劉紅君

(四川農(nóng)業(yè)大學(xué)，四川 雅安 625000)

1 問題提出

改革開放后，農(nóng)貿(mào)市場蓬勃發(fā)展，在增加農(nóng)民收入、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、豐富人民“菜籃子”等方面發(fā)揮著重要的作用。但自其產(chǎn)生以來，各類食品安全事故的發(fā)生，例如06年蘇丹紅鴨蛋事件、15年僵尸肉事件、19年劇毒農(nóng)藥生姜事件等，讓人們認(rèn)識到了傳統(tǒng)農(nóng)貿(mào)市場監(jiān)管機制的弊端。國家也為此陸續(xù)出臺了不少政策法規(guī)：2004年中央一號文件提出了“農(nóng)改超”，標(biāo)志著傳統(tǒng)菜籃安全問題成為國家性議程；2006年制定并出臺了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，成為我國第一部用以專門規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、經(jīng)營活動的國家法律；2009年國家更是從宏觀食品質(zhì)量安全現(xiàn)狀出發(fā)，對《食品安全法》做出進一步完善；2016年出臺《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》，明確了政府在農(nóng)產(chǎn)品市場中具體的監(jiān)督職責(zé)；2017年黨的十九大正式提出實施食品安全戰(zhàn)略，確立了食品安全的戰(zhàn)略性意義；2019年2月為強化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，出臺《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》，10月國務(wù)院公布《中華人民共和國食品安全法實施條例》。從國家宏觀立法，到明晰具體管理辦法，再到落實干部責(zé)任，政策法規(guī)的出臺力度逐漸增強的同時其具體內(nèi)容也在細化和成熟，體現(xiàn)了國家對食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的高度重視。

但2020年初武漢華南海鮮批發(fā)市場檢測出新冠肺炎病毒以及近期北京發(fā)生批發(fā)市場聚集性疫情給我們于安逸中敲響了警鐘，人們意識到制約農(nóng)貿(mào)市場農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的深層問題依舊未得到解決，如何才能真正確保人民群眾“舌尖安全”一時間成為全社會熱議話題，而其中肇始于2003年非典，經(jīng)過了長達十五年發(fā)展的“農(nóng)改超”再次進入人們的視野，不少人表示希望以“農(nóng)改超”的方式，促使食品安全得到保障，推動農(nóng)貿(mào)市場管理秩序規(guī)范。為什么“農(nóng)改超”會贏得青睞？相比于傳統(tǒng)農(nóng)貿(mào)市場的監(jiān)督機制它又有什么特別之處？“農(nóng)改超”下政府又是如何進行自我定位以及對未來政府監(jiān)管策略又有怎樣的啟示？這些問題都是本論文所要探討和回答的。

2 文獻回顧

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全關(guān)系重大，加之近幾年來各種備受矚目的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全丑聞，讓農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全以及其監(jiān)管成為學(xué)術(shù)界研究重點。首先，在對農(nóng)貿(mào)市場農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管方面的研究大都是立足于橫向的單一主體或多個主體。如學(xué)者任燕,安玉發(fā)(2011)從單一的政府角度出發(fā)指出“傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)的被動反應(yīng)型農(nóng)貿(mào)市場監(jiān)管應(yīng)向以企業(yè)為主導(dǎo)的自主型方向轉(zhuǎn)變”[1]；李曉鐘(2014)等人對消費者和零售者兩方進行有關(guān)食品安全風(fēng)險來源的問卷調(diào)查，據(jù)其結(jié)果提出了構(gòu)建長效監(jiān)督機制的對策建議；而學(xué)者何菊秀(2018)從市場開辦者、銷售者、市場監(jiān)管部門等參與主體出發(fā)，歸納總結(jié)了農(nóng)貿(mào)市場內(nèi)食品安全監(jiān)管的存在的“第一責(zé)任”難落實、銷售行為難監(jiān)管等困境[2]；學(xué)者鄒洪毅(2019)利用博弈理論將攤販納入研究范圍，得出消費者、攤販、市場監(jiān)管人員組成的三方博弈狀態(tài)是農(nóng)貿(mào)市場監(jiān)督困境之根本?？梢?，雖然這些研究表明了導(dǎo)致農(nóng)貿(mào)市場存在質(zhì)量安全隱患的原因較為復(fù)雜，有政府監(jiān)管漏洞、也有消費者、攤販、市場開辦者之間的利益牽制，但是它們均缺乏以農(nóng)產(chǎn)品流通鏈為方向的縱深研究。而“農(nóng)改超”由于主張將農(nóng)貿(mào)市場進行超市化改造，其農(nóng)產(chǎn)品流通鏈條發(fā)生明顯的簡化，為筆者提供了一個全新且明晰的縱深研究視角。目前有關(guān)“農(nóng)改超”研究的文章數(shù)量較少且時間較久遠，其研究側(cè)重于對農(nóng)改超的優(yōu)缺點評價、農(nóng)改超后的發(fā)展及困境等方面。盡管也有不少學(xué)者指出農(nóng)改超對于保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要意義，如曾吳丹(2018)等人認(rèn)為農(nóng)改超是一種新型農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易模式[3]，有利于提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和水平；陶薇(2017)高度贊揚農(nóng)改超開創(chuàng)者之永輝超市滿足了人們對高品質(zhì)農(nóng)貿(mào)產(chǎn)品的需求。但是對于“農(nóng)改超”背后農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈的轉(zhuǎn)型升級、監(jiān)督機制的創(chuàng)新發(fā)展以及政府與市場關(guān)系的微妙變化等真正促進農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全得以保障的深層原因卻少有涉及。由此筆者期望以“農(nóng)改超”為切入點，縱向研究其供應(yīng)鏈上各環(huán)節(jié)監(jiān)督機制的變化，總結(jié)出農(nóng)改超下農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督機制的創(chuàng)新點，并以此啟示政府應(yīng)當(dāng)如何破解當(dāng)前普遍存在的農(nóng)貿(mào)市場監(jiān)管難題。

