趙全厚 馬麗君

摘? ?要：“新基建”項(xiàng)目不同于傳統(tǒng)基建項(xiàng)目，具有高技術(shù)含量，大多數(shù)具有產(chǎn)業(yè)化潛質(zhì)，預(yù)期現(xiàn)金流可觀。地方專項(xiàng)債券工具可以助力“新基建”發(fā)展，但也面臨一些現(xiàn)實(shí)難題。專項(xiàng)債券助力“新基建”需要基于地方政府的職責(zé)邊界，滿足專項(xiàng)債券合規(guī)性使用的要求。地方政府在使用專項(xiàng)債券助力“新基建”的過(guò)程中要從嚴(yán)執(zhí)行現(xiàn)有制度要求，形成“新基建”備選項(xiàng)目庫(kù)，項(xiàng)目初期要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格論證確保專項(xiàng)債券償還需要，同時(shí)根據(jù)“新基建”的具體項(xiàng)目特點(diǎn)選擇地方政府專項(xiàng)債券投資方式，靈活運(yùn)用專項(xiàng)債券資金;要加快完善配套制度建設(shè)，暢通提高專項(xiàng)債券使用績(jī)效的監(jiān)督渠道，加快建立專項(xiàng)債券階段性退出機(jī)制，建立健全專項(xiàng)債券償債基金制度。

關(guān)鍵詞：“新基建”;專項(xiàng)債券;地方政府投資事權(quán)

中圖分類號(hào)：F49? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：1003-7543（2020）11-0084-14

對(duì)于“新基建”，目前存在多種界定口徑。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)將“新基建”劃分為信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施[1]。李曉華將“新基建”分類為數(shù)字創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字的基礎(chǔ)設(shè)施化和傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化[2]。結(jié)合中央電視臺(tái)報(bào)道的七大“新基建”領(lǐng)域——5G、特高壓、城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車充電樁、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)，可知“新基建”集中于信息、數(shù)字領(lǐng)域。“新基建”的提出融合了供給端和需求端，聚焦數(shù)字和信息基礎(chǔ)設(shè)施，以推進(jìn)現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為出發(fā)點(diǎn)，以建設(shè)工業(yè)強(qiáng)國(guó)為核心，堅(jiān)持由市場(chǎng)主導(dǎo)投資的基本定位，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和宏觀逆周期調(diào)節(jié)等多重目標(biāo)的主要抓手。

2018年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“加快5G商用步伐，加強(qiáng)人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度”;2019年全國(guó)“兩會(huì)”、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議等重要會(huì)議均提出要加快信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施的布局建設(shè);2020年4月，中共中央政治局會(huì)議要求各地加快新型基礎(chǔ)設(shè)施和傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。為落實(shí)中央部署，提振地方經(jīng)濟(jì)，結(jié)合《智能制造發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》等規(guī)劃要求，地方政府紛紛推出重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目計(jì)劃。2020年第一季度各省份公布的數(shù)據(jù)顯示，各省份重大項(xiàng)目投資計(jì)劃中項(xiàng)目總數(shù)達(dá)2.6萬(wàn)個(gè)，2020年計(jì)劃投資額達(dá)到8.4萬(wàn)億元。但各省份基礎(chǔ)設(shè)施投資總量大的背后存在著“新基建”投資規(guī)模占比不高、地方政府基建投資仍集中于傳統(tǒng)基建項(xiàng)目的問(wèn)題，廣東省2020年以寬口徑核算與“新基建”相關(guān)的項(xiàng)目投資規(guī)模占比僅為17%，且15.37%的項(xiàng)目投資額可歸于城際和城市交通方面，與信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的投資占比僅為1.62%[3]。出現(xiàn)此種現(xiàn)象與“新基建”涉及領(lǐng)域?qū)I(yè)化強(qiáng)、研發(fā)投入高、產(chǎn)出具有高度不確定性、該領(lǐng)域政府與市場(chǎng)的關(guān)系有待進(jìn)一步清晰等密切相關(guān)。鑒于此，推進(jìn)“新基建”建設(shè)應(yīng)在厘清政府與市場(chǎng)邊界、明確中央與地方事權(quán)的情況下，因地制宜創(chuàng)新“新基建”領(lǐng)域政府與市場(chǎng)的合作模式，科學(xué)合理運(yùn)用專項(xiàng)債券資金，激勵(lì)市場(chǎng)投資，更好助力“新基建”的發(fā)展。本文結(jié)合“新基建”的行業(yè)特點(diǎn)和專項(xiàng)債券的投資要求，分析“新基建”領(lǐng)域的地方政府投資職責(zé)，從專項(xiàng)債券資金使用的規(guī)范、項(xiàng)目適宜性角度剖析地方政府運(yùn)用專項(xiàng)債券助力“新基建”發(fā)展的具體措施。

一、地方政府專項(xiàng)債券資金使用的規(guī)范性要求

2014年以來(lái)，為了構(gòu)建規(guī)范的地方政府融資舉債機(jī)制，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策性文件。從專項(xiàng)債券項(xiàng)目規(guī)范性要求來(lái)看，主要包括三個(gè)方面。

（一）專項(xiàng)債券用于“公益性”+“收益性”項(xiàng)目

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》指出，地方政府純公共產(chǎn)品或服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)可整合預(yù)算內(nèi)資金和一般債券予以建設(shè)，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)中有部分收益的項(xiàng)目可采用發(fā)行專項(xiàng)債券的方式參與建設(shè)。該文件明確要求專項(xiàng)債券投資項(xiàng)目必須滿足公益性和有收益的要求。項(xiàng)目的公益性決定了地方政府投資的必要性，項(xiàng)目的收益性決定了地方政府專項(xiàng)債券資金使用的規(guī)范性。目前合法合規(guī)的專項(xiàng)債券資金使用方式，包括以專項(xiàng)債券作為項(xiàng)目融資資金來(lái)源和專項(xiàng)債券作為項(xiàng)目資本金注入兩種方式。

（二）專項(xiàng)債券項(xiàng)目收益的充裕度決定市場(chǎng)化融資的可行性

按照規(guī)范性要求，項(xiàng)目收益的覆蓋程度決定專項(xiàng)債券項(xiàng)目的配套融資模式。一般來(lái)說(shuō)，專項(xiàng)債券的還本付息需要考慮專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)基金預(yù)算科目的現(xiàn)金流和專項(xiàng)債券項(xiàng)目收入形成的專項(xiàng)收入。如果專項(xiàng)債券項(xiàng)目的現(xiàn)金流較為充沛，專項(xiàng)債券項(xiàng)目融資可以采取“專項(xiàng)債券+市場(chǎng)化融資”的模式來(lái)匯聚金融資本。2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》明確提出，若重大公益性項(xiàng)目收益全部屬于政府性基金收入，則發(fā)行專項(xiàng)債券融資;若項(xiàng)目收益充分，收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營(yíng)性專項(xiàng)收入，且可完全覆蓋專項(xiàng)債券本息，可根據(jù)剩余專項(xiàng)收入情況向金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資，地方政府一般在項(xiàng)目可行性報(bào)告中分析測(cè)算專項(xiàng)債券項(xiàng)目收益與專項(xiàng)債券本息自求平衡狀況。

（三）專項(xiàng)債券作為項(xiàng)目資本金要兼顧項(xiàng)目領(lǐng)域和本息償還要求

專項(xiàng)債券作為項(xiàng)目資本金形式對(duì)本息償還有嚴(yán)格限制。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》規(guī)定：投資項(xiàng)目資本金對(duì)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)是非債務(wù)資金，但黨中央、國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的除外。同時(shí)，《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》也明確允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金，但要基于專項(xiàng)債券的項(xiàng)目收益評(píng)估適度融資。這表明地方政府通過(guò)專項(xiàng)債券作項(xiàng)目資本金方式參股或控股的項(xiàng)目，專項(xiàng)債券的本息只能通過(guò)納入專項(xiàng)收入管理的分紅、股權(quán)轉(zhuǎn)讓和項(xiàng)目收益等進(jìn)行償還，而且在償還次序方面要劣于其他債務(wù)融資。我國(guó)目前專項(xiàng)債券可作為項(xiàng)目資本金注入的領(lǐng)域相對(duì)集中。2019年9月4日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議進(jìn)一步要求加快地方政府專項(xiàng)債券的發(fā)行使用，補(bǔ)短板擴(kuò)內(nèi)需，此次會(huì)議明確了專項(xiàng)債券重點(diǎn)投向農(nóng)林、交通、能源、市政工程等基建項(xiàng)目，以及向職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等公益性強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益明顯的項(xiàng)目加大投資力度[4]，同時(shí)將專項(xiàng)債券可作為項(xiàng)目資本金的領(lǐng)域明確界定為上述細(xì)分領(lǐng)域。

