鄭天嬌

【摘要】對(duì)口支援是一項(xiàng)具有中國特色的政策，自改革開放以來常被用于應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害、重要移民工程、少數(shù)民族及經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等領(lǐng)域。本文通過梳理新中國成立以來的數(shù)次對(duì)口支援政策，探究了它的歷史演變，總結(jié)出對(duì)口支援的類型、資金來源、作用以及性質(zhì)。

【關(guān)鍵詞】對(duì)口支援;少數(shù)民族地區(qū);中國特色政策

一、對(duì)口支援溯源

雖然對(duì)口支援政策是在2008年汶川大地震后被人們熟知。但對(duì)口支援政策在中國早就有跡可循，鮮有人知的是，早在清朝乾隆年間，協(xié)餉和專餉政策就已誕生，這一政策類似于現(xiàn)有的對(duì)口支援政策。當(dāng)時(shí)這一政策主要用于援助清朝從內(nèi)地派駐新疆的官吏和軍隊(duì)，類似的援助還有西藏，但援藏規(guī)模較小無法與新疆的協(xié)餉和專餉制度相比。

二、對(duì)口支援類型

縱觀對(duì)口支援政策的歷史發(fā)展過程，我們可以把對(duì)口支援政策劃分為以下四種主要政策模式對(duì)口支援少數(shù)民族地區(qū)、西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)、自然災(zāi)害地區(qū)以及重大工程對(duì)口支援。

（1）對(duì)口支援少數(shù)民族地區(qū)。對(duì)口支援少數(shù)民族地區(qū)主要是針對(duì)西藏，新疆這兩個(gè)情況非常特殊的少數(shù)民族地區(qū)。因此，中央針對(duì)這兩個(gè)地區(qū)的發(fā)展出臺(tái)了具體的對(duì)口支援政策，如下：

針對(duì)西藏地區(qū)，從1980年至2010年，近40年來，國務(wù)院先后召開了5次全國西藏工作座談會(huì)，安排和動(dòng)員全國各省市投入了大量的人、財(cái)、物，積極參加對(duì)口支援西藏地區(qū)的活動(dòng)。

針對(duì)新疆地區(qū)，從20世紀(jì)50年代開始至今不斷輸入大量資金、物資、人才，在2010年和2011年，分別召開了新疆工作座談會(huì)和全國對(duì)口支援新疆工作會(huì)議，確定新一輪對(duì)口援疆的方案。將支援省市由原來的14個(gè)擴(kuò)大到19個(gè)，要求支援省市每年拿出財(cái)政收入的0.3%-0.6%用于對(duì)口支援。

（2）對(duì)口支援西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)。對(duì)口支援西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)即由東中部一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市，以及東南沿海省市對(duì)西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)進(jìn)行支援和幫扶，該類型認(rèn)真貫徹了鄧小平同志先富帶動(dòng)后富逐步發(fā)展的措施。主要援助情況如下表1-1。

（3）對(duì)口支援重大工程。重大工程對(duì)口支援就是在個(gè)別重大工程特別是跨省份工程實(shí)施中，為保證工程建設(shè)不至影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和當(dāng)?shù)鼐用裆钏降南陆?，由國家發(fā)起對(duì)工程所在地居民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)援助及接受工程移民安置等行動(dòng)。主要援助情況如下表1-2。

（4）對(duì)口支援自然災(zāi)害地區(qū)。對(duì)口支援自然災(zāi)害地區(qū)是當(dāng)國內(nèi)某地區(qū)遭受地震、洪水、干旱等自然災(zāi)害襲擊而造成巨大損失時(shí)，由國家和廣大群眾提供援助的一種救助方式。其目的在于幫助災(zāi)區(qū)人民擺脫陷入災(zāi)害的困境，減少人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)損失，幫助災(zāi)區(qū)完成恢復(fù)重建工作。這一類型也是對(duì)口支援經(jīng)常使用的情況，例如：5.12汶川地震、4.20雅安廬山地震、7.20青海玉樹地震都出臺(tái)了相應(yīng)的對(duì)口支援計(jì)劃，其中2008年汶川地震是新中國成立以來援助規(guī)模最大，涉及資金最廣的一次。

三、對(duì)口支援資金來源

（1）援助方政府財(cái)政資金。參與援助的地方政府財(cái)政資金是對(duì)口支援最主要的資金來源，主要是因?yàn)槲覈鴮?duì)口支援政策作為一種臨時(shí)性，應(yīng)急性政策，常常出現(xiàn)在嚴(yán)重自然災(zāi)害或涉及重大工程建設(shè)之后。財(cái)政資金作為地方政府主要的可用資源，具有籌集速度快、資金充足、籌集和管理相對(duì)便利等特征，使得對(duì)口支援資金迅速到達(dá)受援地區(qū)，保障對(duì)口支援政策順利實(shí)施。

（2）社會(huì)捐贈(zèng)。社會(huì)捐贈(zèng)這種情況主要發(fā)生在重大自然災(zāi)害過后。由于災(zāi)害損失嚴(yán)重，災(zāi)后重建任務(wù)工作量大，僅依靠對(duì)口支援難以順利開始重建工作，因此社會(huì)捐贈(zèng)成為了對(duì)口支援資金的重要補(bǔ)充。

四、對(duì)口支援的性質(zhì)

關(guān)于對(duì)口支援政策的性質(zhì)，大部分學(xué)者認(rèn)為我國的對(duì)口支援已經(jīng)具有了橫向轉(zhuǎn)移支付制度的性質(zhì)。主要是從兩個(gè)方面來分析：一方面，從資金來源來看，對(duì)口支援資金主要來自于參與援建省市的地方政府財(cái)政收入，即發(fā)生了財(cái)政收入在不同區(qū)域政府之間的轉(zhuǎn)移，而轉(zhuǎn)移支付也是政府財(cái)政收入在不同層級(jí)或不同區(qū)域政府間的轉(zhuǎn)移，這表明對(duì)口支援與轉(zhuǎn)移支付具有類似的含義。另一方面，從資金管理來看對(duì)口支援資金主要是由政府主導(dǎo)進(jìn)行資金的調(diào)撥、支付與監(jiān)督，這也與轉(zhuǎn)移支付通過政府管理相似。

五、小結(jié)

具有鮮明中國特色的對(duì)口支援政策，近年來在促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)祖國統(tǒng)一，促進(jìn)民族地區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)思想觀念的轉(zhuǎn)變帶動(dòng)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善受援地區(qū)基本公共服務(wù)水平等方面取得了顯著成效，已發(fā)展成為漸趨成熟的國家政策。