俞鳳華

（清流縣自然資源局，福建 三明 365300）

設(shè)施農(nóng)用地是指用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和輔助農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的設(shè)施用地，如畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖、工廠化作物栽培、規(guī)模化糧食生產(chǎn)等[1]。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加快，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展帶來的經(jīng)濟(jì)效益吸引了眾多投資者，設(shè)施農(nóng)用地不斷增加、規(guī)模也不斷擴(kuò)大，引發(fā)了不少用地問題，給政府部門日常監(jiān)管帶來了不少壓力。本文通過對相關(guān)用地政策進(jìn)行梳理，并以清流縣為例對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地現(xiàn)狀和存在的問題展開研究，為下一階段設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理工作提出解決對策及建議。

1 相關(guān)用地政策梳理

1999年12月原國土資源部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下文規(guī)定溫室大棚、臨時的家禽、水產(chǎn)等養(yǎng)殖場占用耕地的，只需到縣土地局備案即可[2]。此類項目用地作為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整用地，尚未對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行定義。為了促進(jìn)規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖的發(fā)展，2007年9月原國土資源部和農(nóng)業(yè)部下發(fā)通知要求畜禽養(yǎng)殖用地統(tǒng)籌規(guī)劃，采取差別化扶持政策，簡化相關(guān)審批程，雖未對設(shè)施農(nóng)用地單列提出，但早在同年8月份出臺的《土地利用現(xiàn)狀分類》首次將設(shè)施農(nóng)用地作為二級地類進(jìn)行獨(dú)立分類，并按農(nóng)用地進(jìn)行管理。2009年3月，原國土資源部提出要完善設(shè)施農(nóng)用地管理，支持設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展。在設(shè)施農(nóng)業(yè)項目范圍內(nèi)，凡未使土地表層受到破壞并易于復(fù)墾的畜禽舍、溫室大棚和附屬綠化隔離等用地，以及農(nóng)村道路、農(nóng)田水利用地，均可作為設(shè)施農(nóng)用地辦理用地手續(xù)，不納入農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍，不占建設(shè)用地指標(biāo)[3]。該意見對設(shè)施農(nóng)用地辦理用地手續(xù)和耕地占卜平衡任務(wù)提出意見，但如何界定臨時和永久設(shè)施沒有闡述。2010年9月原國土資源部和農(nóng)業(yè)部對設(shè)施農(nóng)用地的概念和范圍進(jìn)行明確界定，明確了設(shè)施農(nóng)用地的管理方式和用地規(guī)模，規(guī)范了用地審核程序，提出了具體的監(jiān)督管理機(jī)制。形成了一套比較完整的用地管理方案，很大程度上完善了設(shè)施農(nóng)用地的管理。2014年根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)特點(diǎn)，將設(shè)施農(nóng)用地具體劃分為生產(chǎn)、附屬及配套設(shè)施用地[4]。2019年12月下發(fā)通知規(guī)定：辦理設(shè)施農(nóng)業(yè)用地地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或經(jīng)營者只要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定期匯總情況后匯交至縣級自然資源主管部門即可[5]。更加簡化了用地管理程序，同時也是延續(xù)“大棚房”問題專項整治行動中的有效舉措。2013年和2017年福建省也出臺了相關(guān)政策。經(jīng)過多年摸索，設(shè)施農(nóng)用地的政策越來越清晰，越來越完善。