由此可知，地方政府在運(yùn)用專項(xiàng)債券參與“新基建”的建設(shè)中必須兼顧上述專項(xiàng)債券使用的制度性要求，具體而言：一是與地方政府的投資邊界和職責(zé)有關(guān)，重點(diǎn)投向地方公益性強(qiáng)的項(xiàng)目;二是專項(xiàng)債券作項(xiàng)目融資資金來(lái)源要求現(xiàn)金流能夠較高覆蓋專項(xiàng)債券還本付息資金需要;三是若專項(xiàng)債券作項(xiàng)目資本金，要求項(xiàng)目收益在償還其他債務(wù)融資后以分紅等方式形成的專項(xiàng)收入滿足專項(xiàng)債券還本付息要求。

二、“新基建”項(xiàng)目使用地方政府專項(xiàng)債券融資的適宜性分析

在“新基建”領(lǐng)域，地方政府專項(xiàng)債券的使用范圍應(yīng)該是屬于地方政府投資事權(quán)范圍且具有一定收益性的項(xiàng)目。因此，要具體分析不同類別的“新基建”項(xiàng)目的適宜性。

（一）“新基建”中的地方政府投資職責(zé)

“新基建”應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)主導(dǎo)投資，政府為輔。近年來(lái)，在全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革的過(guò)程中，政府與市場(chǎng)的關(guān)系得以進(jìn)一步明確。2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”?！靶禄ā鳖I(lǐng)域有不少屬于高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)，商業(yè)化運(yùn)作效率高，市場(chǎng)能夠有效配置社會(huì)資源的行業(yè)，可以放手由市場(chǎng)運(yùn)作。一些“新基建”中即使需要政府介入或主導(dǎo)，也可能需要處理好中央和地方的關(guān)系，劃分好各自的事權(quán)，這樣才能夠持久有序地拓展。一般來(lái)說(shuō)，諸如智慧城市、城際鐵路等與傳統(tǒng)基建項(xiàng)目緊密相關(guān)的或處于幼稚產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段的“新基建”項(xiàng)目需要政府投資予以支持。

1.根據(jù)“新基建”的特點(diǎn)合理鑒定政府與市場(chǎng)的關(guān)系

一是市場(chǎng)主導(dǎo)投資。市場(chǎng)對(duì)資源配置起著決定性作用。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)提出生產(chǎn)契約線和生產(chǎn)可能性邊界，當(dāng)達(dá)到生產(chǎn)和交換均衡時(shí)，要素配置效率最高。其核心意思就是市場(chǎng)利用價(jià)格機(jī)制反應(yīng)供需關(guān)系來(lái)調(diào)配稀缺資源才能達(dá)到最優(yōu)。2020年4月10日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》首次把數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素寫入文件，“新基建”所囊括的行業(yè)圍繞智能化、信息化、數(shù)字化領(lǐng)域展開(kāi)，這些領(lǐng)域存在共性特點(diǎn)，就是要求技術(shù)有突破、數(shù)據(jù)要素高效配置[5]，實(shí)現(xiàn)海量數(shù)據(jù)有序共享、萬(wàn)物互聯(lián)、一鍵聯(lián)通，構(gòu)筑智慧城市，其行業(yè)特性恰好匹配市場(chǎng)充分配置要素的優(yōu)勢(shì)所在。具體而言，在競(jìng)爭(zhēng)較為充分的市場(chǎng)，研發(fā)實(shí)力、技術(shù)更新與企業(yè)生存、戰(zhàn)略搶先密切相關(guān)，企業(yè)投資動(dòng)力更足;市場(chǎng)投資預(yù)期長(zhǎng)期向好，資金也較為充沛;市場(chǎng)能更精準(zhǔn)整合信息，如工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)，需要整合大量企業(yè)研發(fā)、生產(chǎn)加工、銷售信息，聯(lián)動(dòng)上下游產(chǎn)業(yè)鏈;市場(chǎng)運(yùn)作更加高效，管理經(jīng)驗(yàn)更加先進(jìn)，尤其針對(duì)傳統(tǒng)基建項(xiàng)目的數(shù)字化管理，市場(chǎng)已有較為成熟的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，精細(xì)化和流程化管理并重。

二是“新基建”投資也需要政府角色參與。部分“新基建”與傳統(tǒng)基建緊密相關(guān)，如特高壓、城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車充電樁、大數(shù)據(jù)省級(jí)分中心園區(qū)建設(shè)等，這部分“新基建”既包含了傳統(tǒng)基建的項(xiàng)目建設(shè)，又結(jié)合了信息、數(shù)據(jù)領(lǐng)域發(fā)展要求的軟件開(kāi)發(fā)和監(jiān)管需要，投資項(xiàng)目周期長(zhǎng)、資金投入量大，使用者付費(fèi)有限，投資回報(bào)率不高[6]，且不可完全實(shí)現(xiàn)商業(yè)化運(yùn)作，以致市場(chǎng)投資動(dòng)力不足，因而需要政府承擔(dān)建設(shè)主體責(zé)任。部分“新基建”出于幼稚產(chǎn)業(yè)發(fā)展考慮，需要政府投資引導(dǎo)。國(guó)際上幼稚產(chǎn)業(yè)的選擇標(biāo)準(zhǔn)不同，但共同特點(diǎn)在于幼稚產(chǎn)業(yè)經(jīng)過(guò)適當(dāng)保護(hù)能產(chǎn)生比較優(yōu)勢(shì)。我國(guó)“新基建”絕大部分可以歸類為信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)行業(yè)，這部分產(chǎn)業(yè)雖有高風(fēng)險(xiǎn)，但可能產(chǎn)生極高的商業(yè)價(jià)值和投資回報(bào)率，且外部效應(yīng)明顯，對(duì)于智慧城市的構(gòu)建關(guān)聯(lián)度極高。以區(qū)塊鏈為例，目前國(guó)內(nèi)區(qū)塊鏈技術(shù)大多集中于金融服務(wù)、電子存證、供應(yīng)鏈管理三大領(lǐng)域，其他領(lǐng)域發(fā)展緩慢，且我國(guó)目前區(qū)塊鏈只有少量實(shí)際項(xiàng)目應(yīng)用落地，如海淀區(qū)“一網(wǎng)通辦”區(qū)塊鏈平臺(tái)，現(xiàn)有工作重心仍集中于技術(shù)擴(kuò)容、提升承載量、數(shù)據(jù)加速運(yùn)行或推廣落地等方面。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家已有經(jīng)驗(yàn)，這些領(lǐng)域預(yù)期培育成為優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)后收益遠(yuǎn)超于實(shí)行政府保護(hù)和鼓勵(lì)的成本，政府可在這些領(lǐng)域持續(xù)采取項(xiàng)目支持、資金注入、合作建設(shè)等措施，待其發(fā)展進(jìn)入成長(zhǎng)期或者成熟期之后退出，從而起到高科技孵化器的作用。

此外，5G、衛(wèi)星傳輸?shù)群诵碾娦偶夹g(shù)已經(jīng)成為各國(guó)角逐率先進(jìn)入第四次科技革命的門票，屬于核心技術(shù)，初始研發(fā)階段屬于基礎(chǔ)研究范疇，需要政府直接或間接投資予以支持。順應(yīng)“補(bǔ)改投”改革趨勢(shì)，結(jié)合產(chǎn)業(yè)投資基金管理等相關(guān)制度，在現(xiàn)有補(bǔ)貼基礎(chǔ)上實(shí)行股權(quán)投資模式，是未來(lái)發(fā)展的重點(diǎn)。以5G為例，2013年歐盟撥款5000萬(wàn)歐元用于5G的研發(fā);我國(guó)政府則通過(guò)實(shí)施企業(yè)所得稅“兩免三減半”政策，絲路基金、亞投行優(yōu)惠貸款，投入政府補(bǔ)助等多維度政策，助力5G研發(fā)相關(guān)行業(yè)的率先突破。

