)要求處理滿足達(dá)標(biāo)排放標(biāo)準(zhǔn)，并沒有考慮到它的資源化利用和處理成本。且把工業(yè)環(huán)保的要求套用到養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)上，不考慮養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)周期，直接一刀切，沒有給養(yǎng)殖戶整改或關(guān)停的時(shí)間[5]。另一方面，我國(guó)生豬養(yǎng)殖污染防治方面的政策手段都為命令控制型，雖然這類政策手段提高了違法成本但是同時(shí)也一定程度地挫傷了養(yǎng)殖戶的環(huán)保積極性，降低了法律體系的靈活性[6]。

2.1.2 排污稅（費(fèi)）研究

排污稅（費(fèi)）的環(huán)境治理作用機(jī)制類似征稅, 將負(fù)外部性內(nèi)在化, 把導(dǎo)致的社會(huì)成本納入私人成本, 提高企業(yè)排污成本, 約束其污染排放量, 促進(jìn)環(huán)境治理[7]。規(guī)?；曫B(yǎng)尤其是工廠化畜禽企業(yè)排污量大、排污點(diǎn)集中, 容易監(jiān)測(cè), 主要是一種點(diǎn)源污染, 采取排污稅 (費(fèi))等方式，對(duì)規(guī)模化養(yǎng)殖戶收取適量的排污稅, 可督促其糞污資源化, 達(dá)標(biāo)排污[8]。而養(yǎng)殖戶可以在提高產(chǎn)出效益和減少污染成本之間進(jìn)行權(quán)衡, 具有一定的靈活性, 但不免存在“末端治理”的缺陷[9]。

2.1.3 糞污處理補(bǔ)貼政策研究

舒暢等（2019）[10]指出，無論是從養(yǎng)殖場(chǎng)戶還是資源化消納方自身的成本收益角度看，畜禽糞污治理不僅具有明顯正外部性效應(yīng)，還具有公共物品屬性，改善后的生態(tài)環(huán)境具有消費(fèi)非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，再加上農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性，養(yǎng)殖場(chǎng)戶、有機(jī)肥企業(yè)、種植戶等市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性治理主體難以同時(shí)承擔(dān)自身發(fā)展、提供更多更好農(nóng)產(chǎn)品與保護(hù)生態(tài)環(huán)境多重重任，需要政府參與并提供支持。從某種角度考慮, 禽畜養(yǎng)殖排泄糞污也是寶貴的資源。為此,對(duì)養(yǎng)殖造成的污染問題,不能單純走簡(jiǎn)單治理的老思路。而應(yīng)該變換思路,實(shí)現(xiàn)糞污的再利用、再處理[11]。但是要實(shí)現(xiàn)糞污資源化還是需要政府支持，培訓(xùn)資源化技術(shù)，予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。不過，石哲（2019）[12]調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有12%的養(yǎng)殖戶聘有糞污處理技術(shù)人員，26%的養(yǎng)殖戶定期參加相關(guān)的培訓(xùn)，8%的養(yǎng)殖戶愿意負(fù)擔(dān)高效糞污處理設(shè)備的費(fèi)用，67%的養(yǎng)殖戶獲得政府發(fā)放的糞污處理財(cái)政補(bǔ)貼，但獲得者都認(rèn)為補(bǔ)貼不足。為了要保障養(yǎng)殖戶的利益，梁興娟（2019）[13]提出，政府應(yīng)提高糞污資源化處理的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并督促銀行等金融部門提供給養(yǎng)殖戶信貸優(yōu)惠，對(duì)養(yǎng)殖戶進(jìn)行資金、信息、技術(shù)等各方面的支持。