2 清流縣設(shè)施農(nóng)業(yè)用地現(xiàn)狀

清流縣2012年以來辦理設(shè)施農(nóng)用地項目136宗，備案面積2313.8097畝，涉及占用耕地579.3166畝。項目主要分布龍津鎮(zhèn)、林畬鎮(zhèn)、靈地鎮(zhèn)、賴坊鎮(zhèn)及李家鄉(xiāng)等五個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)零星分布，產(chǎn)業(yè)主要以養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)及煙葉、糧食等農(nóng)機(jī)服務(wù)類設(shè)施用地為主。水產(chǎn)養(yǎng)殖主要分布在林畬鎮(zhèn)、靈地鎮(zhèn)及李家鄉(xiāng)三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，禽畜養(yǎng)殖主要分布賴坊鎮(zhèn)，此類用地主要是在耕地上建設(shè)養(yǎng)殖池，配套部分飼料堆放管理房，如三明華澤養(yǎng)殖有限公司水產(chǎn)養(yǎng)殖基地、宏暢（福建）農(nóng)牧科技有限公司冷鏈、農(nóng)產(chǎn)品存儲、清流縣清泉特種水產(chǎn)養(yǎng)殖場項目、福建省大豐山禽業(yè)發(fā)展有限公司蛋雞養(yǎng)殖場。種植業(yè)主要以靈地鎮(zhèn)的苗木種植為主，此類用地是建設(shè)小型看護(hù)等管理用房，如福建藤頭園林苗木管理房建設(shè)。

3 清流縣設(shè)施農(nóng)業(yè)用地存在的問題

從目前設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的分布和產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀來看，清流縣設(shè)施農(nóng)業(yè)用地存在以下問題：

3.1 缺乏規(guī)劃選址，難以產(chǎn)生集聚效應(yīng)

近年來，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的招商引資積極性較高，除了政府部門在選址時缺乏規(guī)劃引導(dǎo)外，設(shè)施農(nóng)業(yè)申請業(yè)主大多屬于個體戶或中小經(jīng)濟(jì)合作社，缺乏資金鏈雄厚的大型龍頭企業(yè)，項目資金投入規(guī)劃少，無法配套完整的基礎(chǔ)設(shè)施，空間布局隨意性較大、設(shè)施農(nóng)用地分布隨意零散，土地利用效率不高，集聚效應(yīng)不明顯。

3.2 附屬設(shè)施和配套設(shè)施用地隨意擴(kuò)大

由于政府尚缺乏健全的管理制度，尚未形成完善的管理系統(tǒng)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾碇贫?，?dǎo)致一些經(jīng)營者鉆法律空子，在項目實(shí)施過程中隨意改變建設(shè)方案或附屬設(shè)施和配套設(shè)施用地不按規(guī)定規(guī)模建設(shè)，隨意擴(kuò)大用地規(guī)模。另外，大部分農(nóng)民缺乏普法知識，傳統(tǒng)的土地使用觀念讓農(nóng)民誤以為“土地屬于農(nóng)民”，也造成了農(nóng)民隨意出讓、違規(guī)使用土地，政府部門缺乏相關(guān)規(guī)定監(jiān)管和處理違法、違規(guī)、不合理使用土地等問題，嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化以及農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化健康發(fā)展。

3.3 借設(shè)施農(nóng)業(yè)用地變向違法用地嚴(yán)重

在自然資源部門雙巡查和“天上看、地上查、網(wǎng)上管”執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制下，違法用地得到有效的遏制。但在日常監(jiān)管中，還是發(fā)現(xiàn)一些經(jīng)營者借設(shè)施農(nóng)業(yè)為名，從事其他經(jīng)營活動。常見的變向違法用地主要類型有三種：一是以配套管理房為名建設(shè)永久住宅用房；二是因?qū)徟O(shè)施農(nóng)業(yè)用地流程簡單，用地成本相對較少，門檻較低，一些企業(yè)以辦理設(shè)施農(nóng)業(yè)用地為名，建設(shè)加工或倉儲用房，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動；三是一些水產(chǎn)養(yǎng)殖或種植業(yè)項目與旅游休閑，觀光、農(nóng)家樂等農(nóng)業(yè)旅游項目相結(jié)合，在用地紅線內(nèi)修建一些棧道、涼亭等小景觀。