2.明晰“新基建”中地方政府投資職責(zé)

“新基建”領(lǐng)域也要注重政府職責(zé)的央地劃分，以調(diào)動(dòng)各自的積極性，形成持久的合力。一般來(lái)說(shuō)，劃分標(biāo)準(zhǔn)有二：一是根據(jù)公共產(chǎn)品溢出效應(yīng)劃分中央和地方事權(quán);二是將凡需要全國(guó)布局且需要加強(qiáng)區(qū)域建設(shè)的項(xiàng)目劃分為中央和地方共同事權(quán)。

第一，依據(jù)技術(shù)基礎(chǔ)性程度，分階段確認(rèn)事權(quán)。例如，5G、衛(wèi)星傳輸?shù)染W(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)是新一輪科技革命的起點(diǎn)，能帶來(lái)全局性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，溢出效應(yīng)明顯，具有部分競(jìng)爭(zhēng)性和部分排他性（出現(xiàn)擁擠效應(yīng)需要通過(guò)付費(fèi)使用網(wǎng)絡(luò)），可歸屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，項(xiàng)目收益在技術(shù)不成熟時(shí)具有較高不確定性，但是又非完全可商業(yè)化運(yùn)作，因而在技術(shù)尚未成熟時(shí)，應(yīng)劃分為中央投資事權(quán)。但目前5G已進(jìn)入商用布局階段，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行5G基站建設(shè)可由市場(chǎng)投資，地方政府承擔(dān)補(bǔ)充投資責(zé)任。

第二，依據(jù)項(xiàng)目的受益范圍確定事權(quán)。例如，除了企業(yè)自身研發(fā)的云計(jì)算和人工智能產(chǎn)品為本企業(yè)運(yùn)營(yíng)、生產(chǎn)平臺(tái)服務(wù)以外，可供全社會(huì)使用的平臺(tái)，如大數(shù)據(jù)中心、超算中心等能夠高速進(jìn)行數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、處理、分析，具有海量數(shù)據(jù)集成、由點(diǎn)覆面、模塊化的特點(diǎn)。這些存儲(chǔ)、分析、算法集合創(chuàng)新普遍具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，可劃分為純公共物品，是國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，且由于網(wǎng)絡(luò)安全性、數(shù)據(jù)保密性等爭(zhēng)議性問(wèn)題，不屬于可完全商業(yè)化運(yùn)作的項(xiàng)目。因此，按照溢出效應(yīng)將國(guó)家級(jí)中心劃分為中央事權(quán)，省級(jí)分中心劃分為中央和地方共有事權(quán)，因?yàn)槭〖?jí)分中心建設(shè)需要中央總體布局，且數(shù)據(jù)中心、云計(jì)算中心等一旦投入使用，為充分利用資源，可以為多省份提供服務(wù)，受益范圍廣，難以以地域分界。

智慧城市應(yīng)用方面，交通、能源、通信、市政、社會(huì)等領(lǐng)域的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施也正在向智能化、無(wú)人化管理轉(zhuǎn)變。這部分涉及傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，又兼具技術(shù)、規(guī)模效應(yīng)，可以根據(jù)區(qū)域性劃分為地方事權(quán)和中央與地方共同事權(quán)。城際高速鐵路、城際軌道交通等跨省域項(xiàng)目應(yīng)由中央統(tǒng)籌，根據(jù)不同省份的受益比例由地方政府自行分擔(dān)。轄區(qū)內(nèi)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化建設(shè)，則屬于地方事權(quán)，如新能源充電樁建設(shè)、智能交通管理平臺(tái)建設(shè)等由地方政府承擔(dān)。

以工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)為例，工業(yè)和信息化部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推動(dòng)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)加快發(fā)展的通知》中提到的工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)新型基礎(chǔ)設(shè)施如表1（下頁(yè)）所示，其中諸多是需要地方政府投資建設(shè)的項(xiàng)目：一是建立地方工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)分中心;二是監(jiān)測(cè)平臺(tái)建設(shè)，地方政府和產(chǎn)業(yè)園區(qū)共同建設(shè)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)監(jiān)測(cè)平臺(tái)和省級(jí)安全技術(shù)檢測(cè)平臺(tái);三是產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，包括建立工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新體驗(yàn)中心和國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。這些均涉及地方政府投資職責(zé)。

（二）“新基建”項(xiàng)目現(xiàn)金流回饋需匹配專項(xiàng)債券還本付息要求

“新基建”項(xiàng)目采用專項(xiàng)債券投資均需評(píng)價(jià)項(xiàng)目?jī)攤芰Γ床粌H要評(píng)估專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)基金預(yù)算科目的現(xiàn)金流，而且要考慮評(píng)估專項(xiàng)債券使用者付費(fèi)定價(jià)水平?；凇绊?xiàng)目自求平衡”合理確定專項(xiàng)債券投資規(guī)模，同時(shí)結(jié)合“新基建”未來(lái)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展趨勢(shì)，基于產(chǎn)業(yè)幼稚期評(píng)估考慮階段性使用專項(xiàng)債券的可能性。

1.地方專項(xiàng)債券助力發(fā)展“新基建”要基于“項(xiàng)目自求平衡”

政府性基金預(yù)算是現(xiàn)有專項(xiàng)債券償還的主要來(lái)源。2016年11月，財(cái)政部印發(fā)《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》，明確專項(xiàng)債務(wù)本息的償還資金來(lái)源于政府性基金收入、專項(xiàng)收入、發(fā)行置換專項(xiàng)債券（僅限于償還本金）三方面。

然而，相較于一般公共預(yù)算，政府性基金預(yù)算來(lái)源項(xiàng)目較少，僅包括非稅收入、債務(wù)收入、轉(zhuǎn)移性收入（根據(jù)《2020年政府收支分類科目》），作為地方專項(xiàng)債券償債的穩(wěn)定來(lái)源，已逐步顯現(xiàn)債務(wù)償還壓力。2018年專項(xiàng)債券余額達(dá)7.4萬(wàn)億元，首次超過(guò)政府性基金預(yù)算，2019年全國(guó)政府性基金收入總量為10.6萬(wàn)億元，遠(yuǎn)低于一般公共預(yù)算總收入19.03萬(wàn)億。且服務(wù)于脫貧攻堅(jiān)、“補(bǔ)短板”需要的傳統(tǒng)基建項(xiàng)目投資總量依然巨大[7]。2018年交通運(yùn)輸部提出新增資金項(xiàng)目向深度貧困地區(qū)傾斜，2019年9月4日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議也要求地方政府專項(xiàng)債券重點(diǎn)投向交通、水利、民生等領(lǐng)域。

考慮到政府基金預(yù)算的有限性和傳統(tǒng)基建依然處于“補(bǔ)短板”狀態(tài)，“新基建”使用地方政府專項(xiàng)債券主要基于“項(xiàng)目自求平衡”的情況，可優(yōu)先選擇發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券，匹配收益和償債風(fēng)險(xiǎn)?！敦?cái)政部關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》指出，地方在法定專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)，按照地方政府性基金收入項(xiàng)目分類發(fā)行專項(xiàng)債券，發(fā)展實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益與融資自求平衡的專項(xiàng)債券品種，該品種的債券可對(duì)應(yīng)一個(gè)項(xiàng)目或者多個(gè)項(xiàng)目，實(shí)行專項(xiàng)債券本息償還項(xiàng)目封閉運(yùn)行機(jī)制，鎖定債券償債風(fēng)險(xiǎn)，更好發(fā)揮專項(xiàng)債券積極作用。

2.階段性使用專項(xiàng)債券扶持“新基建”幼稚產(chǎn)業(yè)發(fā)展

具有未來(lái)產(chǎn)業(yè)化潛能的“新基建”，要從幼稚產(chǎn)業(yè)理論出發(fā)，探討地方政府專項(xiàng)債券階段性使用的可能性。1791年美國(guó)第一任財(cái)政部長(zhǎng)漢密爾頓在《關(guān)于制造業(yè)的報(bào)告》中最早提出可以適當(dāng)采取征收保護(hù)性關(guān)稅、禁止出口和禁止競(jìng)爭(zhēng)物品的進(jìn)口、直接獎(jiǎng)勵(lì)等方式保護(hù)本國(guó)制造業(yè)。19世紀(jì)，李斯特提出在國(guó)家處于農(nóng)工業(yè)時(shí)期（當(dāng)時(shí)的德國(guó)、美國(guó)）時(shí)，應(yīng)實(shí)行關(guān)稅保護(hù)、政府補(bǔ)貼等制度，以此與農(nóng)工商業(yè)時(shí)期國(guó)家（英國(guó)）產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)。幼稚產(chǎn)業(yè)保護(hù)的目的是培育國(guó)家動(dòng)態(tài)比較優(yōu)勢(shì)。幼稚產(chǎn)業(yè)保護(hù)是發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)本國(guó)工業(yè)發(fā)展的主要做法，有國(guó)際慣例可循，不違背WTO公平貿(mào)易的有關(guān)規(guī)則。

