黃寶振

摘 要 本文通過分析“飛地經(jīng)濟”的主要做法、應用條件、保障措施和經(jīng)濟社會效益，闡述“飛地經(jīng)濟”的成功模式，為欠發(fā)達縣采用“飛地經(jīng)濟”模式推動縣域發(fā)展提供有效借鑒。

關(guān)鍵詞 產(chǎn)業(yè)發(fā)展 縣域經(jīng)濟 飛地經(jīng)濟

“飛地經(jīng)濟”是指打破區(qū)劃限制，以各類開發(fā)區(qū)為主要載體，以生產(chǎn)要素互補和高效利用為直接目的，通過規(guī)劃、建設(shè)、管理和利益分配等合作和協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)互利共贏的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式?！帮w地經(jīng)濟”模式在實際發(fā)展過程中，形成了集約用地型、優(yōu)勢互補型、產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移型等不同類型。本文以山東省沂水縣為例，對“飛地經(jīng)濟”發(fā)展模式進行探究。

一、“飛地經(jīng)濟”模式的縣域條件

沂水縣位于沂蒙山區(qū)腹地，總面積2434.8平方公里，在山東省縣級區(qū)劃面積中居第二位，現(xiàn)轄18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、1個省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，人口120萬。作為傳統(tǒng)的山區(qū)農(nóng)業(yè)大縣，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于自然稟賦、歷史條件的制約，經(jīng)濟基礎(chǔ)較差，工業(yè)項目極少，缺乏發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟的平臺，難以招來項目，錯失發(fā)展機遇。對此，沂水縣探索出了一條打破土地制約瓶頸、促進鎮(zhèn)域競相發(fā)展的“飛地經(jīng)濟”模式。2019年，全縣實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值423.1億元，完成一般公共預算收入20.7億元，完成規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值456.1億元，實現(xiàn)進出口總額86.5億元，被省政府評為“縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展先進縣”。

二、“飛地經(jīng)濟”模式的主要做法

沂水縣“飛地經(jīng)濟”模式，主要是通過打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃限制，以沂水經(jīng)濟開發(fā)區(qū)作為“飛入地”，提供項目落地平臺，將有項目但無落地條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為“飛出地”，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展鎮(zhèn)域經(jīng)濟的積極性，目前，全縣18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均在開發(fā)區(qū)建有項目。

一是健全激勵機制，搭建飛地經(jīng)濟發(fā)展保障平臺。一方面，建立“飛地經(jīng)濟”稅收分成激勵機制，項目“飛出地”鄉(xiāng)鎮(zhèn)與“飛入地”經(jīng)濟開發(fā)區(qū)按照一定比例分成稅收收入，確?！帮w出地”獲得大部分財稅收益、“飛入地”同時獲得收益。另一方面，明確“飛出地”和“飛入地”的權(quán)利與義務，作為“飛出地”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和“飛入地”的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)按照職責共同服務企業(yè)，幫助辦理項目建設(shè)相關(guān)手續(xù)，指導企業(yè)解決生產(chǎn)經(jīng)營中的困難，共同為“飛出地”創(chuàng)造良好的建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境。

二是高標準規(guī)劃建設(shè)，搭建飛地經(jīng)濟發(fā)展承載平臺。本著“園區(qū)發(fā)展、基礎(chǔ)先行”的原則和“開發(fā)一片、配套一片、收效一片”的工作思路，高起點規(guī)劃、高標準建設(shè)，加大資金投入，大力推進園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，細化功能分區(qū)和產(chǎn)業(yè)布局，規(guī)劃建設(shè)了濱河、廬山、城北、河西4個項目集中區(qū)，與青島保稅港區(qū)合作打造了青島保稅港區(qū)沂水合作區(qū)，不斷提高園區(qū)綜合承載能力，優(yōu)化“硬件配置”。深入推進經(jīng)濟開發(fā)區(qū)體制機制改革，剝離社會事務、聚焦主責主業(yè)，實行“黨工委（管委會）+開發(fā)公司”機制，推行全員聘任制和績效薪酬制，不斷激發(fā)開發(fā)區(qū)的動力活力，優(yōu)化“軟件設(shè)施”。同時，大力實施節(jié)地發(fā)展戰(zhàn)略、深度挖掘土地資源潛力，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾等未利用地開發(fā)試點等政策保障用地供給。

