張卓志

(四川省平昌縣農業(yè)農村局，四川 平昌 636400)

改革開放以來，大批農業(yè)人口離開農村進入城鎮(zhèn)，在城鄉(xiāng)兩端都釋放出人口紅利為我國經濟的快速成長和社會進步提供了巨大能量。但隨著農村勞動力和人口的過度流失，加劇了農業(yè)資源要素供給短缺[1]，丘陵山區(qū)因其地形地貌先天劣勢，撂荒現象更加突出，盤活撂荒地難度更大。當前全球新冠肺炎疫情防控不容樂觀，國際國內經濟形勢極其嚴峻，“穩(wěn)糧保供”成為農業(yè)農村工作的重要任務與責任擔當，解決撂荒土地問題成為保障國家糧食安全和維護社會和諧穩(wěn)定的重要手段。本文以平昌縣為例，基于對土地撂荒的原因進行分析，針對性提出川東北丘陵山區(qū)盤活撂荒地的對策建議，為遏制土地撂荒提供參考。

1 土地撂荒現狀

平昌縣位于四川省東北部，米倉山南麓，地貌屬四川盆地外圍山地區(qū)，大巴山山地，最高海拔1338.8m，最低海拔350m，地表形態(tài)為高丘地貌長條形，農耕地一般在海拔700m左右，是典型的川東北高丘低山區(qū)，其地形地貌和農業(yè)生態(tài)環(huán)境具有一定的代表性。該縣耕地面積76000hm2，田地比例6∶4，常年糧食播種面積11300hm2。初步統(tǒng)計，全縣約8%的耕地常年荒蕪，土壤環(huán)境質量下降，約5%的耕地季節(jié)性拋荒，冬閑田較多。撂荒地主要集中在山體的底部和頂部等原居住環(huán)境惡劣、村民住址遷出的社(組)或距離村民房屋較遠的地塊，在“三邊村”和勞務輸出率高的村更加突出。

2 土地撂荒原因分析

2.1 農業(yè)基礎設施薄弱是關鍵

從全縣來看，撂荒地主要集中在山體的底部和頂部，普遍存在交通不便、水源不通、墑情不足、蔭蔽嚴重等問題，農業(yè)基礎設施薄弱，農業(yè)生態(tài)環(huán)境較差。一是交通不便，由于農戶房屋搬遷等多種原因，一些土地普遍距離居住地較遠，耕作道路常年失修或無人除雜長滿荊棘雜草，農機具、耕具等生產資料運輸難度大，耕作成本高導致撂荒；二是水源不通，一些土地的灌溉水源和渠系配套均較差，病害塘缺乏治理，水利基礎設施年久失修，部分區(qū)域甚至缺乏灌溉水源保障，靠天吃飯現象突出，加之近年各種自然災害頻發(fā)，難以保證生產用水導致撂荒；三是墑情不夠，邊遠的土地土壤肥力普遍瘦薄，一些土地土壤質量不高，如沙土(田)、石骨子土(田)、死黃泥田、下濕爛泥田等，其肥水吸收率和養(yǎng)分轉化率不高，種植收入低、效益差導致撂荒；四是蔭蔽嚴重，由于農村能源的改變，離山林較近的耕地被林木包圍、被灌木蔭蔽，加之野獸損毀嚴重，嚴重影響農作物的生長發(fā)育和收成導致撂荒。

2.2 農村勞動力大量外流是根本

隨著工業(yè)化和城市化進程不斷加快，農村的勞動力結構發(fā)生了巨大的變化，本地的個體戶只要經營有道，就能有較高的收入，外出打工1個月的收入抵過在家種田1年[2]。在這種強烈的收支差距刺激下，青壯年勞動力普遍外出打工，愿意種地的青年農民越來越少，農村空心化，務農人口老齡化現象十分突出，部分偏僻地區(qū)耕地出現“人少地多”[3]，由于勞動力數量減少、精力不足，在家務農人員種植土地逐漸力不從心，對承包土地粗放生產經營、粗放管理管護，僅經營了交通便利、規(guī)模成片、肥力較高和基礎設施較好的地塊，對農業(yè)基礎設施薄弱的偏遠地塊、零散地塊棄耕撂荒。

2.3 農民經營土地效益低下是內因

一是傳統(tǒng)糧油產業(yè)效益低下，投入大、風險高、勞動密集等因素直接影響農戶的種田積極性導致撂荒；二是丘陵山區(qū)人地矛盾突出，戶均承包地面積僅0.344hm2，加之農戶習慣“糧、經、飼、菜”樣樣種植，沒有形成規(guī)模效益，商品轉化率低，難以直觀感受到種田的經濟效益導致撂荒；三是大型農機難以推廣運用，在第二輪土地承包后，整田整地被化整為零、平均分配，戶均地塊達11.34個，單個地塊平均面積僅為0.03hm2，單個農戶地塊零碎、分散，“巴掌田”“雞窩地”比比皆是，大型機械入田難度大，廣泛依靠肩挑背磨，人力物力投入居高不下導致撂荒。