“新基建”中5G、大數(shù)據(jù)、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)都是智慧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新業(yè)態(tài)，具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的產(chǎn)業(yè)高度集成特點(diǎn)，可助力工業(yè)發(fā)展向高精尖轉(zhuǎn)變，具有未來(lái)產(chǎn)業(yè)化的潛能，比較優(yōu)勢(shì)明顯，符合幼稚產(chǎn)業(yè)保護(hù)政策要求。結(jié)合當(dāng)前“補(bǔ)改投”改革，地方政府可利用專項(xiàng)債券代替?zhèn)鹘y(tǒng)政府補(bǔ)貼，通過(guò)項(xiàng)目資本金或項(xiàng)目融資資金兩種方式在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初創(chuàng)期和成長(zhǎng)期給予政策幫扶。在初創(chuàng)期，該領(lǐng)域市場(chǎng)投資較少，產(chǎn)品成本較高和銷售收入較少，技術(shù)上具有不確定性，導(dǎo)致市場(chǎng)投資多為風(fēng)險(xiǎn)投資，地方政府專項(xiàng)債券投入可直接或間接鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)入股“新基建”領(lǐng)域初創(chuàng)企業(yè)。在成長(zhǎng)期，市場(chǎng)需求爆發(fā)，逐步出現(xiàn)大企業(yè)主導(dǎo)，企業(yè)追加生產(chǎn)、擴(kuò)大市場(chǎng)份額，地方政府專項(xiàng)債券股權(quán)資本和債務(wù)資金可設(shè)立階段性退出機(jī)制。

針對(duì)專項(xiàng)債券用于產(chǎn)業(yè)幼稚期的階段性特征，在專項(xiàng)債券的期限設(shè)計(jì)上就應(yīng)該與該項(xiàng)目的全生命周期相區(qū)分，只與項(xiàng)目的“幼稚期”相適應(yīng)。為保證項(xiàng)目公司發(fā)展的穩(wěn)定性，在初期公司章程中應(yīng)規(guī)定股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式，形成專項(xiàng)債券完整退出收益補(bǔ)償機(jī)制。

3.評(píng)估使用費(fèi)定價(jià)水平，合理確定專項(xiàng)債券投資規(guī)模

具有公益性特征的項(xiàng)目，如充電樁、特高壓、城際高鐵等，需要評(píng)估適宜的使用費(fèi)定價(jià)水平，合理確定專項(xiàng)債券使用規(guī)模。在“新基建”領(lǐng)域?qū)嵤ｍ?xiàng)債券投資，要根據(jù)項(xiàng)目總投資概算和專項(xiàng)債券項(xiàng)目自平衡情況分析，基于合理可預(yù)期收益、使用者付費(fèi)規(guī)模確定專項(xiàng)債券投資規(guī)模，保證項(xiàng)目收益可完全覆蓋專項(xiàng)債券本息償還要求（包括資本金分紅償還）。

明確使用者付費(fèi)定價(jià)水平有三方面的作用：其一，使用者付費(fèi)定價(jià)水平關(guān)系到政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任，有助于核定財(cái)政可承受能力。例如，《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》要求，不得從政府性基金預(yù)算或國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼責(zé)任，除去社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼只能從一般公共預(yù)算中支出，受一般公共預(yù)算支出責(zé)任10%上限的約束。運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼責(zé)任是基于使用者付費(fèi)的成本收益核算，如安慶市公共充電樁建設(shè)PPP項(xiàng)目根據(jù)預(yù)計(jì)充電量核算充電電費(fèi)和充電服務(wù)費(fèi)收入規(guī)模，政府運(yùn)營(yíng)維護(hù)補(bǔ)貼按照預(yù)計(jì)充電量的15%上下浮動(dòng)確定年補(bǔ)貼額，實(shí)際充電量高于預(yù)計(jì)充電量的115%，政府全額支付運(yùn)營(yíng)缺口補(bǔ)貼，參與運(yùn)營(yíng)收益分成，當(dāng)實(shí)際充電量低于預(yù)計(jì)充電量的85%時(shí)，政府方僅支付運(yùn)營(yíng)缺口補(bǔ)貼的85%，不參與運(yùn)營(yíng)收益分成。其二，部分項(xiàng)目除使用者付費(fèi)外，還有其他專項(xiàng)收入，可根據(jù)使用者付費(fèi)收益和其他經(jīng)營(yíng)收益進(jìn)行運(yùn)營(yíng)期收益預(yù)測(cè)，確定項(xiàng)目資金專項(xiàng)債券籌集需要。其三，部分項(xiàng)目使用者付費(fèi)規(guī)模較大，在運(yùn)營(yíng)期經(jīng)營(yíng)收益中占比較高，在運(yùn)營(yíng)期間政府可實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)收益分成，可根據(jù)PPP項(xiàng)目協(xié)議中運(yùn)營(yíng)收益分成比例，確定專項(xiàng)債券作資本金能否實(shí)現(xiàn)收益滿足償還本息的需要。

三、適合專項(xiàng)債券資金使用的一些“新基建”項(xiàng)目相關(guān)案例分析

相較于傳統(tǒng)基建，專項(xiàng)債券在“新基建”建設(shè)中的運(yùn)用畢竟只是初始階段。下面的一些案例，有的是政府直接通過(guò)專項(xiàng)債券融資配套的，有的是以政府與社會(huì)資本合作的模式發(fā)生了的，但也可適合未來(lái)地方政府利用專項(xiàng)債券進(jìn)行融資配套。

（一）以注入資本金方式建設(shè)新能源充電樁

自2014年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快新能源汽車推廣應(yīng)用的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)以來(lái)，為節(jié)能環(huán)保，各省份都在加快推廣新能源汽車。2016年湖南省人民政府辦公廳印發(fā)《湖南省電動(dòng)汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理暫行辦法》，對(duì)全省充電基礎(chǔ)設(shè)施作出總體規(guī)劃，提出部分場(chǎng)所充電基礎(chǔ)設(shè)施按照車位數(shù)量的不少于20%或10%布局建設(shè)。2020年四川省出臺(tái)的《新能源與智能汽車產(chǎn)業(yè)2020年度工作要點(diǎn)》方案，要求在宜賓全面推開(kāi)新能源公交車代替?zhèn)鹘y(tǒng)公交車的布局安排，推進(jìn)充電基礎(chǔ)設(shè)施的完善。作為新能源汽車推廣的配套設(shè)施，充電基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)當(dāng)率先布局，適度超前，車樁相隨是新能源汽車發(fā)展的必然要求。目前市場(chǎng)上新能源汽車和電動(dòng)車的電池續(xù)航有兩種方式（見(jiàn)表2）：一種是充電，另一種是換電池，其中采取充電方式仍舊是主流，但私人充電樁和公共充電樁都面臨技術(shù)難題和建設(shè)管理難題（見(jiàn)圖1，下頁(yè)），其中技術(shù)難題屬于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)發(fā)展任務(wù)，而建設(shè)難題，尤其是老舊小區(qū)、公共停車場(chǎng)、公交線路等充電樁建設(shè)更多需要由地方政府承擔(dān)相應(yīng)建設(shè)責(zé)任。