3 農(nóng)改超及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督機制

“農(nóng)改超”是隨著我國經(jīng)濟發(fā)展、人們消費觀念轉(zhuǎn)變以及為保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的創(chuàng)新舉措，其概念有狹義和廣義的兩種劃分。狹義是指在傳統(tǒng)農(nóng)貿(mào)市場現(xiàn)有設(shè)施的基礎(chǔ)上改造翻新為生鮮超市或是重新選址修建生鮮超市，其強調(diào)點在于農(nóng)貿(mào)市場基礎(chǔ)設(shè)施的超市化。而以鐘承修為代表學(xué)者所主張的廣義“農(nóng)改超”概念為：“政府通過引導(dǎo)大型流通企業(yè)或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè),對部分農(nóng)貿(mào)市場進行生鮮超市化改造,使其成為經(jīng)營主體組織化、經(jīng)營產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化、經(jīng)營方式超市化及服務(wù)規(guī)范化,以經(jīng)營生鮮農(nóng)副產(chǎn)品為主的超市。[4]”可見，廣義的“農(nóng)改超”概念外延已經(jīng)拓展到農(nóng)貿(mào)市場經(jīng)營模式的超市化，舉例來說福州、深圳等地成功的“農(nóng)改超”均是廣義上的“農(nóng)改超”，即引進大型企業(yè)在原有大型農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)商基礎(chǔ)上形成“農(nóng)業(yè)合作社——大型供應(yīng)商——超市”供應(yīng)鏈體系的生鮮超市，它體現(xiàn)了傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品流通體系的轉(zhuǎn)型升級，對促進農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有根本性意義，本文所探討的則是廣義的“農(nóng)改超”。

3.1 農(nóng)業(yè)合作社農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督機制

傳統(tǒng)農(nóng)貿(mào)市場農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理中存在源頭難管控的難點，而在農(nóng)改超下，農(nóng)業(yè)合作社作為供應(yīng)鏈源頭則讓農(nóng)產(chǎn)品于一開始就有了高品質(zhì)保障。農(nóng)業(yè)合作社是指一定區(qū)域內(nèi)從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、初加工的農(nóng)戶自愿聯(lián)合組成的互助性經(jīng)濟組織。作為經(jīng)濟性組織，其致力于加強自律管理以提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是順應(yīng)利益驅(qū)動的應(yīng)然之舉。一方面，農(nóng)業(yè)合作社完善的基礎(chǔ)設(shè)施可有效防止農(nóng)產(chǎn)品在初加工、包裝等環(huán)節(jié)由于環(huán)境衛(wèi)生較差而造成的有害微生物滋生等化學(xué)性污染。另一方面，組織內(nèi)部成體系化的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理制度，包括質(zhì)量安全檢測制度、農(nóng)產(chǎn)品信息管理制度等，可促使分散農(nóng)戶在組織制度規(guī)則的約束下增強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全意識，例如合理適用農(nóng)產(chǎn)品投入品以防止農(nóng)藥殘留超標(biāo)、記錄收獲日期等以防止農(nóng)產(chǎn)品過期腐敗、不使用食品添加劑以防止化學(xué)性污染等等。政府對其監(jiān)督主要體現(xiàn)在市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)嚴(yán)格農(nóng)業(yè)合作社法人資格獲取條件，在后期具體的生產(chǎn)經(jīng)營中，由單一的農(nóng)業(yè)行政部門對其進行質(zhì)量安全抽檢以及查閱相關(guān)資料，對不符合規(guī)范的農(nóng)產(chǎn)品有權(quán)扣押，并向其追究法律責(zé)任?？傊r(nóng)業(yè)合作社通過集中整合和分配資源不僅縮短了農(nóng)民與市場的橋梁，降低中間成本，而且在有效內(nèi)部與政府外部雙重監(jiān)督下極大地保障了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，成為了“農(nóng)改超”模式下農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈源頭首選。

