李藝（沈陽(yáng)大學(xué)）

■引言

近年來(lái)《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等制度實(shí)施以來(lái)，我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)與完善有了全新的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。尤其是近年來(lái)我國(guó)反腐倡廉工作的持續(xù)推進(jìn)對(duì)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的要求也在逐漸提高，如何實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制體系優(yōu)化，真正意義上將“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子”是當(dāng)前我國(guó)行政事業(yè)單位，特別是基層事業(yè)單位需要著重思考的課題。雖然在《政府會(huì)計(jì)制度》的影響下，我國(guó)基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制優(yōu)化已經(jīng)取得一定的成效，但是不可否認(rèn)的是，仍然有部分基層行政事業(yè)單位出現(xiàn)違法亂紀(jì)以及罔顧政府服務(wù)職能的問題。所以結(jié)合我國(guó)基層事業(yè)單位內(nèi)部控制的實(shí)際現(xiàn)狀，探尋新時(shí)期基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系優(yōu)化的路徑仍然是任重而道遠(yuǎn)。

■基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）內(nèi)控意識(shí)薄弱

縱觀近年來(lái)我國(guó)基層行政事業(yè)單位出現(xiàn)的違規(guī)行為能夠發(fā)現(xiàn)，雖然我國(guó)政府內(nèi)部控制體系和制度在日趨完善，但是在實(shí)施內(nèi)部控制方面，仍然缺少足夠的內(nèi)控意識(shí)。換言之，當(dāng)前基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度并不能作為內(nèi)部控制執(zhí)行的武器，相反，甚至成為部分違法亂紀(jì)行為的保護(hù)傘。一方面，部分基層行政事業(yè)單位存在推卸責(zé)任的行為，對(duì)于上級(jí)主管機(jī)構(gòu)發(fā)布的內(nèi)部控制文件僅對(duì)文件進(jìn)行通報(bào)，但是卻不能采取實(shí)際有效的舉措落實(shí)內(nèi)部控制工作。而且盡管一直以來(lái)基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作都由當(dāng)?shù)刎?cái)政部門牽頭，并且要求各單位主要負(fù)責(zé)人參與培訓(xùn)。但是實(shí)際上，部分單位主要負(fù)責(zé)人仍然存在“重政績(jī)”“輕管理”的現(xiàn)象，這就使得基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制培訓(xùn)大多僅落實(shí)在單位財(cái)務(wù)管理層，而不能深入到基層行政事業(yè)單位的管理體系中。而且在沒有單位主要負(fù)責(zé)人參與，僅以財(cái)務(wù)部門為核心落實(shí)的基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，無(wú)論是在職權(quán)范圍上還是在執(zhí)行力度上都會(huì)大打折扣，導(dǎo)致內(nèi)部控制流于形式。甚至是在部分分管領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)單位財(cái)務(wù)管理工作的情況下，出現(xiàn)違法亂紀(jì)漏洞。而另一方面，部分基層行政事業(yè)單位存在部門之間的內(nèi)部對(duì)抗，尤其是在為了部門業(yè)績(jī)的情況下，導(dǎo)致基層事業(yè)單位內(nèi)部控制信息無(wú)法實(shí)現(xiàn)共享，部分部門為了保證自身業(yè)績(jī)而罔顧其他部門工作開展的效率，進(jìn)而導(dǎo)致部門之間銜接出現(xiàn)漏洞，給不法分子可乘之機(jī)。