2016年安慶市政府率先落地新能源充電基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，選用PPP模式，項(xiàng)目一期總投資8.18億元，中選社會(huì)資本聯(lián)合體回報(bào)率是4.41%，項(xiàng)目注冊(cè)資本金為總投資的30%，安慶市政府出資代表同安實(shí)業(yè)注入資本金10%（部分資金來(lái)源為2015年第四批國(guó)家專項(xiàng)建設(shè)基金計(jì)劃中給予本項(xiàng)目的1.227億元的資金支持），社會(huì)資本聯(lián)合體注資90%，剩余資金以金融機(jī)構(gòu)貸款方式籌集（見(jiàn)圖2，下頁(yè)）。該項(xiàng)目通過(guò)區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)方式組建PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)公司，通過(guò)用戶付費(fèi)和績(jī)效評(píng)價(jià)可行性缺口政府補(bǔ)貼方式彌補(bǔ)項(xiàng)目公司投資合理收益，采用分年度建設(shè)任務(wù)審批制度。截至2017年底，安慶市充電樁共累計(jì)投建1832個(gè)終端，共有90個(gè)站點(diǎn)1385個(gè)充電樁投入運(yùn)營(yíng)，形成了安慶市新能源電動(dòng)汽車充電智能服務(wù)平臺(tái)。

該P(yáng)PP項(xiàng)目具有顯著的示范效應(yīng)，政府職責(zé)較為明確。除由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)新能源汽車公共充電基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)，在特許經(jīng)營(yíng)期滿之后無(wú)償移交政府方外，在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)期，政府方除資本金出資外，也承擔(dān)主體責(zé)任。一是政府作為項(xiàng)目需求方，首先需要進(jìn)行立項(xiàng)、規(guī)劃、可行性研究、社會(huì)投資主體選定的前期各項(xiàng)推進(jìn)工作。二是在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)上，政府主要承擔(dān)規(guī)劃、選址風(fēng)險(xiǎn)，土地交付、用地協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)，充電基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)需求不足和市場(chǎng)培育的風(fēng)險(xiǎn)（新能源汽車保有量和充電設(shè)施使用率變化風(fēng)險(xiǎn)）以及項(xiàng)目公司破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。三是政府作為公權(quán)力執(zhí)行方，在規(guī)劃、用地、供電、供水、通信、施工準(zhǔn)備、項(xiàng)目公司審批等方面為項(xiàng)目公司提供協(xié)助，出臺(tái)配套的充電服務(wù)費(fèi)定價(jià)制度，并確定項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期可用性補(bǔ)貼和運(yùn)營(yíng)維護(hù)補(bǔ)貼。四是作為公共利益監(jiān)管方，審核項(xiàng)目公司所委托的監(jiān)理方，審核項(xiàng)目公司社會(huì)資本方股權(quán)轉(zhuǎn)讓合規(guī)性，考核項(xiàng)目績(jī)效和履約進(jìn)度，執(zhí)行公共安全、環(huán)境污染等方面的監(jiān)管職責(zé)。

在本案例中，雖然是地方政府以PPP模式履行了出資責(zé)任，但也可以在未來(lái)的類似項(xiàng)目中動(dòng)用專項(xiàng)債券資金作為政府出資的部分進(jìn)行補(bǔ)充。這也能成為將專項(xiàng)債券融資和PPP模式創(chuàng)新性融合的一種嘗試。

（二）專項(xiàng)債券作為主要融資來(lái)源建設(shè)云計(jì)算大數(shù)據(jù)中心

目前國(guó)內(nèi)已經(jīng)有較為成熟的三種云計(jì)算中心建設(shè)模式可以參考借鑒，分別為政府自建云計(jì)算中心、政府購(gòu)買云計(jì)算服務(wù)、政府與企業(yè)合作建設(shè)云計(jì)算數(shù)據(jù)中心（政府更多承擔(dān)數(shù)據(jù)中心基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)責(zé)任，服務(wù)云、應(yīng)用云由企業(yè)發(fā)揮更大自主權(quán)），但由于云計(jì)算數(shù)據(jù)中心技術(shù)升級(jí)快，研發(fā)投入產(chǎn)出不穩(wěn)定，運(yùn)營(yíng)管理需要專業(yè)化運(yùn)作，且只為政府服務(wù)的數(shù)據(jù)平臺(tái)無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源共享，因而政府自建云計(jì)算中心應(yīng)用面逐步減少。2009年成都云計(jì)算中心開(kāi)通，該云計(jì)算中心項(xiàng)目以企業(yè)投資、運(yùn)營(yíng)、管理為主，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)，云計(jì)算中心以服務(wù)提供商的角色為政府電子政務(wù)平臺(tái)提供10萬(wàn)億次的計(jì)算服務(wù)，依托企業(yè)現(xiàn)有云計(jì)算平臺(tái)，以政府購(gòu)買形式支持智慧城市建設(shè)，這是從終端采購(gòu)支持企業(yè)云計(jì)算數(shù)據(jù)中心發(fā)展，高效快捷，但在政府信息監(jiān)管、數(shù)據(jù)壟斷、數(shù)據(jù)安全審查，以及省級(jí)自身云計(jì)算產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃布局方面也存在局限性。

政企合作建設(shè)云計(jì)算中心有其特有優(yōu)勢(shì)，可以分擔(dān)資金壓力，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)企業(yè)，以企業(yè)落地帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。自2014年政府與社會(huì)資本合作（PPP）推廣以來(lái)，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域已形成較大反響，“新基建”領(lǐng)域各級(jí)地方政府也在加緊布局政企合作。安徽省宿州市率先布局，2012年4月宿州市政府與北京世紀(jì)互聯(lián)集團(tuán)投資76億元合作建設(shè)宿州市智慧云計(jì)算產(chǎn)業(yè)園區(qū)，主要利用專項(xiàng)債券作為融資資金的重要來(lái)源，目前該項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入招商引資階段。2019年宿州市高新區(qū)共新簽約項(xiàng)目96個(gè)，協(xié)議引資112.165億元，帶動(dòng)高新區(qū)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展。2020年云計(jì)算產(chǎn)業(yè)園區(qū)持續(xù)推進(jìn)3、4、5號(hào)樓擴(kuò)建項(xiàng)目，該項(xiàng)目除項(xiàng)目資本金由項(xiàng)目單位自籌資金出資以外，擬通過(guò)銀行借款籌資3億元。安徽省擬于2020年分兩期發(fā)行政府專項(xiàng)債券3億元，并于2021年發(fā)行一期3億元專項(xiàng)債券，作為融資資金的主要來(lái)源以支持其建設(shè)。

該項(xiàng)目收入經(jīng)評(píng)價(jià)能夠合理保障專項(xiàng)債券的償還需要，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資自求平衡。根據(jù)《安徽省政府專項(xiàng)債券十一期項(xiàng)目信息披露》文件可知，該項(xiàng)目專項(xiàng)債券融資本息為6.9億元，據(jù)現(xiàn)有簽署的機(jī)架租賃合同以及項(xiàng)目分年收益測(cè)算結(jié)果顯示，項(xiàng)目收入主要來(lái)自機(jī)架租賃收入和其他技術(shù)服務(wù)收入，按照現(xiàn)有租賃價(jià)格不變來(lái)算，債券存續(xù)期內(nèi)專項(xiàng)收入合計(jì)為20.9億元，項(xiàng)目的專項(xiàng)債券本息覆蓋倍數(shù)可達(dá)到3.03，預(yù)期項(xiàng)目專項(xiàng)收入能夠合理保障償還專項(xiàng)債券本金和利息的需要，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡。該項(xiàng)目同時(shí)也符合項(xiàng)目專項(xiàng)收入償還專項(xiàng)債券融資本息后有剩余專項(xiàng)收入可以其進(jìn)行市場(chǎng)化融資的要求，可行性論證充分。

該項(xiàng)目由宿州華瑞網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)有限公司承辦，項(xiàng)目?jī)?nèi)容包括土建工程和設(shè)備工程。為配套該項(xiàng)目建設(shè)，政府需完善項(xiàng)目周邊市政或公共服務(wù)設(shè)施，保障如交通、供電等基本公共服務(wù)的配套，以及負(fù)擔(dān)后續(xù)使用項(xiàng)目專項(xiàng)收入承擔(dān)專項(xiàng)債券本息的全部?jī)斶€責(zé)任。