三是積極招引大項目，搭建飛地經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)業(yè)平臺。把招商引資作為“一號工程”，圍繞裝備制造、高端食品、新能源新材料等重點產(chǎn)業(yè)，編制完善項目落地、產(chǎn)業(yè)鏈條、重點招商區(qū)域3個地圖，緊盯世界500強、中國500強、央企和行業(yè)隱形冠軍，突出產(chǎn)業(yè)招商、精準招商和專業(yè)化招商，不斷提升招引針對性和實效性，招引落地了一批投資體量大、科技含量高、帶動作用強的項目，成為動能轉(zhuǎn)換的“強引擎”“硬支撐”。同時，開展主導產(chǎn)業(yè)、大企業(yè)、大企業(yè)家、納稅大戶“四個培植工程”，成功培育年產(chǎn)值過百億元企業(yè)1家，A股上市公司1家。

三、“飛地經(jīng)濟”模式的應用條件

“飛地經(jīng)濟”模式應用廣泛，特別適用于地理區(qū)位條件差，很難招引項目落戶的地區(qū)或者行政區(qū)域為自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等法定生態(tài)保護區(qū)等不適宜建設(shè)工業(yè)項目的地區(qū)。

發(fā)展應用“飛地經(jīng)濟”模式，首先要建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全的項目聚集園區(qū)，為“飛出地”鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目落戶提供平臺，項目聚集園區(qū)要充分考慮到“飛入地”的區(qū)位優(yōu)勢，同時考慮到“飛出地”的用地需求，細化功能分區(qū)和產(chǎn)業(yè)布局;其次要制定翔實可行的管理制度，有合作雙贏、服務為主的觀念，在項目選擇上要建立投資項目評審體系并設(shè)置準入門檻，根據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和實際選擇落地項目，并實行合理的利益分配。

四、“飛地經(jīng)濟”模式的保障措施

“飛地經(jīng)濟”模式探索初期，“飛出地”鄉(xiāng)鎮(zhèn)招引的項目，因建設(shè)用地指標限制遲遲不能落地，更無法開工投產(chǎn)獲得經(jīng)濟效益，或者“飛入地”（園區(qū)）盲目落戶了部分科技含量、投資強度、畝均貢獻低的項目，容易導致好項目無用地指標不能落地與差項目占用大量用地而不能產(chǎn)生預期效益的突出矛盾，對此沂水縣大膽創(chuàng)新，積極探索，成功破解了“飛地經(jīng)濟”發(fā)展中的障礙，并在實踐中逐漸成熟。

一是源頭控制，嚴把項目審批關(guān)口。不斷完善招商機制，建立大項目評審制度，對落地項目進行評審，開展準入審核，圍繞投資規(guī)模、投資強度、畝均貢獻、回報周期、稅收結(jié)構(gòu)、科技含量、產(chǎn)品關(guān)聯(lián)度等要素，嚴格把評審關(guān)，堅決杜絕“兩低三高”項目，確保項目擇優(yōu)落地。制定嚴格的入園標準，畝均投資和畝均稅收標準分別提高到300萬元、20萬元，確保每寸土地都得到充分利用。探索新型工業(yè)發(fā)展機制，鼓勵建設(shè)標準化廠房，對落實建設(shè)標準廠房的企業(yè)采取用地優(yōu)先、審批優(yōu)先、辦證優(yōu)先等工作措施，實現(xiàn)工業(yè)用地變平面開發(fā)為立體拓展，變常規(guī)建設(shè)為向空中、地下延伸。