2.4 農地經營獎懲制度缺乏是誘因

一是隨著農稅提留取消和糧食直補、耕保補貼等惠農政策普惠制兌現，農戶不耕種田地也能領取一筆不菲的政策性補貼，在家農戶缺乏種田積極性；二是雖然《農村土地承包法》《土地管理法》等法律法規(guī)指出“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地”，但同時規(guī)定“發(fā)包方不得非法變更、解除承包合同”“不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件”，加之在現有農村基層治理體制下，對農戶撂荒土地行為的認定、制止和懲戒難度大，村集體難以采取有效措施遏制撂荒；三是對家庭農場、農民合作社等新型農業(yè)經營主體流轉撂荒地發(fā)展農業(yè)產業(yè)，特別是流轉撂荒地發(fā)展糧油基礎產業(yè)缺乏針對性扶持政策，經營主體沒有主動盤活利用撂荒地的積極性。

3 解決土地撂荒對策建議

3.1 加強農田基本建設，改善農業(yè)基礎設施

改善農業(yè)生產條件，提高耕地地力和綜合生產能力是解決撂荒地問題的重要措施。建議地方人民政府每年安排一定比例的資金投向撂荒現象突出的區(qū)域開展農田基礎設施建設，實施高標準農田建設和農業(yè)綜合開發(fā)，加強對塘、庫、堰、渠的治理，努力改善撂荒土地的耕作條件和生產環(huán)境，提高機械化率、灌溉保證率和病蟲害綜合防控能力，提升農業(yè)自然風險抵御能力，增強農業(yè)生產的穩(wěn)定性。

3.2 調整農業(yè)產業(yè)結構，發(fā)展特色現代農業(yè)

圍繞全省“10+3”產業(yè)體布局，結合撂荒土地的水源保障、土壤性質、交通條件、資源稟賦等多種因素，以市場需求為導向，因地制宜，因村施策，優(yōu)化調整農業(yè)產業(yè)結構，針對性發(fā)展糧油、蔬菜、茶葉、水果、藥材、花椒、特色經濟林等特色現代農業(yè)，拓展農業(yè)多種功能發(fā)展新型業(yè)態(tài)，主動作為將傳統(tǒng)農業(yè)發(fā)展劣勢變新型農業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，讓低產撂荒地變高產增收地。

3.3 培育新型經營主體，推進土地規(guī)模經營

充分發(fā)揮新型農業(yè)經營主體在集約化生產、規(guī)?；洜I上的天然優(yōu)勢，提高農業(yè)生產組織化程度是解決耕地撂荒問題的重要途徑。地方人民政府要強化政策落地和資金傾斜，鼓勵引導種養(yǎng)大戶、家庭農場、農民合作社、龍頭企業(yè)等新型農業(yè)經營主體依法流轉整家外出務工和無力耕種農戶的土地進行適度規(guī)模經營，積極打造以龍頭企業(yè)為引領、農民合作社為紐帶、家庭農場和種養(yǎng)大戶為基礎的農業(yè)產業(yè)化生產經營聯(lián)合體，增強鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的內生動力。

3.4 開展生產環(huán)節(jié)服務，推廣農村土地托管

引導和鼓勵有條件的農民合作社、龍頭企業(yè)“雙主體”化發(fā)展，支持回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員和社會資本組建各類農業(yè)服務組織和服務隊伍，探索農村集體經濟組織發(fā)揮自身優(yōu)勢開展生產環(huán)節(jié)社會化服務。在不改變土地承包關系、不改變經營業(yè)主、不改變收益主體的前提下，引導推廣“耕、種、防、收”等作業(yè)環(huán)節(jié)的單環(huán)節(jié)托管、多環(huán)節(jié)托管、關鍵環(huán)節(jié)綜合托管、全程托管等多種類型農業(yè)社會化服務，將現代化的生產要素與傳統(tǒng)農戶生產經營有機融合，讓專業(yè)人員、專業(yè)技術、專業(yè)隊伍服務農民、服務土地，降低種地成本，解決“誰來種地、怎樣種地”難題，有效避免土地撂荒。

土地撂荒問題，其原因有客觀的，也有主觀的，是中國經濟和城市化快速發(fā)展的階段性產物，是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的一種表現形式，也是新時期不容忽視的“三農”問題，要打好解決撂荒地政策組合拳，想方設法讓土地種滿種盡，切實保障國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手上。