2.2 關(guān)于疫情沖擊下病死豬無害化處理政策調(diào)整研究

2.2.1 病死豬無害化處理補(bǔ)貼政策研究

張輝（2019）[14]研究指出，病死豬無害化處理對(duì)防疫的重要性，但是鑒于病死豬無害化處理對(duì)于養(yǎng)殖戶來說成本代價(jià)過高而導(dǎo)致了養(yǎng)殖戶隨地丟棄、掩埋甚至販賣病死豬的行為。且對(duì)處理死亡生豬的補(bǔ)貼措施存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、資金撥付周期長(zhǎng)的問題，一定程度上,影響了養(yǎng)殖場(chǎng)戶無害化處理的積極性[15]。曾春蘭（2019）[16]提出，要在2016年劃分的病死豬無害化處理補(bǔ)貼機(jī)制上進(jìn)一步詳細(xì)地劃分病死豬無害化處理補(bǔ)貼層次，按照養(yǎng)殖期間病害和屠宰環(huán)節(jié)病害兩方面劃分不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)并要根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格靈活調(diào)節(jié)。代三妹（2019）[17]提出要政府增加資金支持，減少費(fèi)用。但是，卻不能只給補(bǔ)貼而又無監(jiān)管，沒有持續(xù)地監(jiān)管很容易造成非法埋豬而面臨“環(huán)保套利”問題。

2.2.2 病死豬無害化處理政策實(shí)施問題研究

雖然國(guó)家在大力宣傳病死豬的危害和對(duì)病死豬無害化處理給予補(bǔ)貼，但是由于缺乏防控意識(shí)、監(jiān)督不盡完善等緣由，隨意處置病死豬的現(xiàn)象仍然不時(shí)出現(xiàn)。為此，各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督部門要對(duì)病死畜禽無害化處理過程進(jìn)行監(jiān)督檢查，要求相關(guān)從業(yè)者對(duì)病死畜禽嚴(yán)格實(shí)行“四不準(zhǔn)一處理”規(guī)定[18]。要厘清職責(zé), 依法依規(guī)做好無害化處理的專項(xiàng)整治工作，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局病死豬無害化收集處理體系[19]。加大懲治力度，畜牧部門嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)法, 對(duì)拒不設(shè)立病死動(dòng)物無害化處理設(shè)施設(shè)備、不按規(guī)定處置病死動(dòng)物的單位和個(gè)人依法嚴(yán)肅查處[20]。

2.3 關(guān)于疫情沖擊下畜禽禁限養(yǎng)政策實(shí)施的調(diào)整研究

2.3.1 畜禽禁限養(yǎng)政策目標(biāo)研究

隨著畜禽養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，畜禽養(yǎng)殖中產(chǎn)生的廢棄物對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了一定的負(fù)面影響，為解決禽畜糞便中藥物、重金屬和微量元素等對(duì)水、空氣、土壤資源帶來的破壞問題而出臺(tái)禽畜禁限養(yǎng)政策[21]。畜禽禁限區(qū)的劃定主要就是為了深入解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染問題，優(yōu)化養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)布局，美化生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)和環(huán)境保護(hù)全面協(xié)調(diào)發(fā)展[22]。由于非洲豬瘟暴發(fā)之前生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)向好，市場(chǎng)上生豬供過于求，政府出臺(tái)生豬禁養(yǎng)政策可以適當(dāng)縮減生豬養(yǎng)殖規(guī)模, 維護(hù)市場(chǎng)均衡[23]。

2.3.2 畜禽禁限養(yǎng)政策執(zhí)行問題研究

現(xiàn)行的畜禽禁限養(yǎng)政策中主要存在的問題有：禁限養(yǎng)區(qū)的范圍劃定不盡合理，對(duì)禁限養(yǎng)區(qū)的范圍劃定不明確，沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)，缺乏可操作性[24]；管理保障缺失，方案制定流于形式；非規(guī)?；B(yǎng)殖戶點(diǎn)多面廣，污染治理難度大；養(yǎng)殖戶不愿退出，后續(xù)方案難以推進(jìn)[25]；環(huán)保、農(nóng)牧部門聯(lián)合監(jiān)管能力有待加強(qiáng)；很多養(yǎng)殖企業(yè)治污設(shè)施不正常運(yùn)行、相關(guān)手續(xù)不完備, 但依舊照常生產(chǎn)養(yǎng)殖, 造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的市場(chǎng)效應(yīng), 暴露出地方的監(jiān)管缺位[26]。