（二）外部監(jiān)督渠道不夠通暢

近年來(lái)，在我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)日益發(fā)展，并且逐漸深入到現(xiàn)代社會(huì)生活各領(lǐng)域的情況下，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”也逐漸成為政府職能轉(zhuǎn)型的有效途徑。特別是在我國(guó)政府會(huì)計(jì)制度和事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則逐漸完善與優(yōu)化，服務(wù)型和善治型政府構(gòu)建理念不斷落實(shí)的背景下，當(dāng)前很多基層事業(yè)單位都能夠通過互聯(lián)網(wǎng)途徑進(jìn)行事業(yè)單位的政務(wù)信息公布，甚至是開通電子政務(wù)系統(tǒng)，推動(dòng)電子政務(wù)的發(fā)展。不可否認(rèn)的是，當(dāng)前我國(guó)部分地區(qū)在外部監(jiān)督渠道建設(shè)方面已經(jīng)取得良好的成績(jī)，并且擁有非常先進(jìn)的通過外部監(jiān)管來(lái)優(yōu)化內(nèi)部控制執(zhí)行力的經(jīng)驗(yàn)。但是總體來(lái)看，大部分基層行政事業(yè)單位仍然處于對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”進(jìn)行摸索的階段，雖然表面上能夠借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)構(gòu)建內(nèi)部控制的外部監(jiān)督渠道，但是實(shí)質(zhì)上，外部監(jiān)督渠道不夠暢通，公眾參與度相對(duì)較低，而且基層行政事業(yè)單位通過網(wǎng)絡(luò)途徑發(fā)布的政務(wù)信息大多帶有修飾痕跡，而且還不夠透明，這些都決定了外部監(jiān)督渠道的流于形式，無(wú)法真正意義上落實(shí)對(duì)基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系優(yōu)化的促進(jìn)作用。

（三）部門存在“孤島”現(xiàn)象

對(duì)于基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系優(yōu)化與完善來(lái)講，良好的信息渠道和高效的信息交互是基層行政事業(yè)單位落實(shí)好內(nèi)部控制，從源頭上實(shí)現(xiàn)反腐倡廉的有效途徑。但是就目前來(lái)看，基層行政事業(yè)單位內(nèi)部仍然存在一定的部門信息壁壘。當(dāng)然，從部門政務(wù)信息安全風(fēng)險(xiǎn)管控和信息質(zhì)量保障方面出發(fā)，加大對(duì)部門信息管理的重要性不言而喻。但是從內(nèi)部控制視角來(lái)講，部門信息越“機(jī)密”，部門之間設(shè)防尺度越大，基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效性就越低。部門之間無(wú)法做到彼此約束，無(wú)法通過信息反饋實(shí)現(xiàn)對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部的全面內(nèi)控，自然而然的也就無(wú)法取得良好的內(nèi)控效果。而且更何況當(dāng)前在基層行政事業(yè)單位內(nèi)部還存在通過信息不透明來(lái)彼此競(jìng)爭(zhēng)的行為，這也就導(dǎo)致了基層行政事業(yè)單位盡管有在落實(shí)內(nèi)部控制工作，但是內(nèi)部控制的水平始終無(wú)法得到有效提高。

■基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有效對(duì)策

（一）提高內(nèi)部控制意識(shí)

提高內(nèi)部控制意識(shí)是強(qiáng)調(diào)行政事業(yè)單位在推動(dòng)內(nèi)部控制體系改革的進(jìn)程中，必須要在內(nèi)部樹立積極的內(nèi)部控制意識(shí)，確保各崗位、各部門以及各領(lǐng)導(dǎo)干部都能夠高度重視內(nèi)部控制工作，履行好自身的職能，并且實(shí)踐對(duì)其他崗位的監(jiān)督和約束的義務(wù)，營(yíng)造接納性的內(nèi)部控制環(huán)境。具體來(lái)講，基層行政事業(yè)單位必須要明確內(nèi)部控制管理職權(quán)范圍，同時(shí)將內(nèi)控考評(píng)與單位硬性考核指標(biāo)有機(jī)結(jié)合，引導(dǎo)西城行政事業(yè)單位內(nèi)部工作人員能夠從被動(dòng)接受內(nèi)部控制轉(zhuǎn)向主動(dòng)履行自身內(nèi)部控制責(zé)任與義務(wù)，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部。通過加大領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員的培訓(xùn)力度，強(qiáng)化各崗位在內(nèi)部控制方面的執(zhí)行力，講座、內(nèi)宣、培訓(xùn)等都可以作為基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制意識(shí)提高的可行手段。當(dāng)然，除了要對(duì)現(xiàn)有公職人員進(jìn)行培訓(xùn)以外，在進(jìn)行人才招聘和崗位設(shè)置方面，應(yīng)該充分的考慮到內(nèi)控審計(jì)等方面的優(yōu)秀人才，結(jié)合各基層行政事業(yè)單位的實(shí)際情況，增加相關(guān)人員的編制優(yōu)化基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的人才隊(duì)伍，從而奠定基層行政事業(yè)單位的內(nèi)控基礎(chǔ)。