（三）以注入項(xiàng)目資本金方式建設(shè)智慧城市項(xiàng)目

智慧城市建設(shè)（主要涉及智能交通系統(tǒng)管理工程項(xiàng)目、云教育平臺(tái)、智慧醫(yī)療等）尤其是涉及與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施道路、橋梁等相結(jié)合的項(xiàng)目，是地方公共基礎(chǔ)設(shè)施體系完善的重要環(huán)節(jié)，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，是地方政府承擔(dān)的公共管理的重要職能之一，也是現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必然要求。與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施緊密結(jié)合的項(xiàng)目，普遍具有投資規(guī)模大、公益性強(qiáng)、使用者付費(fèi)不足、專業(yè)化運(yùn)作要求高的特點(diǎn)，地方政府可以項(xiàng)目資本金注入方式或者以專項(xiàng)債券債權(quán)融資方式結(jié)合社會(huì)資本的先進(jìn)技術(shù)共同推進(jìn)智能化、數(shù)據(jù)化建設(shè)改造。2018年末，天津市啟動(dòng)“智慧津南”及數(shù)據(jù)湖（一期）PPP 項(xiàng)目，智慧津南主要建設(shè)內(nèi)容包括政務(wù)平臺(tái)、智慧交通、數(shù)據(jù)安全平臺(tái)等應(yīng)用項(xiàng)目，由項(xiàng)目公司津南數(shù)據(jù)湖運(yùn)營(yíng)有限公司（地方政府出資代表天津津南城市投資建設(shè)有限公司和北京易華錄信息技術(shù)股份有限公司以及該公司聯(lián)合其他關(guān)聯(lián)方形成的中標(biāo)聯(lián)合體共同組建）承擔(dān)融資、投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)相關(guān)工作，總投資22.58億元，其中地方政府以項(xiàng)目資本金方式持股3.45%，以預(yù)算內(nèi)資金注入資本金1000萬(wàn)元，該項(xiàng)目采取BOT形式，項(xiàng)目持續(xù)期為18年，結(jié)合政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)彌補(bǔ)項(xiàng)目公司支出。

在本案例中，如果按照規(guī)范性要求滿足專項(xiàng)債券資金作為項(xiàng)目資本金的現(xiàn)金流量化要求，政府出資的1000萬(wàn)元資金，也可以創(chuàng)新性地動(dòng)用部分專項(xiàng)債券資金作為政府的項(xiàng)目資本金。

（四）利用專項(xiàng)債券融資建設(shè)城際高速鐵路

地方政府可利用專項(xiàng)債券助力城際高速鐵路迅速布局，實(shí)現(xiàn)城市群組網(wǎng)。2015年11月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、交通運(yùn)輸部發(fā)布《城鎮(zhèn)化地區(qū)綜合交通網(wǎng)規(guī)劃（2013—2020年）》，提出“建設(shè)京唐、京濱、廊坊至涿州、首都機(jī)場(chǎng)至新機(jī)場(chǎng)聯(lián)絡(luò)線、京石等城際鐵路”。2016年10月，《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于新建北京至唐山鐵路核準(zhǔn)的批復(fù)》核準(zhǔn)北京至唐山鐵路段建設(shè)，該項(xiàng)目是城際軌道交通網(wǎng)的骨干線路，旨在打通城市1小時(shí)交通圈，推進(jìn)京津冀區(qū)域一體化發(fā)展，符合2018 年《中共中央? 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》中提出的以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的思路。城際鐵路與區(qū)域經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)相互促進(jìn)、相輔相成的發(fā)展格局，能顯著帶動(dòng)區(qū)域資源高效運(yùn)轉(zhuǎn)，擴(kuò)大中心城市經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的輻射網(wǎng)。

京唐城際鐵路（天津段）項(xiàng)目于2017年開(kāi)工建設(shè)，是京津冀城際鐵路投資有限公司推進(jìn)的首批重點(diǎn)項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施單位是天津軌道交通集團(tuán)有限公司。2019年天津段控制工程全面進(jìn)場(chǎng)施工。該項(xiàng)目采取專項(xiàng)債券融資和以剩余專項(xiàng)收入市場(chǎng)化融資相結(jié)合的方式進(jìn)行籌資建設(shè)，項(xiàng)目收益可覆蓋專項(xiàng)債券本息。根據(jù)《2019年第六批天津市政府專項(xiàng)債券信息披露文件》中對(duì)于城際鐵路項(xiàng)目情況文件的信息披露，該項(xiàng)目總投資984 067萬(wàn)元，項(xiàng)目采取專項(xiàng)債券融資方式建設(shè)，由財(cái)政安排或建設(shè)單位自籌資本金494 067萬(wàn)元，擬通過(guò)專項(xiàng)債券發(fā)行籌集剩余資金490 000萬(wàn)元。截至2019年5月，項(xiàng)目實(shí)施單位以項(xiàng)目收入鐵路專項(xiàng)建設(shè)基金作為還款來(lái)源已取得其他融資642 000萬(wàn)元，專項(xiàng)債券本息和其他債務(wù)融資本息還款額總計(jì)為160.94億元?！?020年第四批天津市政府專項(xiàng)債券信息披露文件》再次為京唐鐵路募集資金5億元。該項(xiàng)目資金流入通過(guò)鐵路建設(shè)專項(xiàng)資金實(shí)現(xiàn)，按照近5年鐵路專項(xiàng)建設(shè)資金平均值的80%計(jì)算，現(xiàn)金凈流入為179.52億元，全部融資的本息覆蓋倍數(shù)為1.12，可實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)債券本息償還有保障的要求。

（五）利用專項(xiàng)債券作項(xiàng)目資本金建設(shè)城際軌道交通

城際軌道交通是“新基建”范圍之一，與城際高速鐵路共同組網(wǎng)共同構(gòu)建1小時(shí)交通圈、1小時(shí)生活圈、1小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈，可緩解中心城市的客運(yùn)壓力，帶動(dòng)城市輻射式發(fā)展。截至2019年9月，國(guó)內(nèi)已有39個(gè)城市開(kāi)通軌道交通，線路運(yùn)營(yíng)里程達(dá)6333.3公里①，軌道交通進(jìn)入快速發(fā)展期。2020年5月12日，廣東省首發(fā)四只“新基建”專項(xiàng)債券，共計(jì)發(fā)行712億元專項(xiàng)債券，其中粵港澳大灣區(qū)“新基建”專項(xiàng)債券（一期）中包括珠三角城際軌道交通廣佛環(huán)線廣州南站至白云機(jī)場(chǎng)段項(xiàng)目。該項(xiàng)目自2016年開(kāi)工建設(shè)，由以中國(guó)中鐵股份有限公司為主的聯(lián)合體以53.4億元為該線段施工總價(jià)承包中標(biāo)單位，運(yùn)營(yíng)期為2022—2071年，本項(xiàng)目總投資為248.68億元，項(xiàng)目資本金為124.34億元（廣東省和廣州市各出資50%），計(jì)劃專項(xiàng)債券融資21.98億元（全部用作項(xiàng)目資本金），通過(guò)其他債券融資124.34億元。廣州市目前已完成投資37.59億元，已通過(guò)地方政府專項(xiàng)債券融資17.89億元，2020年通過(guò)專項(xiàng)債券融資4.09億元，全部用作項(xiàng)目資本金。

該項(xiàng)目使用廣州市白云區(qū)棠溪站綜合交通樞紐周邊綜合開(kāi)發(fā)用地和番禺區(qū)化龍鎮(zhèn)場(chǎng)站綜合體地塊出讓收益（計(jì)入政府性基金收入）、棠溪站綜合交通樞紐配套場(chǎng)站收入（計(jì)入其他收入），作為項(xiàng)目?jī)衄F(xiàn)金流入，進(jìn)行自求平衡。除土地為掛牌交易前資金利息由建設(shè)資金支付外，按照融資開(kāi)始日第七年土地掛牌價(jià)格交易并在一年內(nèi)出售計(jì)算，土地出讓收入共計(jì)200.09億元（土地價(jià)格增長(zhǎng)按照2020年GDP增速6.5%的80%比例計(jì)算），預(yù)計(jì)項(xiàng)目發(fā)債期間綜合交通樞紐配套場(chǎng)站收入為43.75億元，而經(jīng)測(cè)算的借貸本息合計(jì)為172.13億元，項(xiàng)目收益對(duì)項(xiàng)目總地方債券融資本息的覆蓋率為1.42，可保障地方專項(xiàng)債券的本息金額順利償還。

四、積極利用專項(xiàng)債券助力“新基建”的建議

以專項(xiàng)債券助力“新基建”的發(fā)展，要在合規(guī)性使用范圍內(nèi)靈活運(yùn)用專項(xiàng)債券，落實(shí)地方政府“本位”責(zé)任，同時(shí)做好相關(guān)制度的配套建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高效、安全使用專項(xiàng)債券的目標(biāo)要求。

