張 彬

[華東理工大學(xué)，上海 200237]

治理與發(fā)展之間存在著既對(duì)立又統(tǒng)一的關(guān)系。隨著村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主權(quán)的逐步上收和村級(jí)治理職能的日漸強(qiáng)化，鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展能力均呈現(xiàn)出不斷弱化的趨勢(shì)。此時(shí)，黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并寫(xiě)入黨章，將鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提升到了全新的戰(zhàn)略高度。這使得鄉(xiāng)村振興中如何協(xié)調(diào)治理與發(fā)展的關(guān)系成為一個(gè)極具研究?jī)r(jià)值的議題。

一、當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)村治理與發(fā)展之間不協(xié)調(diào)關(guān)系的復(fù)雜性

(一)當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)中治理與發(fā)展之間關(guān)系的不協(xié)調(diào)性

在當(dāng)代中國(guó)的鄉(xiāng)村社會(huì)中，治理與發(fā)展之間關(guān)系的不協(xié)調(diào)性普遍存在，不同類(lèi)型的鄉(xiāng)村其治理與發(fā)展的不協(xié)調(diào)程度也不盡相同。但總體來(lái)看，其不協(xié)調(diào)程度呈現(xiàn)出不斷加深的趨勢(shì)，主要體現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：

第一，基層組織(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)組織和村級(jí)組織)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力逐步弱化?；鶎咏M織經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力的弱化突出表現(xiàn)為以下四點(diǎn)：首先，日益強(qiáng)化的基層治理力度極大地限制了鄉(xiāng)村地區(qū)普遍存在的“低小散”企業(yè)和“三高”企業(yè)的發(fā)展空間，從而使得基層組織的財(cái)政自主能力下降，不得不依靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)。與此同時(shí)，地方政府為提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模和質(zhì)量，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)上收到了更高層級(jí)的政府，并弱化了基層組織的經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核指標(biāo)。其次，基層組織治理任務(wù)的增加弱化了基層干部發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力。繁重的基層治理任務(wù)使得基層干部忙于以基層環(huán)境綜合治理和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等為代表的各種治理任務(wù)，很難再有時(shí)間和精力去發(fā)展經(jīng)濟(jì)，以至于其發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力日漸生疏；與此同時(shí)，隨著有經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基層干部陸續(xù)退休或者城鎮(zhèn)化，現(xiàn)任年輕干部在完成基層治理任務(wù)中積累了較為豐富的基層治理經(jīng)驗(yàn)，但其發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力和經(jīng)驗(yàn)卻相對(duì)不足。再次，村級(jí)組織的行政化和村干部的職業(yè)化(1)王向陽(yáng)：《改革開(kāi)放后村干部職業(yè)化和行政化之路——基于我國(guó)東中西部鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的考察》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第6期。使得村干部更愿意在項(xiàng)目下鄉(xiāng)(2)李祖佩：《“資源消解自治”——項(xiàng)目下鄉(xiāng)背景下的村治困境及其邏輯》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2012年第11期。的浪潮中通過(guò)申報(bào)治理項(xiàng)目來(lái)爭(zhēng)取各種項(xiàng)目資金，而其通過(guò)主動(dòng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的積極性降低了。最后，隨著善于在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中做大做強(qiáng)蛋糕的村實(shí)業(yè)公司被改組成了更善于分蛋糕的股份經(jīng)濟(jì)合作社，基層組織發(fā)展經(jīng)濟(jì)的組織基礎(chǔ)也弱化了。另外，各項(xiàng)組織管理規(guī)定的嚴(yán)格化和規(guī)范化也使得基層組織從事經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主性受限。比如財(cái)務(wù)制度的規(guī)范化使得基層組織失去了財(cái)務(wù)自主權(quán)，最突出的表現(xiàn)是以業(yè)務(wù)招待費(fèi)為代表的各種與發(fā)展經(jīng)濟(jì)相關(guān)的支出項(xiàng)目被嚴(yán)格限制了，這使得基層組織很難再有資金從事經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)活動(dòng)。

第二，基層治理對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境產(chǎn)生了重大的影響。這種影響主要體現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：首先，國(guó)家各部門(mén)依法管制力度的加大進(jìn)一步壓縮了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的可靈活調(diào)整的治理空間。生態(tài)保護(hù)、土地整理、消防安全和衛(wèi)生等各個(gè)條線的治理越來(lái)越法制化和規(guī)范化，這使得鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的可靈活調(diào)整的治理空間被極大地壓縮了。比如上海的“五違四必”區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理和工業(yè)用地的減量化整治。其次，隨著城市化的發(fā)展，地方政府對(duì)其轄區(qū)總體規(guī)劃日益精細(xì)化和對(duì)其轄區(qū)的治理逐步精準(zhǔn)化，(3)王陽(yáng)：《從“精細(xì)化管理”到“精準(zhǔn)化治理”——以上海市社會(huì)治理改革方案為例》，《新視野》2016年第1期。鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間受到了極大地約束。地方政府通過(guò)地方總體規(guī)劃的制定來(lái)分配發(fā)展權(quán)，其結(jié)果往往是鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展服務(wù)于城市地區(qū)的發(fā)展，以至于鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展權(quán)受到了嚴(yán)格管控，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間被嚴(yán)格限制了。這種管控和限制在城市的郊區(qū)尤為嚴(yán)格，比如上海郊區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍存在著“一產(chǎn)只能種，二產(chǎn)不能動(dòng)，三產(chǎn)空對(duì)空”(4)方志權(quán)：《上海村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀問(wèn)題和對(duì)策研究》，《科學(xué)發(fā)展》2013年第3期?，F(xiàn)象。與此同時(shí)，城市也加大了對(duì)鄉(xiāng)村的反哺力度，并且城市對(duì)鄉(xiāng)村的管控力度較大的地區(qū)，其反哺的力度也往往較大，從而呈現(xiàn)出“緊密型城鄉(xiāng)關(guān)系”(5)熊萬(wàn)勝：《郊區(qū)社會(huì)的基本特征及其鄉(xiāng)村振興議題——以上海市為例》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第3期。的特征。