2.3.3 畜禽禁限養(yǎng)政策效果研究

禁限養(yǎng)政策的實(shí)行調(diào)整了生豬產(chǎn)業(yè)的布局結(jié)構(gòu)，優(yōu)化了南方水網(wǎng)地區(qū)的生豬養(yǎng)殖布局，將生豬產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到玉米產(chǎn)區(qū)和環(huán)境容量較大的北方地區(qū)，東北地區(qū)將成為生豬發(fā)展重地[27]。禁限養(yǎng)政策雖然給生態(tài)環(huán)境帶來了良好的保護(hù)，但也給養(yǎng)殖戶造成了一定的經(jīng)濟(jì)損失甚至導(dǎo)致散養(yǎng)戶失去經(jīng)濟(jì)來源[28]。且傷害了養(yǎng)殖戶的生產(chǎn)積極性，尤其迎上了非洲豬瘟疫情使得生豬價(jià)格居高不下，還為上訪等群眾事件埋下隱患[29]。

2.4 關(guān)于限制抗生素使用政策研究

2.4.1 抗生素限制政策研究

歐盟于2006年開始禁止使用抗生素來促進(jìn)畜禽生長(zhǎng)，緊接著美國(guó)國(guó)會(huì)也引入了限制抗生素使用的相關(guān)法案[30]。丹麥不僅限制以促生長(zhǎng)為目的的抗生素使用，還限制了獸醫(yī)從銷售抗生素產(chǎn)品獲利的可能，并加強(qiáng)了對(duì)獸醫(yī)開具處方藥的監(jiān)管[31]。而中國(guó)對(duì)限制抗生素的政策主要經(jīng)歷三個(gè)階段：以藥品管控為主要治理策略，以臨床監(jiān)測(cè)為主要治理手段，多領(lǐng)域參加的全面治理策略，雖有成效但我國(guó)抗生素濫用問題依舊嚴(yán)峻仍需繼續(xù)探索[32]。

2.4.2 抗生素限制政策實(shí)施問題研究

我國(guó)現(xiàn)今并沒有一部真正意義的高階位強(qiáng)制限制合理使用抗生素的法律法規(guī)，當(dāng)前的法律法規(guī)過于寬泛且缺乏可操作性[33]。且法律責(zé)任不明確, 法律責(zé)任與違法收益不成正比, 違法成本低[34]。在我國(guó)當(dāng)前“以藥養(yǎng)醫(yī)”的醫(yī)療體制下，醫(yī)生肆意開具處方藥導(dǎo)致抗生素濫用問題難以制止，限制抗生素還需改革當(dāng)前醫(yī)療體制否則難以起效[35]。楚亞飛（2016）[36]指出，我國(guó)抗生素限制政策的執(zhí)法主體積極性不高以及對(duì)主體監(jiān)督的缺少；另外，相關(guān)的法律體制不完善，抗生素使用標(biāo)準(zhǔn)不明確。

3 研究述評(píng)

綜上所述，國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者雖然從糞污處理政策、病死豬無害化處理政策、禁限養(yǎng)區(qū)政策以及抗生素限制政策等幾方面研究環(huán)保政策的制定、執(zhí)行和效果，但卻很少有研究環(huán)保政策的后續(xù)監(jiān)管體系以及研究該如何將現(xiàn)行的環(huán)保政策落到實(shí)處，為了保障生豬的供給，穩(wěn)定豬肉價(jià)格，調(diào)整生豬產(chǎn)業(yè)環(huán)保政策來適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)是迫在眉睫。