（二）健全內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制

從當(dāng)前基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施效果來(lái)看，單純通過內(nèi)部控制，無(wú)法真正意義上達(dá)到提高基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目的，所以這就需要基層行政事業(yè)單位能夠健全內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制，通過外部監(jiān)督渠道輔以內(nèi)部控制體系，從而達(dá)到強(qiáng)化內(nèi)部控制的目的，奠定反腐倡廉的基礎(chǔ)。首先，外部監(jiān)督渠道的設(shè)置應(yīng)該從專業(yè)視角進(jìn)行考量，即各基層行政事業(yè)單位在接受政府審計(jì)的同時(shí)，還需要通過社會(huì)審計(jì)的方式來(lái)進(jìn)行復(fù)核和審查，以相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)審計(jì)提高基層行政事業(yè)單位的審計(jì)水平。相較于僅通過政府審計(jì)容易出現(xiàn)審計(jì)漏洞的情形來(lái)講，借助社會(huì)審計(jì)的專業(yè)性，可以更好的通過外力達(dá)到監(jiān)督內(nèi)部控制的目的，從而快速的發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。其次，在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，既然大部分基層行政事業(yè)單位已經(jīng)在積極的推動(dòng)電子政務(wù)及政務(wù)信息公開進(jìn)行，則需要提高政務(wù)信息的透明度，切實(shí)的發(fā)揮社會(huì)大眾對(duì)政府信息的監(jiān)督作用，同時(shí)引導(dǎo)社會(huì)大眾的公共參與，為基層行政事業(yè)單位構(gòu)建服務(wù)型和擅自行政府奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。而且在政務(wù)微博、政務(wù)公眾號(hào)或者是政務(wù)官網(wǎng)上，基層行政事業(yè)單位還需要開辟檢舉電話，經(jīng)由外部監(jiān)督溝通內(nèi)部控制，從而提高基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的整體水平，降低和規(guī)避內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。

（三）積極消除部門間的信息壁壘

基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系優(yōu)化需要建立良好、科學(xué)的內(nèi)部信息平臺(tái)，一方面是通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)基層行政事業(yè)單位內(nèi)部信息的共享，從而確保單位內(nèi)部信息的公開性和透明性，以便于各崗位公職人員均能履行各自的內(nèi)部控制責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)雙向約束。而且內(nèi)部信息共享平臺(tái)的設(shè)計(jì)和應(yīng)用也能夠在基層行政事業(yè)單位內(nèi)形成相對(duì)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)控環(huán)境和氛圍，這也有利于從源頭上抑制違法亂紀(jì)、貪污腐敗行為的產(chǎn)生。此外要真正意義上打破各部門之間無(wú)形競(jìng)爭(zhēng)的僵局，還需要基層行政事業(yè)單位能夠建設(shè)利益共同體，各部門不單獨(dú)評(píng)價(jià)業(yè)績(jī)，而是一切任命均以公共評(píng)選為方式，而外部任命責(zé)任則以上級(jí)機(jī)構(gòu)判斷為核心，只有這樣才能夠在基層行政事業(yè)單位內(nèi)營(yíng)造相對(duì)平等的就業(yè)環(huán)境，消除部門之間可能存在的潛在威脅，促進(jìn)各部門公職人員融入到基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系中，做好內(nèi)部控制工作。

■結(jié)論

綜合上述研究?jī)?nèi)容來(lái)看，近年來(lái)我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系在不斷的優(yōu)化與完善，以適應(yīng)當(dāng)前行政事業(yè)單位發(fā)展的社會(huì)環(huán)境要求。不可否認(rèn)的是我國(guó)行政事業(yè)單位確實(shí)在內(nèi)部控制方面取得了一定的成績(jī)，但是縱觀全國(guó)基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的整體發(fā)展來(lái)看，相繼出現(xiàn)的違法亂紀(jì)和貪污腐敗案件均說(shuō)明基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制仍有一定的弊端和局限性。所以在這樣的情況下，基層行政事業(yè)單位必須要解決現(xiàn)有問題，從根本上提高內(nèi)部控制水平，從而實(shí)現(xiàn)基層行政事業(yè)單位的快速發(fā)展。