在基層組織的發(fā)展能力和發(fā)展權(quán)日益弱化而其治理職能不斷強(qiáng)化的背景下，黨的十九大高屋建瓴地提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并寫(xiě)入黨章，從而將鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提升到了全新的戰(zhàn)略高度?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“規(guī)劃”)提出的鄉(xiāng)村振興二十二項(xiàng)主要指標(biāo)中，集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村比重被作為衡量治理有效的五項(xiàng)指標(biāo)之一。這表明鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略試圖調(diào)整現(xiàn)有的治理與發(fā)展之間的關(guān)系，從而使得基層組織不得不再次面對(duì)以產(chǎn)業(yè)興旺為核心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展議題，并亟需在鄉(xiāng)村振興的地方實(shí)踐中協(xié)調(diào)好治理和發(fā)展的關(guān)系。

(二)治理與發(fā)展之間關(guān)系不協(xié)調(diào)的普遍性

要協(xié)調(diào)好治理和發(fā)展的關(guān)系必須要認(rèn)識(shí)到治理與發(fā)展關(guān)系的不協(xié)調(diào)并非現(xiàn)階段獨(dú)有的特征，而是具有理論意義和實(shí)踐意義上的普遍性。

從理論意義上而言，治理與發(fā)展的關(guān)系實(shí)質(zhì)是上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之間的關(guān)系，其關(guān)系自身內(nèi)含著既對(duì)立又統(tǒng)一的邏輯。這種邏輯的統(tǒng)一性表現(xiàn)為發(fā)展為治理提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，治理會(huì)規(guī)范引導(dǎo)發(fā)展趨向于高質(zhì)量和規(guī)模化。而邏輯的對(duì)立性則突出表現(xiàn)為發(fā)展本身所具有的外部性會(huì)帶來(lái)相關(guān)的治理問(wèn)題，而治理的剛性也會(huì)限制發(fā)展的能力和空間。事實(shí)上，正是這種普遍存在的對(duì)立統(tǒng)一邏輯關(guān)系左右著治理和發(fā)展的協(xié)調(diào)程度，從而使得治理與發(fā)展關(guān)系的不協(xié)調(diào)具有普遍性。從這個(gè)意義上而言，治理與發(fā)展關(guān)系的不協(xié)調(diào)源于治理的剛性和發(fā)展的外部性。當(dāng)治理試圖規(guī)范發(fā)展時(shí)，規(guī)范的剛性往往會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力；當(dāng)治理強(qiáng)調(diào)發(fā)展的公平性時(shí)，公平有時(shí)會(huì)忽視發(fā)展的效率；當(dāng)治理反作用于發(fā)展時(shí)，治理的成本則必然要轉(zhuǎn)嫁給經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。而發(fā)展是具有外部性的，其主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境的影響。對(duì)自然環(huán)境的影響主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)自然環(huán)境的污染和破壞。對(duì)社會(huì)環(huán)境的影響在宏觀上表現(xiàn)為階層分化、貧富懸殊和熟人社會(huì)的變遷等，在微觀上表現(xiàn)為社區(qū)的秩序和人居環(huán)境等方面?？傊卫砼c發(fā)展之間所蘊(yùn)含的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系使得其關(guān)系的不協(xié)調(diào)具有普遍性，其普遍的不協(xié)調(diào)源于治理的剛性和發(fā)展的外部性。

從實(shí)踐意義上而言，治理和發(fā)展的不協(xié)調(diào)在不同國(guó)家和地區(qū)都廣泛存在，即使是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的西方國(guó)家也是如此。工業(yè)革命后，西方國(guó)家的環(huán)境污染問(wèn)題一度十分嚴(yán)峻，但其在完善制度和創(chuàng)新技術(shù)的基礎(chǔ)上通過(guò)空間隔離暫時(shí)緩解了這一問(wèn)題。(6)《英國(guó)倫敦霧霾治理措施與啟示》，深圳政府在線網(wǎng)http://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/zfxxgj/yjgl/dxal_81619/201707/t20170728_8005141.htm，2017年7月28日.在隨后掀起的經(jīng)濟(jì)全球化的產(chǎn)業(yè)分工浪潮中，西方國(guó)家又通過(guò)全球性的產(chǎn)業(yè)布局將低環(huán)境成本和高經(jīng)濟(jì)附加值的產(chǎn)業(yè)留在國(guó)內(nèi)，將高能耗、高污染和低經(jīng)濟(jì)附加值的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)國(guó)家。這種做法使得西方發(fā)達(dá)國(guó)家將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部性及其帶來(lái)的治理成本轉(zhuǎn)嫁給了其他國(guó)家的同時(shí)，還通過(guò)其留在國(guó)內(nèi)的高附加值產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的巨額收益為國(guó)內(nèi)民眾提供了高水平的福利保障，從而進(jìn)一步緩解了自身發(fā)展與治理的不協(xié)調(diào)。但是，這種做法顯然是當(dāng)今的發(fā)展中國(guó)家難以借鑒并且無(wú)法復(fù)制的。因此，從這個(gè)意義上而言，我國(guó)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中如何協(xié)調(diào)治理和發(fā)展的關(guān)系只能依靠自主探索，并走出具有中國(guó)特色的協(xié)調(diào)之路。