（一）科學(xué)合理確定地方政府專項(xiàng)債券在“新基建”中的使用范圍和邊界

“新基建”領(lǐng)域中凡是市場(chǎng)配置更加有效的領(lǐng)域都應(yīng)放開(kāi)市場(chǎng)投資，以調(diào)動(dòng)市場(chǎng)投資積極性[9]。根據(jù)是否可以完全商業(yè)化運(yùn)作，可以確定“新基建”范圍內(nèi)政府和市場(chǎng)的職責(zé)。應(yīng)擴(kuò)大市場(chǎng)投資準(zhǔn)入領(lǐng)域，充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，針對(duì)“新基建”部分已經(jīng)技術(shù)成熟、研發(fā)不確定性較小、市場(chǎng)需求逐步擴(kuò)大、市場(chǎng)能夠充分配置的領(lǐng)域，政府主要職責(zé)在于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，減少行業(yè)性壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。總的來(lái)說(shuō)，“新基建”應(yīng)遵循市場(chǎng)主導(dǎo)投資，政府應(yīng)投盡投、應(yīng)扶盡扶的基本定位，根據(jù)項(xiàng)目的公益性程度合理處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，根據(jù)公共產(chǎn)品外溢性劃分政府間職責(zé)，將專項(xiàng)債券限定在有項(xiàng)目收益的區(qū)域性公益性項(xiàng)目范圍。

第一，專項(xiàng)債券投資“新基建”要基于政府職責(zé)和使用規(guī)范。應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)建設(shè)的“新基建”，如智慧政務(wù)平臺(tái)建設(shè)，可以創(chuàng)新使用政府與社會(huì)資本合作方式建設(shè)，根據(jù)項(xiàng)目公益性特征和收益預(yù)測(cè)，結(jié)合使用專項(xiàng)債券作項(xiàng)目資本金或者項(xiàng)目融資資金來(lái)源的方式，但按照規(guī)范性要求，專項(xiàng)債券不得用于政府性引導(dǎo)基金和PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。

第二，專項(xiàng)債券用于“新基建”項(xiàng)目需要“具體問(wèn)題具體分析”。專項(xiàng)債券資金運(yùn)用于“新基建”不能一概而論，而是要針對(duì)具體項(xiàng)目的屬性和運(yùn)作方式，精準(zhǔn)定向確定專項(xiàng)債券融資的合理使用模式。除卻“新基建”項(xiàng)目中地方政府職責(zé)的情景分析，專項(xiàng)債券用于項(xiàng)目債務(wù)融資或者是用于項(xiàng)目資本金，及其相應(yīng)的規(guī)模和期限設(shè)定，均要根據(jù)每個(gè)“新基建”項(xiàng)目的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征和專項(xiàng)債券資金使用規(guī)范性、風(fēng)險(xiǎn)防范要求來(lái)綜合確定。而且，一些看似完全可以商業(yè)化、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的“新基建”項(xiàng)目，也要探討其是否存在“幼稚期”政府以專項(xiàng)債券融資介入的可能性。

第三，適當(dāng)放寬“新基建”領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債券資本金投入限制。對(duì)于一些具有充沛現(xiàn)金流的“新基建”項(xiàng)目，可以通過(guò)放寬專項(xiàng)債券作資本金范圍來(lái)鼓勵(lì)其發(fā)展。2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》提出，專項(xiàng)債券作項(xiàng)目資本金的范圍主要是符合中央重大決策部署、有重大示范效應(yīng)以及滿足資本金償還條件的項(xiàng)目?！靶禄ā睂儆谛乱淮a(chǎn)業(yè)革命的重要組成部分，云計(jì)算、大數(shù)據(jù)中心等都屬于有較大示范效應(yīng)的重大項(xiàng)目，可以將專項(xiàng)債券作為項(xiàng)目資本金參與建設(shè)。部分“新基建”項(xiàng)目現(xiàn)金流較為充沛，如現(xiàn)有的城際軌道交通，可以利用開(kāi)發(fā)地塊土地出讓收入和交通場(chǎng)站收入、使用者付費(fèi)收入作為項(xiàng)目現(xiàn)金流。云計(jì)算大數(shù)據(jù)中心可利用技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)服務(wù)收入等提供現(xiàn)金流，具有較高的專項(xiàng)債券本息覆蓋倍數(shù)，項(xiàng)目收益來(lái)源較多，可以保證專項(xiàng)收入償還所有債務(wù)之后項(xiàng)目仍有現(xiàn)金流分配給地方政府償還專項(xiàng)債券本息，可以采用專項(xiàng)債券作資本金方式。為更好發(fā)揮地方政府專項(xiàng)債券對(duì)“新基建”布局的支持作用，可以從兩方面著手發(fā)揮專項(xiàng)債券的資本金補(bǔ)充作用：一是適度放寬2019年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定的專項(xiàng)債券用作資本金領(lǐng)域，拓寬“新基建”項(xiàng)目投入專項(xiàng)債券資本金范圍，穩(wěn)定市場(chǎng)投資信心;二是在對(duì)比傳統(tǒng)基建項(xiàng)目的資本金最低比例限制的基礎(chǔ)上，適當(dāng)放寬“新基建”領(lǐng)域項(xiàng)目資本金最低比例，降低市場(chǎng)投資準(zhǔn)入門檻，給予市場(chǎng)投資更大靈活性。

（二）切實(shí)發(fā)揮好專項(xiàng)債券的作用，提高資金使用績(jī)效

從項(xiàng)目論證到績(jī)效考核，政府專項(xiàng)債券的使用要合理評(píng)估“新基建”項(xiàng)目的現(xiàn)金流情況及其基本公共服務(wù)供給的有效性，形成監(jiān)理單位考核、政府監(jiān)督、公眾反饋的意見(jiàn)溝通機(jī)制，提高專項(xiàng)債券使用的效益。

第一，不斷充實(shí)“新基建”項(xiàng)目庫(kù)，以高效配置專項(xiàng)債券資金。充分挖掘和積累“新基建”項(xiàng)目，完善現(xiàn)有政府投資項(xiàng)目庫(kù)。2016年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》明確指出，依據(jù)三年滾動(dòng)計(jì)劃，建立各地區(qū)政府投資項(xiàng)目庫(kù)，未入庫(kù)項(xiàng)目原則上不投資。與傳統(tǒng)基建項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)一致，“新基建”也要根據(jù)年度規(guī)劃，進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估、可行性研究，儲(chǔ)備社會(huì)效益好、有資本回報(bào)的項(xiàng)目，形成項(xiàng)目庫(kù)，有序推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。從已儲(chǔ)備的“新基建”項(xiàng)目中，優(yōu)中選優(yōu)，在當(dāng)年專項(xiàng)債券額度內(nèi)率先布局建設(shè)。

第二，政府承擔(dān)專項(xiàng)債券運(yùn)用“本位”責(zé)任。地方政府要承擔(dān)好專項(xiàng)債券本位責(zé)任。一是合規(guī)、及時(shí)注入專項(xiàng)債券資金。在確定好使用專項(xiàng)債券的“新基建”項(xiàng)目后，要及時(shí)組織債券發(fā)行和資金撥付工作。在項(xiàng)目急需資金的情況下，用好現(xiàn)有規(guī)則，對(duì)預(yù)算已安排的債券資金項(xiàng)目通過(guò)調(diào)度庫(kù)款周轉(zhuǎn)，加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，待債券發(fā)行后及時(shí)回補(bǔ)庫(kù)款。二是落實(shí)好信息披露責(zé)任。應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)披露使用專項(xiàng)債券資金的規(guī)模、利率等債券信息，專項(xiàng)債券項(xiàng)目的融資和建設(shè)、運(yùn)營(yíng)要主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。