二是強化監(jiān)管，提高土地利用效益。在土地供應方面，對一些分期實施的大型項目，按照整體規(guī)劃、總量控制、分期供地、限期開發(fā)的原則，分期確定供地數(shù)量，促使其盡快開發(fā)，防止用地閑置低效。在土地效益方面，堅持“以畝產(chǎn)論英雄”，推動“畝產(chǎn)效益”評價改革，向存量要效益，根據(jù)評價結(jié)果制定差異化政策，倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，扶持優(yōu)質(zhì)企業(yè)成長壯大，對于因市場、技術(shù)等因素而畝產(chǎn)效益較低的，積極指導幫助企業(yè)搭建合作平臺，謀求資本和技術(shù)合作，確保開發(fā)區(qū)畝均產(chǎn)出穩(wěn)定增長。

五、“飛地經(jīng)濟”模式的多重效益

“飛地經(jīng)濟”模式體現(xiàn)出明顯的項目集聚、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約效應。對企業(yè)來說，園區(qū)完善的基礎(chǔ)配套建設(shè)為企業(yè)發(fā)展提供了可靠的平臺;對鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，稅收分成機制極大地調(diào)動了其招商引資的積極性，進而帶動了整個縣域的均衡發(fā)展;對用地需求來說，項目集聚減少了基礎(chǔ)設(shè)施的重復建設(shè)，達到了節(jié)約集約用地的綜合效應。

一是縣域經(jīng)濟得到持續(xù)發(fā)展。通過“飛地經(jīng)濟”模式，縣域所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)了資源共享，站在一個水平線上展開競爭，有效激發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭先進位、跨越趕超的動力，部分資源稟賦較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過“飛地經(jīng)濟”模式，實現(xiàn)了財政收入的跨越式增長，為優(yōu)化鎮(zhèn)域基礎(chǔ)設(shè)施提供了堅實的支撐。同時，項目集中落地開發(fā)區(qū)，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)體系、產(chǎn)業(yè)鏈條、產(chǎn)業(yè)配套上的集聚發(fā)展，加快了產(chǎn)業(yè)串“點”成“鏈”、連“片”成“面”，產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速擴大，推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

二是土地資源得到有效利用。在“飛地經(jīng)濟”節(jié)地模式下，通過高標準規(guī)劃園區(qū)、嚴格控制園區(qū)用地標準、提高供地門檻等措施，大批工業(yè)項目集中落地工業(yè)園區(qū)，大幅度提升了土地節(jié)約集約利用水平，不僅重點項目用地需求得到了較好的保障，對土地資源也實現(xiàn)了有效利用，實現(xiàn)了節(jié)約集約用地理念、土地利用方式、節(jié)約集約管理機制3個轉(zhuǎn)變，國土資源保發(fā)展、保紅線、保民生呈現(xiàn)出空前的發(fā)展活力。

三是生態(tài)環(huán)境得到切實保護。通過“飛地經(jīng)濟”模式，工業(yè)企業(yè)集中在園區(qū)，污水、廢氣、廢物等排放實行統(tǒng)一管理和處理，最大限度地減少了對生態(tài)環(huán)境的破壞，也助推了旅游業(yè)的快速發(fā)展，催生了眾多“生態(tài)鎮(zhèn)”“旅游鎮(zhèn)”，生動詮釋了“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明理念。

四是社會效益得到最大實現(xiàn)。“飛地經(jīng)濟”模式使工業(yè)園區(qū)成為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，提供了大量的就業(yè)工作崗位，促進了人口集聚和服務業(yè)發(fā)展，帶動了城市經(jīng)濟快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率不斷提高，居民收入穩(wěn)步增長，實現(xiàn)了政府、企業(yè)和群眾的共贏。

（作者單位為沂水縣服務業(yè)發(fā)展中心）

參考文獻

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