要協(xié)調(diào)好治理和發(fā)展的關(guān)系還必須要認(rèn)識(shí)到現(xiàn)階段我國(guó)治理和發(fā)展的不協(xié)調(diào)在我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯。從社隊(duì)企業(yè)時(shí)期隊(duì)辦企業(yè)的萎縮到20世紀(jì)90年代末期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改制，再到20世紀(jì)初各級(jí)政府工業(yè)園區(qū)的建立，鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主權(quán)被逐步上收了。(7)熊萬(wàn)勝：《基層自主性何以可能——關(guān)于鄉(xiāng)村集體企業(yè)興衰現(xiàn)象的制度分析》，《社會(huì)學(xué)研究》2010年第3期。鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來(lái)越依賴(lài)于各級(jí)地方政府。而各級(jí)地方政府在一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)或者市場(chǎng)環(huán)境中所掌控的發(fā)展資源是有限的。為了實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)又快又好的發(fā)展，各級(jí)政府不得不在資源有限的約束下尋求資源配置的高效率。因此，有限的發(fā)展資源被配備給了更有發(fā)展效率的城市地區(qū)，而不是鄉(xiāng)村地區(qū)。地方政府向城市地區(qū)配置資源的同時(shí)，鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展權(quán)就不得不受到約束，這種約束是通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的有效治理來(lái)實(shí)現(xiàn)的。以土地資源的配置為例，鄉(xiāng)村地區(qū)承擔(dān)著較為剛性的基本農(nóng)田、綠地、水源地和生態(tài)保護(hù)等區(qū)域功能，其土地的規(guī)劃和開(kāi)發(fā)受到政府的嚴(yán)格管控。尤其在大城市的郊區(qū)，地方政府對(duì)土地的管控更加嚴(yán)格，不僅承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)要被上收到村級(jí)甚至鎮(zhèn)一級(jí)進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，而且農(nóng)民自主建房的行為也要受到嚴(yán)格的限制。治理剛性的強(qiáng)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的受限使得我國(guó)現(xiàn)階段鄉(xiāng)村地區(qū)治理和發(fā)展的不協(xié)調(diào)顯現(xiàn)。

二、鄉(xiāng)村地區(qū)治理與發(fā)展之間不協(xié)調(diào)關(guān)系的階段性

鄉(xiāng)村地區(qū)治理與發(fā)展之間的關(guān)系不是靜態(tài)的，其關(guān)系之間的張力會(huì)發(fā)生變化，通過(guò)梳理這種變化我們或許可以從中找到實(shí)現(xiàn)其關(guān)系再協(xié)調(diào)的辦法。中華人民共和國(guó)成立七十年來(lái)，我國(guó)基層組織體制經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政經(jīng)合一到改革開(kāi)放后的政企合一的巨大轉(zhuǎn)變，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放后20年左右發(fā)展的社隊(duì)企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在世紀(jì)之交前后紛紛轉(zhuǎn)制，基層組織的政企合一體制也逐步瓦解了。事實(shí)上，鄉(xiāng)村地區(qū)治理和發(fā)展之間關(guān)系的變化與基層組織體制的變動(dòng)息息相關(guān)。在不同的體制時(shí)期，鄉(xiāng)村地區(qū)治理和發(fā)展之間關(guān)系的不協(xié)調(diào)關(guān)系會(huì)呈現(xiàn)出階段性的特征。

(一)政經(jīng)合一體制時(shí)期治理和發(fā)展的高度統(tǒng)一

誕生在全球化時(shí)代的新中國(guó)在強(qiáng)調(diào)治理以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的同時(shí)還必須強(qiáng)化自身的發(fā)展職能。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期特有的政經(jīng)合一體制使得基層組織不僅是唯一的治理主體，還是獨(dú)一無(wú)二的發(fā)展主體?；鶎咏M織的治理體制和發(fā)展體制的合二為一決定了這一時(shí)期鄉(xiāng)村的治理和發(fā)展是高度統(tǒng)一的。

在政經(jīng)合一體制下，有效的治理不僅降低了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本還保障了經(jīng)濟(jì)分配的公平。在推動(dòng)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向下，國(guó)家通過(guò)將鄉(xiāng)村社會(huì)和城市社會(huì)組織起來(lái)，以分別降低重工業(yè)發(fā)展所需農(nóng)業(yè)剩余的提取成本和消費(fèi)規(guī)模。(8)溫鐵軍：《“三農(nóng)”問(wèn)題與制度變遷》，北京:中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社,2009年，第12頁(yè)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行使得國(guó)家自上而下統(tǒng)一制定生產(chǎn)計(jì)劃，生產(chǎn)出的產(chǎn)品根據(jù)身份按人頭平均分配從而保障了經(jīng)濟(jì)分配上的公平性。發(fā)展成本的降低和經(jīng)濟(jì)分配上的公平是以單位制為基礎(chǔ)通過(guò)對(duì)人的身份管理而實(shí)現(xiàn)的。與此同時(shí)，發(fā)展成本的降低和經(jīng)濟(jì)分配上的公平也在一定程度上保障了單位制的有效運(yùn)行。發(fā)展和治理之間的關(guān)系呈現(xiàn)出高度統(tǒng)一的特征。

盡管基層組織的政經(jīng)合一體制被西方學(xué)者看作國(guó)家控制社會(huì)的體制，(9)李侃如：《治理中國(guó):從革命到改革》，胡國(guó)成、趙梅譯, 北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2010年，第201-204頁(yè)。但是正是這樣一個(gè)體制解決了從晚清以來(lái)中國(guó)政治解體與社會(huì)解組相結(jié)合的“總體性危機(jī)”。(10)孫立平：《“自由流動(dòng)資源”與“自由活動(dòng)空間”——論改革過(guò)程中中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷》，《探索》1993年第1期。然而，當(dāng)經(jīng)濟(jì)體制開(kāi)始渴望發(fā)展的效率時(shí)，已完成歷史使命的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制開(kāi)始向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型便勢(shì)不可擋。