3.2 大型供應(yīng)商農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督機制

供應(yīng)商有大小之分，既可以是農(nóng)民、農(nóng)業(yè)合作社，也可以是大型企業(yè)。一般來說，企業(yè)化的大型供應(yīng)商更能在農(nóng)產(chǎn)品市場競爭中占據(jù)上風(fēng)，成為生鮮超市的首選中間商。在市場準(zhǔn)入上，政府要求具有一定規(guī)模的企業(yè)才可成為農(nóng)產(chǎn)品中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)供應(yīng)商，大規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)商有足夠的經(jīng)濟實力建立規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障體系。其次激烈的市場競爭下，大型農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)商主動強化內(nèi)部管理機制，例如通過在采購環(huán)節(jié)嚴(yán)查農(nóng)產(chǎn)品信息、在驗收環(huán)節(jié)自行或委托專業(yè)機構(gòu)進行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測、在儲存環(huán)節(jié)配備完備的冷藏設(shè)施或儲存場所等方式來有效防止上游食品風(fēng)險轉(zhuǎn)入以及本環(huán)節(jié)新風(fēng)險的產(chǎn)生，可見其組織內(nèi)部就已形成系統(tǒng)的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。而完善的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障體系意味著政府可一定程度上弱化“有形之手”，僅通過檢查檢測報告、抽樣檢測、加大懲罰力度等方式就可對其進行精準(zhǔn)監(jiān)管。

3.3 生鮮超市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督機制

生鮮超市與傳統(tǒng)農(nóng)貿(mào)市場均是直接面向消費者的終端零售場所。不同于傳統(tǒng)農(nóng)貿(mào)市場以政府監(jiān)督為主，生鮮超市更強調(diào)自身內(nèi)在監(jiān)督。生鮮超市為贏得市場競爭，以經(jīng)濟實力為后盾建立起內(nèi)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督制度，體現(xiàn)為在采購、驗收、儲存、銷售等環(huán)節(jié)的制度設(shè)計極具標(biāo)準(zhǔn)性和規(guī)范性。在采購環(huán)節(jié)傾向于選擇規(guī)模較大、質(zhì)量有保證的大型農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)商。在驗收環(huán)節(jié)致力加強農(nóng)產(chǎn)品信息和質(zhì)量的檢查，如對產(chǎn)品包裝檢查，使用專業(yè)檢測技術(shù)已排除污染風(fēng)險等。在儲存環(huán)節(jié)通過建立完備的冷藏設(shè)施和干凈衛(wèi)生的儲存場所以有效防止農(nóng)產(chǎn)品腐敗過期或生物性污染等。在銷售環(huán)節(jié)，加強農(nóng)產(chǎn)品信息聯(lián)網(wǎng)管理以杜絕銷售過期腐敗食品。在應(yīng)急環(huán)節(jié)，一旦發(fā)生食品安全事故，即可通過信息追溯體系于第一時間追回并集中處理存在安全隱患的農(nóng)產(chǎn)品，防止危害擴大。從生鮮超市的外部監(jiān)督來看，體現(xiàn)為政府輔助、消費者參與兩個方面。相關(guān)部門依據(jù)國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，通過現(xiàn)場檢查和定期抽檢等方式依法對生鮮超市進行監(jiān)督，對其不符合標(biāo)準(zhǔn)的行為采取嚴(yán)厲的連帶問責(zé)。另外，消費者作為生鮮超市的終端零售對象，始終享有監(jiān)督權(quán)，而生鮮超市在農(nóng)產(chǎn)品包裝、購買票據(jù)等信息管理上的制度建設(shè)，客觀上又為消費者維權(quán)提供了切實可行的追溯證據(jù)和途徑。