第三，管理好“新基建”專項(xiàng)債券項(xiàng)目的后續(xù)工作。一是建立定期項(xiàng)目考核評(píng)價(jià)機(jī)制。專項(xiàng)債券主要用于公益性特征明顯，且能保證項(xiàng)目現(xiàn)金流的領(lǐng)域或項(xiàng)目。政府在承擔(dān)好專項(xiàng)債券“本位”責(zé)任的同時(shí)，要加強(qiáng)協(xié)調(diào)監(jiān)管職責(zé)，提高專項(xiàng)債券使用的后續(xù)管理工作。要從項(xiàng)目審批、資金到位、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，以及項(xiàng)目運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益等多方面進(jìn)行監(jiān)管考核，使項(xiàng)目建設(shè)能夠兼顧項(xiàng)目資金使用合理節(jié)約和社會(huì)公共效益最大化的雙重目標(biāo)。二是規(guī)范分賬管理制度。2019年6月印發(fā)的《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》指出，兼有專項(xiàng)債券融資和市場(chǎng)化融資的項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行分賬管理。從嚴(yán)管理項(xiàng)目當(dāng)年資金流總量和分賬劃撥的資金動(dòng)態(tài)流向，對(duì)應(yīng)的政府性基金收入和用于專項(xiàng)債券本息償還的專項(xiàng)收入納入政府性基金預(yù)算管理，償還市場(chǎng)化融資本息的專項(xiàng)收入由項(xiàng)目單位存放至監(jiān)管賬戶，各自對(duì)應(yīng)償還主體責(zé)任，保障資金使用安全。三是建立公眾投訴渠道。智慧政務(wù)平臺(tái)的建設(shè)離不開(kāi)群眾意見(jiàn)的反饋，項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中涉及諸多群眾利益。暢通群眾舉報(bào)、意見(jiàn)收集機(jī)制，能夠規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作，形成輿論監(jiān)督，反饋包括資金挪用、收費(fèi)侵權(quán)等諸多事項(xiàng)。

（三）防范專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保債務(wù)償還有保障

專項(xiàng)債券布局“新基建”項(xiàng)目也要注重風(fēng)險(xiǎn)管理。要關(guān)注“新基建”項(xiàng)目有效資產(chǎn)與有效現(xiàn)金流，優(yōu)先關(guān)注項(xiàng)目現(xiàn)行流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，以及全生命周期的清償性風(fēng)險(xiǎn)。

第一，嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目初期專項(xiàng)債券自平衡論證。專項(xiàng)債券發(fā)行嚴(yán)格執(zhí)行法定限額管理，地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額不得突破專項(xiàng)債務(wù)限額。專項(xiàng)債券助力“新基建”項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入。為此，要做好如下方面的工作：項(xiàng)目現(xiàn)金流預(yù)測(cè)要結(jié)合現(xiàn)實(shí)因素（如物價(jià)變動(dòng)、通貨膨脹等），及時(shí)評(píng)估預(yù)計(jì)項(xiàng)目收入的全部債務(wù)本息覆蓋比、專項(xiàng)債券融資資金的本息覆蓋比，以及根據(jù)收入分配協(xié)議確定專項(xiàng)債券資本金的本息覆蓋比等關(guān)鍵性指標(biāo)。其二，做好專項(xiàng)債券償還的流動(dòng)性壓力測(cè)試工作。要根據(jù)專項(xiàng)債券的償還方式（等額本息償還抑或分年付息到期一次償還本金）結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期的時(shí)間分配結(jié)構(gòu)，在確保全生命周期的項(xiàng)目現(xiàn)金流入可以覆蓋專項(xiàng)債券本息之后，還要考量部分建設(shè)期長(zhǎng)的專項(xiàng)債券項(xiàng)目在專項(xiàng)債券發(fā)行期間相對(duì)較短的特殊情況下，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期收入能否覆蓋當(dāng)年全部債務(wù)和專項(xiàng)債券的償還需要，避免出現(xiàn)較大流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

第二，合理規(guī)劃布局“新基建”，有效拓展市場(chǎng)需求。一方面，“新基建”具有很大的集成化、規(guī)模效應(yīng)，多為省級(jí)布局，輻射省內(nèi)與省際，如云計(jì)算中心，這就要求從中央到省級(jí)做好區(qū)域布局規(guī)劃，各市縣爭(zhēng)相上項(xiàng)目必然導(dǎo)致資金、數(shù)據(jù)要素的重復(fù)配置，因而可由各市縣申報(bào)“新基建”項(xiàng)目，省級(jí)層面做好區(qū)域規(guī)劃，打破行政壁壘，力爭(zhēng)形成范圍經(jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，走質(zhì)量型“新基建”發(fā)展之路。另一方面，為擴(kuò)大“新基建”市場(chǎng)需求，“新基建”項(xiàng)目要鼓勵(lì)社會(huì)資本方同時(shí)提供普遍性公共服務(wù)和增值性服務(wù)。鼓勵(lì)參與地方政府“新基建”項(xiàng)目建設(shè)的社會(huì)資本方在政府規(guī)定的普遍性公共服務(wù)之外，大力發(fā)展增值業(yè)務(wù)（這部分業(yè)務(wù)地方政府不給予任何補(bǔ)貼），以提高服務(wù)的附加值。例如，在公共充電樁運(yùn)營(yíng)之外，社會(huì)資本方可提供私人充電樁的安裝和維護(hù)，這樣既可以帶動(dòng)社會(huì)資本方現(xiàn)金流的增加，又能擴(kuò)大該“新基建”項(xiàng)目的市場(chǎng)需求，帶動(dòng)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)（如新能源公交、新能源汽車）發(fā)展。

第三，建立健全政府專項(xiàng)債券資金使用的階段性退出機(jī)制。“新基建”不同于傳統(tǒng)基建項(xiàng)目，絕大部分信息化產(chǎn)業(yè)在進(jìn)入成熟期后可完全實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作，政府的作用往往是“扶上馬，送一程”，因此，要建立健全政府投資適時(shí)退出機(jī)制。其一，在項(xiàng)目公司建立時(shí)在公司章程中確定退出時(shí)序，即在產(chǎn)業(yè)發(fā)展達(dá)到成長(zhǎng)階段中期，或者根據(jù)企業(yè)運(yùn)營(yíng)收益的增長(zhǎng)比例確定。其二，確定退出比例。具體可根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)行情況，由政府控股轉(zhuǎn)為政府參股，由政府參股轉(zhuǎn)為完全退出，分步實(shí)現(xiàn)。其三，針對(duì)極少數(shù)特殊項(xiàng)目，如涉及核心保密技術(shù)的“新基建”項(xiàng)目，可酌情設(shè)定觸底回彈機(jī)制。該機(jī)制主要針對(duì)擁有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)，當(dāng)其遇到國(guó)際經(jīng)濟(jì)沖擊之后，政府可設(shè)定補(bǔ)貼額度。通過(guò)政府方股權(quán)出讓，擴(kuò)大社會(huì)資本方投入資金，將財(cái)政資金轉(zhuǎn)投其他重大“新基建”項(xiàng)目，提高資金的循環(huán)利用率和靈活周轉(zhuǎn)度。

第四，建立健全專項(xiàng)債券償債基金制度。專項(xiàng)債券項(xiàng)目?jī)攤鸬臉?gòu)建是確保專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)的最后保障制度?；陧?xiàng)目自求平衡原則，償債基金的來(lái)源應(yīng)主要基于項(xiàng)目現(xiàn)金流，也可以來(lái)自合規(guī)性基金預(yù)算對(duì)應(yīng)科目、上級(jí)政府的相關(guān)獎(jiǎng)補(bǔ)資金等。一旦資金充實(shí)到償債基金，就應(yīng)專款專用，不能違規(guī)挪用。

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Actively Use Special Bonds to Help "New Infrastructure Construction"

ZHAO Quan-hou? MA Li-jun

Abstract： "New infrastructure construction" projects are different from traditional infrastructure projects， most of which have industrialization potential and considerable expected cash flow. Local special bond instruments can help the development of "new infrastructure"， but it also faces some practical problems. Special bonds to help "new infrastructure" need to meet the requirements of compliance use of special bonds based on the responsibility boundary of local governments. In the process of using special bonds to help "new infrastructure"， the local government should strictly implement the existing system requirements and form a "new infrastructure" alternative project library. At the initial stage of the project， strict demonstration should be conducted to ensure the repayment needs of special bonds. At the same time， according to the specific project characteristics of "new infrastructure"， the local government should choose the investment mode of special bonds and flexibly use the funds of special bonds; it should speed up the improvement supporting system construction， smooth supervision channels to improve the use performance of special bonds， accelerate the establishment of a phased withdrawal mechanism for special bonds， and establish and improve the special bond repayment fund system.

Key words： "new infrastructure construction"; special bonds; local government investment authority

作者簡(jiǎn)介：趙全厚，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心主任，研究員、博士生導(dǎo)師，享受國(guó)務(wù)院特殊津貼專家;馬麗君，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究生。