(二)政企合一體制時(shí)期治理與發(fā)展之間不協(xié)調(diào)性顯現(xiàn)

改革開(kāi)放后，政府通過(guò)多種所有制經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展引入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率。市場(chǎng)參與主體多元化以后，脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的基層組織依然承擔(dān)著發(fā)展的職能，并且在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中成為重要的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)參與主體之一，以至于基層組織原有的政經(jīng)合一體制弱化為政企合一體制。其具體表現(xiàn)為：基層組織作為一級(jí)發(fā)展型政權(quán)呈現(xiàn)出“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”(11)張靜:《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問(wèn)題》，上海：上海人民出版社,2007年，第50～51頁(yè)。的特征，甚至于成為“一個(gè)從事多種經(jīng)營(yíng)的公司”，(12)Oi Jean，“Fiscal Reform and the Economic Foundation of Local State Corporatism in China”，World Politics,Vol.45,No.1,1992.公司的營(yíng)業(yè)額是GDP，利潤(rùn)是財(cái)政收入。(13)趙樹(shù)凱:《農(nóng)村發(fā)展與“基層政府公司化”》,《中國(guó)發(fā)展觀察》2006年第10期。在政企合一的體制下，基層組織掌控了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展資源和發(fā)展的自主權(quán)，從而更容易吸納社會(huì)精英參與社會(huì)治理。治理和發(fā)展之間仍然呈現(xiàn)出一種較強(qiáng)的融合性特征。

與此同時(shí)，治理和發(fā)展之間的不協(xié)調(diào)性也開(kāi)始顯現(xiàn)?；鶎咏M織在不斷強(qiáng)化其經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能和發(fā)展自主權(quán)的同時(shí)，試圖將治理本身的問(wèn)題通過(guò)發(fā)展來(lái)解決，以彰顯發(fā)展的“正外部性”，(14)沈于、陳柳：《正外部性:理解農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的一個(gè)視角———以蘇南地區(qū)為例》，《南京社會(huì)科學(xué)》2018年第3期。以發(fā)展促治理，(15)徐朝衛(wèi)、董江愛(ài)：《資源型村莊治理中集體經(jīng)濟(jì)的多重效應(yīng)——基于山西H村的經(jīng)驗(yàn)分析》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2018年第7期。甚至于把經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的重要手段，從而使得治理應(yīng)有的剛性被弱化了。與此同時(shí)，基層組織還希望發(fā)展的外部性帶來(lái)的治理問(wèn)題也能通過(guò)發(fā)展來(lái)解決，這使得發(fā)展的負(fù)外部性在“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”(16)錢(qián)穎一、B.R.Weingast:《中國(guó)特色的維護(hù)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制》，張軍、周黎安：《為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)》，上海:格致出版社,2008年第23頁(yè)。周黎安、李宏彬、陳燁：《相對(duì)績(jī)效考核:關(guān)于中國(guó)地方官員晉升的一項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)研究》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)報(bào)》,2005年第1期。周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》,2007年第7期。周飛舟：《錦標(biāo)賽體制》，《社會(huì)學(xué)研究》,2009年第3期。張五常：《中國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度》，北京：中信出版社,2009年第158頁(yè)。的發(fā)展邏輯中得到了極大的包容。治理剛性的弱化和發(fā)展外部性的低估使得鄉(xiāng)村治理與發(fā)展的不協(xié)調(diào)性顯現(xiàn)：基層組織對(duì)提升GDP的強(qiáng)烈需求降低了其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的門(mén)檻，并由此產(chǎn)生了環(huán)境污染和生態(tài)破壞等發(fā)展外部性導(dǎo)致的治理問(wèn)題；既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的基層組織管理者難以對(duì)其自身進(jìn)行有效的監(jiān)督，并由此滋生了部分管理者的腐敗；基層組織間經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力和地理區(qū)位的差異導(dǎo)致了區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡問(wèn)題等。

(三)政企合一體制瓦解后治理與發(fā)展之間不協(xié)調(diào)性凸顯

上世紀(jì)90年代末至本世紀(jì)初期，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的紛紛改制或重組，大量村集體企業(yè)轉(zhuǎn)制為民營(yíng)企業(yè)后紛紛進(jìn)入各級(jí)政府的開(kāi)發(fā)區(qū)。村集體企業(yè)的“離村入?yún)^(qū)”不僅降低了基層組織發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)，也部分地瓦解了基層的政企合一體制。地方政府意在通過(guò)基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的上收來(lái)實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模化，提升地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。但是，伴隨著基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的上收，基層組織的財(cái)政自主權(quán)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能也被嚴(yán)重弱化了，以至于地方政府還取消了基層原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展組織及其考核指標(biāo)。此后，基層組織的財(cái)政收入只能依賴(lài)于上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，以維持其基本運(yùn)轉(zhuǎn)。與此同時(shí)，上級(jí)政府通過(guò)增大專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重，以“項(xiàng)目制”(17)渠敬東：《項(xiàng)目制:一種新的國(guó)家治理體制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。的方式強(qiáng)化了基層組織的公共管理、公共服務(wù)和公共安全等治理職能，并試圖將轉(zhuǎn)型發(fā)展中的問(wèn)題通過(guò)治理的不斷強(qiáng)化來(lái)解決。