3.4 農(nóng)改超下農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督機制之特點

“農(nóng)改超”模式下政府將提供生鮮農(nóng)產(chǎn)品這一公共產(chǎn)品服務(wù)轉(zhuǎn)移給超市企業(yè)。企業(yè)在利益驅(qū)動下，竭力縮短農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈并選擇組織化程度較高的鏈條節(jié)點主體，以降低成本達到規(guī)模效益，由此形成了“農(nóng)業(yè)合作社——大型供應(yīng)商——超市”供應(yīng)鏈體系。在此種產(chǎn)供銷一體的流通模式下，生鮮超市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督機制呈現(xiàn)出以下四個特點。第一、供應(yīng)鏈條簡短，中途污染風(fēng)險降低，而且政府控制節(jié)點少，只需于重點環(huán)節(jié)進行精準(zhǔn)監(jiān)督。第二、鏈條節(jié)點上主體規(guī)模較大、組織化程度較高，擁有足夠經(jīng)濟實力建設(shè)組織內(nèi)部質(zhì)量安全監(jiān)督機制，政府則進行輔助監(jiān)督，形成了以企業(yè)、政府、消費者三位一體的監(jiān)督機制。第三、生鮮超市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督具有明顯的溯源性特點，即生鮮超市成為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全把關(guān)的主導(dǎo)方，于供應(yīng)鏈末端嚴(yán)控標(biāo)準(zhǔn)，向供應(yīng)鏈上游方向?qū)訉舆f進，最終于源頭較好降低了農(nóng)產(chǎn)品污染風(fēng)險?？梢钥闯?，“農(nóng)改超”下的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈體系以及生鮮超市本身的銷售制度與環(huán)境有效地保障了農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，且有利于政府在節(jié)省人力、物力、財力成本的同時，減少時間成本提高監(jiān)督的效率和質(zhì)量。

4 總結(jié)反思

“農(nóng)改超”在保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全上優(yōu)勢巨大，那是否意味著取締農(nóng)貿(mào)市場，將其進行超市化改造一定可行？答案是否定的。目前來說，現(xiàn)實國情是在我國廣闊的城鄉(xiāng)區(qū)域，由于其尚未建立起成熟農(nóng)產(chǎn)品流通體系，農(nóng)貿(mào)市場實際上依舊是順應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀的必然終端零售環(huán)節(jié)，是當(dāng)?shù)卮蠖鄶?shù)老百姓的“菜籃子”，簡單的“一刀切”極有可能產(chǎn)生反效果。黨的十九屆四中全會指出要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實施食品安全戰(zhàn)略，為解決食品安全問題提供了前所未有的歷史機遇。因此筆者認(rèn)為，相比于“拿來主義”，如何從“農(nóng)改超”中借鑒有利經(jīng)驗，以促進新形勢下傳統(tǒng)農(nóng)貿(mào)市場的轉(zhuǎn)型發(fā)展，才是治理能力現(xiàn)代化型政府應(yīng)思考的重點。

首先，政府應(yīng)積極由監(jiān)督型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，通過激勵、扶持等方式充分發(fā)揮其他市場參與主體的內(nèi)生自律監(jiān)督，建立起政府引導(dǎo)下的“無形之手”主動監(jiān)督機制。并且在對于傳統(tǒng)農(nóng)貿(mào)市場供應(yīng)鏈上的所有參與的市場主體準(zhǔn)入機制設(shè)置上應(yīng)更加嚴(yán)格，特別是對其組織規(guī)模以及內(nèi)部運行標(biāo)準(zhǔn)化程度應(yīng)進行標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的考察評定。其次，政府在對傳統(tǒng)農(nóng)貿(mào)市場排污通風(fēng)系統(tǒng)、場地硬化和劃分等配套設(shè)施健全完善的基礎(chǔ)上，應(yīng)著重提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測技術(shù)，建議引進市場化的專業(yè)檢測機構(gòu)，同時完善網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在促進交易效率的同時，利用互聯(lián)網(wǎng)建立體系化的信息追蹤機制。針對于政府對傳統(tǒng)農(nóng)貿(mào)市場的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管存在重復(fù)浪費的問題，筆者建議相關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)聯(lián)合組建內(nèi)部協(xié)調(diào)機構(gòu)以加強溝通，整合相關(guān)資源，明晰責(zé)任權(quán)限，避免重復(fù)監(jiān)管或形式監(jiān)管。最后，政府應(yīng)通過媒體、教育等多種方式對包括消費者在內(nèi)政府執(zhí)行人員、媒體、企業(yè)、商販等各方主體進行食品安全知識普及，培育注重農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的社會風(fēng)氣，形成自內(nèi)而發(fā)的有效監(jiān)督機制。