3.4 耕作層破壞嚴(yán)重，復(fù)墾難以到位

一些水產(chǎn)養(yǎng)殖項目在改造時，破壞耕作層嚴(yán)重，對備案后的用地管理相對粗放，后續(xù)監(jiān)管機(jī)制不完善。生產(chǎn)結(jié)束后，雖監(jiān)管單位有要求用地單位按復(fù)墾方案進(jìn)行復(fù)墾，但對不履行復(fù)墾義務(wù)的沒有強(qiáng)制措施，經(jīng)營者往往認(rèn)為已繳納土地復(fù)墾保證金后不再需要履行復(fù)墾義務(wù)，約束力有限，農(nóng)用地復(fù)墾難以到位。

4 解決對策及建議

在鄉(xiāng)村振興和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的背景下，對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的需求將持續(xù)增長，為做好下一階段設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理工作，需要注意以下幾方面：

4.1 規(guī)劃先行，科學(xué)選址

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加強(qiáng)與自然資源部門國土空間規(guī)劃相銜接，制定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，規(guī)劃引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地選址布局；同時鼓勵企業(yè)在不破壞生態(tài)環(huán)境的情況下，盡量選擇荒山、荒坡等未利用地或低效閑置土地，不占或少占耕地，提高土地使用效率。

4.2 嚴(yán)控規(guī)模，分類管理

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要把好源頭關(guān)，在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地要件審查備案過程中，要認(rèn)真審查項目建設(shè)方案和總平面布置圖，測算各類設(shè)施用地面積，嚴(yán)格界定生產(chǎn)設(shè)施和輔助設(shè)施用地；守住政策底線，嚴(yán)格把握生產(chǎn)設(shè)施用地和輔助設(shè)施用地的范圍和規(guī)模，執(zhí)行相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，督促企業(yè)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的建設(shè)方案合法合規(guī)建設(shè)。

4.3 強(qiáng)化批后監(jiān)管，防止變向違法用地

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地已納入“三用地”管理系統(tǒng)，要按要求做好設(shè)施農(nóng)業(yè)用地項目用地的數(shù)據(jù)錄入上圖工作；農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、自然資源局及鄉(xiāng)鎮(zhèn)要將該工作納入日常管理和“雙巡查”任務(wù)范圍，形成合力；充分利用衛(wèi)星遙感影像等現(xiàn)代信息技術(shù)，組織開展日常巡查，進(jìn)行批后實(shí)地檢查監(jiān)督，對擅自改變建設(shè)方案或變向違法用地的，加大設(shè)施農(nóng)業(yè)用地違法查處力度，確保農(nóng)地農(nóng)用地。

4.4 落實(shí)措施，保護(hù)耕地

設(shè)施農(nóng)業(yè)經(jīng)營者要認(rèn)真組織編制土地復(fù)墾方案，生產(chǎn)結(jié)束后嚴(yán)格按照復(fù)墾方案落實(shí)復(fù)墾任務(wù)；進(jìn)一步完善相關(guān)政策措施，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加強(qiáng)土地復(fù)墾實(shí)施跟蹤，監(jiān)督農(nóng)地農(nóng)用和土地復(fù)墾，落實(shí)復(fù)墾責(zé)任；縣自然資源局和農(nóng)業(yè)農(nóng)村局認(rèn)真組織項目驗(yàn)收，確保耕作層質(zhì)量不降低，恢復(fù)土地原用途；對于企業(yè)未落實(shí)土地復(fù)墾任務(wù)的，經(jīng)營者要向所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)繳納土地復(fù)墾相關(guān)費(fèi)用。

5 結(jié)語

農(nóng)民作為國家發(fā)展建設(shè)的主力軍，農(nóng)業(yè)作為我國的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)之一，這兩者都在我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中占據(jù)了重要的地位。隨著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，特別是近年來農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程加快，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模不斷擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)設(shè)施不斷增加。為適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展，解決當(dāng)前設(shè)施農(nóng)用地使用存在的問題，防止以發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)為名違法占地、用地，完善設(shè)施農(nóng)用地管理辦法及配套出臺相關(guān)用地政策勢在必行，希望本文能夠?yàn)榇颂峁﹨⒖純r值。