但是，治理是需要成本的，治理的強(qiáng)化需要有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的支撐，而上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模往往難以有效滿足基層治理的需求，往往還需要基層“跑部錢(qián)進(jìn)”或者自行配套資金。基層組織發(fā)展職能的弱化和治理職能的強(qiáng)化使得其原有的收入機(jī)制、借貸機(jī)制、舉債機(jī)制和投資機(jī)制被嚴(yán)格限制或禁止了?；鶎又卫砹Χ燃訌?qiáng)后，廣泛地存在于基層的“低小散”企業(yè)和“三高”企業(yè)等治理成本較高的企業(yè)也面臨被清理整治的命運(yùn)，這使得基層組織不僅要承擔(dān)高昂的治理成本還要面對(duì)自有財(cái)政收入銳減的壓力。另外，基層治理的隨機(jī)性和突發(fā)性特征使得基層的治理成本往往是難以預(yù)估的，何況預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)移支付資金的使用中還存在先墊付資金治理而后撥付的滯后性。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的上收和治理責(zé)任的強(qiáng)化使得喪失經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力的基層組織陷于治理財(cái)力不足但又必須治理的困境。因此，缺乏足夠財(cái)力保障的基層治理多呈現(xiàn)出低水平廣覆蓋或集中力量進(jìn)行局部治理的特征，即便如此，治理的可持續(xù)性也難以保障。此時(shí)，基層組織已無(wú)法沿用地方政府為實(shí)現(xiàn)地方治理中保穩(wěn)定、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)和保民生等基本目標(biāo)而采取的“內(nèi)向性發(fā)展”(18)張彬、熊萬(wàn)勝：《內(nèi)向性發(fā)展:理解地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新視角》，《社會(huì)科學(xué)》2019年第1期。策略，發(fā)展權(quán)的上收使得基層組織已無(wú)力發(fā)展。這一時(shí)期，基層組織陷入的必須治理但又無(wú)錢(qián)治理的困境表明基層治理和基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的不協(xié)調(diào)性凸顯了。

三、鄉(xiāng)村地區(qū)治理與發(fā)展之間不協(xié)調(diào)關(guān)系的地方性

(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度帶來(lái)的不協(xié)調(diào)關(guān)系的區(qū)域差異

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村地區(qū)治理與發(fā)展之間的不協(xié)調(diào)關(guān)系十分明顯，其原因在于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部性和治理的剛性都比較強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)聚集的大量經(jīng)濟(jì)資源使得其鄉(xiāng)村有更多的機(jī)會(huì)利用經(jīng)濟(jì)的溢出效應(yīng)而實(shí)現(xiàn)發(fā)展。但是，鄉(xiāng)村地區(qū)的企業(yè)大多是技術(shù)含量低、規(guī)模小和分布散亂的企業(yè)，甚至有些還是高污染、高耗能和高耗水的企業(yè)。這些企業(yè)在為鄉(xiāng)村帶來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益的同時(shí)也相應(yīng)地產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)外部性。隨著經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性的增強(qiáng)，治理的剛性也日益強(qiáng)化了，其結(jié)果是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)(比如上海市浦東新區(qū))基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)被逐步上收的同時(shí)，上級(jí)賦予了基層組織更多更強(qiáng)的社會(huì)治理權(quán)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的村級(jí)組織在被弱化了經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能的同時(shí)，已逐漸成為對(duì)接上級(jí)各個(gè)條線部門(mén)的綜合治理主體，從而呈現(xiàn)出較強(qiáng)的治理職能。

而在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)村治理與發(fā)展之間不協(xié)調(diào)關(guān)系不太明顯，其原因在于這些地區(qū)發(fā)展的外部性和治理的剛性都比較弱，以至于其村一級(jí)組織還不同程度地保留有政企合一體制。這些地區(qū)政企合一體制的留存極具其存在的現(xiàn)實(shí)意義：第一，對(duì)于企業(yè)而言，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)需要政企合一體制，企業(yè)通過(guò)血緣、親緣和地緣關(guān)系嵌入鄉(xiāng)村以便于其發(fā)展得到鄉(xiāng)村基層組織和鄉(xiāng)村社會(huì)的有力支撐，以降低企業(yè)的運(yùn)行成本，增強(qiáng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；第二，對(duì)于基層組織而言，由于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的基層財(cái)政嚴(yán)重依賴(lài)于上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，基層政企合一體制可以有效緩解上級(jí)轉(zhuǎn)移支付不足時(shí)的財(cái)政壓力；第三，從農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面來(lái)看，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)往往是以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，其農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要由基層政企合一體制提供有效的經(jīng)濟(jì)保障。

(二)城鄉(xiāng)關(guān)系緊密程度視角下的不協(xié)調(diào)關(guān)系的地方差異

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或不發(fā)達(dá)地區(qū)內(nèi)部的不協(xié)調(diào)關(guān)系也存在差異，這種差異的形成可以從城鄉(xiāng)關(guān)系緊密程度的視角來(lái)進(jìn)行審視。城鄉(xiāng)關(guān)系的緊密程度是指城市政府對(duì)于其所轄周邊鄉(xiāng)村地區(qū)的控制程度和資源反哺力度，以及鄉(xiāng)村居民在日常生活中的城鄉(xiāng)兩棲程度。(19)熊萬(wàn)勝：《郊區(qū)社會(huì)的基本特征及其鄉(xiāng)村振興議題——以上海市為例》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第3期。

城鄉(xiāng)關(guān)系緊密的鄉(xiāng)村多處于城市郊區(qū)或縣城城關(guān)鎮(zhèn)的郊區(qū)。城市政府對(duì)這些鄉(xiāng)村的控制和反哺力度都比較大。這些鄉(xiāng)村的存在要服務(wù)于城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以至于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展機(jī)會(huì)被城市的發(fā)展嚴(yán)格限制了。比如需要體現(xiàn)城市水平的郊區(qū)環(huán)境綜合整治對(duì)鄉(xiāng)村家庭經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都產(chǎn)生了重要影響，郊區(qū)農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展普遍受限。只是城市在控制鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也加大了對(duì)鄉(xiāng)村的資源反哺力度，為這些鄉(xiāng)村的村級(jí)組織和農(nóng)民提供較強(qiáng)的財(cái)力保障，以維持村級(jí)組織的基本運(yùn)轉(zhuǎn)和支撐村民福利的逐年增長(zhǎng)。另外，城鄉(xiāng)關(guān)系緊密地區(qū)的村民有著較強(qiáng)的城鄉(xiāng)兩棲程度，多是白天去城市上班晚上回村居住，或者工作日在城市上班周末回村居住，其對(duì)鄉(xiāng)村的生活治理有著較高的要求，(20)熊萬(wàn)勝：《社會(huì)治理,還是生活治理?——審思當(dāng)代中國(guó)的基層治理》，《文化縱橫》2018年第1期。最好要達(dá)到城市的水平。因此，城鄉(xiāng)關(guān)系緊密的鄉(xiāng)村中治理和發(fā)展的不協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)為治理對(duì)發(fā)展的限制。

城鄉(xiāng)關(guān)系松散的鄉(xiāng)村多處于以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)村地區(qū)，城市政府對(duì)其控制和反哺力度都較小。由于這些鄉(xiāng)村遠(yuǎn)離城市，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和能力都先天不足，而發(fā)展不僅是提升治理的水平的前提，更是解決一切問(wèn)題的根本。事實(shí)上，城鄉(xiāng)關(guān)系松散的鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)支出大多只能依賴(lài)上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，并且這些轉(zhuǎn)移支付也僅能夠保障這些鄉(xiāng)村的基本運(yùn)轉(zhuǎn)，從而維持村級(jí)的低水平治理。另外，城鄉(xiāng)關(guān)系松散地區(qū)的村民有著較弱的城鄉(xiāng)兩棲頻率，在城里打工的村民多是節(jié)假日，甚至只有過(guò)年才回到鄉(xiāng)村，對(duì)鄉(xiāng)村治理水平?jīng)]有太高的要求。因此，城鄉(xiāng)關(guān)系松散的鄉(xiāng)村中治理和發(fā)展的不協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)為薄弱的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)和能力以及低水平的社會(huì)治理。

(三)不同類(lèi)型村莊中不協(xié)調(diào)關(guān)系的類(lèi)型差異

“規(guī)劃”將我國(guó)的鄉(xiāng)村劃分為集聚提升類(lèi)、城郊融合類(lèi)、特色保護(hù)類(lèi)和搬遷撤并類(lèi)這四種類(lèi)型，并分別提出了集聚提升、融入城鎮(zhèn)、特色保護(hù)、搬遷撤并的發(fā)展思路。從這四種類(lèi)型村莊的發(fā)展思路來(lái)看，只有集聚提升類(lèi)村莊面臨著較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，而其他三類(lèi)村莊的發(fā)展則更多地是通過(guò)治理來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

集聚提升類(lèi)村莊的治理和發(fā)展的不協(xié)調(diào)體現(xiàn)為治理導(dǎo)向不斷強(qiáng)化的趨勢(shì)下如何發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。這類(lèi)村莊實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)在于激活產(chǎn)業(yè)和優(yōu)化環(huán)境，但是這類(lèi)村莊往往距離城市或市場(chǎng)較遠(yuǎn)，其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力相對(duì)不足，自身比較優(yōu)勢(shì)難以得到有效發(fā)揮。正因如此，即便在經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性被極大包容的時(shí)期，這類(lèi)村莊也缺乏激活產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，那么在優(yōu)化環(huán)境和建設(shè)宜居宜業(yè)的美麗鄉(xiāng)村的環(huán)境治理剛性中，這類(lèi)鄉(xiāng)村要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的激活就更為艱難。因此，這類(lèi)村莊治理和發(fā)展的不協(xié)調(diào)表現(xiàn)得極為突出。但是，新時(shí)代給這類(lèi)村莊協(xié)調(diào)治理和發(fā)展的關(guān)系帶來(lái)了新的契機(jī)。比如，以黨建引領(lǐng)的帶頭人隊(duì)伍建設(shè)和以農(nóng)業(yè)領(lǐng)域電子商務(wù)的發(fā)展為代表的新興發(fā)展業(yè)態(tài)等給予了這類(lèi)鄉(xiāng)村激活產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)。集聚提升類(lèi)村莊要協(xié)調(diào)好治理和發(fā)展的關(guān)系必須在激活自身產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展的同時(shí)，還要兼顧優(yōu)化環(huán)境和宜居宜業(yè)等治理目標(biāo)，并嚴(yán)防鄉(xiāng)村倫理的“內(nèi)卷化”。(21)孫春晨：《中國(guó)當(dāng)代鄉(xiāng)村倫理的“內(nèi)卷化”圖景》，《道德與文明》2016年第6期。

對(duì)于城郊融合類(lèi)村莊而言，其治理和發(fā)展的不協(xié)調(diào)表現(xiàn)為發(fā)展的負(fù)外部性突出而治理的剛性相對(duì)弱化。這類(lèi)村莊往往處于城市的近郊區(qū)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展在城市經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)下已達(dá)到一定的水平，并不同程度地分享了城市經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的發(fā)展成果。與此同時(shí)，在發(fā)展過(guò)程中，大量的外來(lái)人口流入使得城郊融合類(lèi)村莊中存在著大量的違章建筑和違法居住等問(wèn)題，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和公共服務(wù)水平與城市標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)，難以實(shí)現(xiàn)有效地治理。因此“規(guī)定”指出城郊融合類(lèi)村莊要“在形態(tài)上保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，在治理上體現(xiàn)城市水平，逐步強(qiáng)化服務(wù)城市發(fā)展、承接城市功能外溢、滿足城市消費(fèi)需求能力”。事實(shí)上，城郊融合類(lèi)村莊的鄉(xiāng)村振興將更多地體現(xiàn)為鄉(xiāng)村治理的振興，即需要在發(fā)展上加快融入城市經(jīng)濟(jì)的同時(shí)迅速補(bǔ)上治理的短板以達(dá)到城市的治理水平。

特色保護(hù)類(lèi)村莊的治理與發(fā)展的不協(xié)調(diào)則體現(xiàn)為資源過(guò)度開(kāi)發(fā)和保護(hù)性治理不足。這類(lèi)村莊所蘊(yùn)含的自然歷史文化特色資源使其鄉(xiāng)村旅游和特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有很大的比較優(yōu)勢(shì)。在以GDP為核心的晉升錦標(biāo)賽(22)周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。中這些村莊往往被當(dāng)?shù)卣鳛橹匾呢?cái)源而過(guò)度開(kāi)發(fā)，村莊的完整性、真實(shí)性和延續(xù)性在追逐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短期利益時(shí)被長(zhǎng)期忽視了，以至于原住居民生活形態(tài)和傳統(tǒng)習(xí)慣也沒(méi)有得到應(yīng)有的尊重。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，對(duì)其自然歷史文化特色資源的保護(hù)性不足必然會(huì)影響到特色保護(hù)類(lèi)村莊的鄉(xiāng)村旅游和特色產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。如何在合理利用本地特色資源發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和特色產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，形成特色資源保護(hù)與村莊發(fā)展的良性互促機(jī)制成為特色保護(hù)類(lèi)村莊在鄉(xiāng)村振興中協(xié)調(diào)好發(fā)展和治理關(guān)系的關(guān)鍵。

搬遷撤并類(lèi)村莊的治理與發(fā)展的不協(xié)調(diào)則體現(xiàn)為自然條件或建設(shè)項(xiàng)目剛性約束下的難以發(fā)展或無(wú)需發(fā)展。這類(lèi)村莊或因位于生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)等地區(qū)，或因重大項(xiàng)目建設(shè)，或因人口流失特別嚴(yán)重而難以發(fā)展或者無(wú)需發(fā)展，以至于易地扶貧搬遷、生態(tài)宜居搬遷、農(nóng)村集聚發(fā)展搬遷等成為這類(lèi)村莊實(shí)現(xiàn)發(fā)展的前置條件。這類(lèi)村莊的發(fā)展需要通過(guò)以搬遷撤并為主要內(nèi)容的基層治理來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，如何在這類(lèi)村莊搬遷撤并時(shí)結(jié)合新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好以村民生計(jì)為主要內(nèi)容的發(fā)展議題和以新建村莊的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等為主要內(nèi)容的治理議題是這類(lèi)鄉(xiāng)村在鄉(xiāng)村振興中協(xié)調(diào)好治理和發(fā)展關(guān)系的核心內(nèi)容。

四、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理與發(fā)展之間關(guān)系再協(xié)調(diào)的基本思路

我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)表明有些治理中的問(wèn)題并不能夠完全通過(guò)發(fā)展來(lái)解決。(23)趙樹(shù)凱：《基層政府:體制性沖突與治理危機(jī)》，《人民論壇》2014年第15期。這使得尋找鄉(xiāng)村治理與發(fā)展之間關(guān)系的再協(xié)調(diào)之路必須另辟蹊徑。鄉(xiāng)村治理與發(fā)展之間不協(xié)調(diào)關(guān)系的復(fù)雜性和權(quán)責(zé)一致性共同決定了基層組織在弱化其發(fā)展自主權(quán)的同時(shí)需要不斷強(qiáng)化其治理自主權(quán)?；鶎又卫碜灾鳈?quán)的強(qiáng)化必然需要鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)的有力支撐。這就要求鄉(xiāng)村在上級(jí)財(cái)政基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障下努力創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式。而創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式則需要提升鄉(xiāng)村基層黨組織的活力以發(fā)揮其引領(lǐng)作用，也需要鄉(xiāng)村發(fā)展多元經(jīng)濟(jì)組織為集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)提供組織基礎(chǔ)。與此同時(shí)，需要時(shí)刻防范“分利秩序”(24)王海娟、賀雪峰：《資源下鄉(xiāng)與分利秩序的形成》，《學(xué)習(xí)與探索》2015年第2期。陳鋒：《分利秩序與基層治理內(nèi)卷化 資源輸入背景下的鄉(xiāng)村治理邏輯》，《社會(huì)》2015年第3期。王海娟、夏柱智:《農(nóng)業(yè)治理困境與分利秩序的形成——以中部W省H市為例》，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2015年第3期。對(duì)鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的蠶食和破壞。因此，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理與發(fā)展之間關(guān)系的再協(xié)調(diào)，就必須要實(shí)現(xiàn)以下“四個(gè)統(tǒng)一”：

(一)弱化基層發(fā)展自主權(quán)與強(qiáng)化基層治理自主權(quán)的統(tǒng)一

鄉(xiāng)村治理與發(fā)展之間關(guān)系的再協(xié)調(diào)需要實(shí)現(xiàn)弱化基層發(fā)展自主權(quán)與強(qiáng)化基層治理自主權(quán)的統(tǒng)一。在基層組織的經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主權(quán)已經(jīng)逐步上收的情況下，基層組織的治理自主權(quán)必須得到強(qiáng)化。否則，基層政府就不得不努力擴(kuò)充財(cái)力來(lái)進(jìn)行自我賦權(quán)，以實(shí)現(xiàn)有效的基層治理。

事實(shí)上，基層治理自主權(quán)弱化基礎(chǔ)上的基層自我賦權(quán)是形成基層治理高成本、低效率的根源。20世紀(jì)90年代政府職能部門(mén)的“再中央集權(quán)化”使得基層政府的諸多職能部門(mén)被上級(jí)職能部門(mén)垂直管理，進(jìn)而使得基層政府喪失了治理自主權(quán)，成為“支持型政權(quán)”。(25)呂方、向德平：《“政策經(jīng)營(yíng)者”:“支持型政權(quán)”與新鄉(xiāng)土精英的崛起——基于“河村”案例的研究》，《社會(huì)建設(shè)》2015年第3期。隨著基層治理職能和治理責(zé)任考核的強(qiáng)化，沒(méi)有治理自主權(quán)的基層政府往往需要借助第三方的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)治理。這就使得沒(méi)有行政執(zhí)法資格的第三方力量一旦遇到突發(fā)問(wèn)題便無(wú)法及時(shí)有效地進(jìn)行應(yīng)對(duì)和處理。第三方治理力量的引入不僅增加了治理成本還降低了治理效率。在特定情境中，基層政府有時(shí)需要借助鄉(xiāng)村混混等灰色勢(shì)力來(lái)實(shí)現(xiàn)治理以完成剛性的治理責(zé)任考核，從而使得基層治理存在灰色化和內(nèi)卷化的風(fēng)險(xiǎn)。(26)李祖佩：《混混、鄉(xiāng)村組織與基層治理內(nèi)卷化——鄉(xiāng)村混混的力量表達(dá)及后果》，《青年研究》2011年第3期。因此，強(qiáng)化基層政府的治理自主權(quán)不僅有助于降低治理成本，還有助于提升基層治理的效率和法治化水平。

與此同時(shí)，為了確保基層治理自主權(quán)的有效實(shí)施，在信訪體制的設(shè)計(jì)上，既要完善對(duì)基層依法治理的維護(hù)保障機(jī)制，又要強(qiáng)化對(duì)非法治理和治理不作為的監(jiān)督反饋機(jī)制。這兩種機(jī)制不僅有助于在防范非法治理和治理不作為，還可以解除基層依法治理的后顧之憂，緩解信訪考核的“一票否決制”給基層政府帶來(lái)的治理壓力，使得基層政府在擁有治理自主權(quán)的同時(shí)敢于依法治理。

(二)創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式與強(qiáng)化基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障的統(tǒng)一

鄉(xiāng)村治理與發(fā)展之間關(guān)系的再協(xié)調(diào)需要實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式與強(qiáng)化基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障的統(tǒng)一。在上級(jí)財(cái)政保障村級(jí)基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村需要?jiǎng)?chuàng)新其集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形式，實(shí)現(xiàn)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的新發(fā)展。新的發(fā)展形式可以結(jié)合傳統(tǒng)集體自營(yíng)式、承包式、租賃式、社區(qū)股份合作式、發(fā)包式、業(yè)主負(fù)責(zé)式、外租式 、參股式、BOT式、拍賣(mài)式等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式(27)周湘智、陳文勝：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式：基于現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)視角》，《求索》2008年第1期。因地制宜地進(jìn)行探索。只是這種新的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式不能再是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性的，而應(yīng)該是政府主導(dǎo)的新型實(shí)現(xiàn)形式。比如，在政府主導(dǎo)下引入集體經(jīng)濟(jì)的專(zhuān)業(yè)化運(yùn)作團(tuán)隊(duì)使原有的“村營(yíng)經(jīng)濟(jì)”變?yōu)椤按逵薪?jīng)濟(jì)”，通過(guò)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，推動(dòng)資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，發(fā)展多種形式的股份合作等。探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的新實(shí)現(xiàn)形式意在讓村級(jí)有集體經(jīng)濟(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有自有財(cái)力，以有效應(yīng)對(duì)基層治理問(wèn)題發(fā)生的隨機(jī)性、上級(jí)下達(dá)治理任務(wù)的臨時(shí)性、治理所需資金規(guī)模的不確定性以及上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付需要基層自有資金進(jìn)行配套的配套性等。而創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式需要充分有效利用產(chǎn)權(quán)相疊、利益相關(guān)、要素相加、收益相享、治理相適、主體相信、政府相持、頭人相帶等條件。(28)徐勇、趙德健：《創(chuàng)新集體：對(duì)集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式的探索》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2015年第1期。

在基層發(fā)展權(quán)上收和治理職能日益強(qiáng)化的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村，尤其要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)的精細(xì)化發(fā)展。由于這些地區(qū)的地方規(guī)劃中存在著以各種剛性的控制指標(biāo)和區(qū)域功能定位，所以這些地區(qū)的鄉(xiāng)村就必須在尊重治理剛性的基礎(chǔ)上依托自身實(shí)際自下而上地尋求自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的精細(xì)化。而精細(xì)化發(fā)展則需要地方政府的各個(gè)層級(jí)摒棄零和博弈的發(fā)展邏輯和粗放的發(fā)展路徑，實(shí)現(xiàn)各層級(jí)地方政府的通力合作，并通過(guò)“一村一策”、因地制宜的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。精細(xì)化發(fā)展或許會(huì)給原本很難發(fā)展的鄉(xiāng)村帶來(lái)發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，也給地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式提出了新要求，或?qū)⒊蔀檎鲗?dǎo)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新階段。

(三)加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層黨組織建設(shè)與發(fā)展鄉(xiāng)村多元經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)一

要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興中治理和發(fā)展關(guān)系的再協(xié)調(diào)，就必須要不斷強(qiáng)化基層組織體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)提升鄉(xiāng)村基層黨組織建設(shè)水平與發(fā)展鄉(xiāng)村多元經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)一。加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)要以提升組織力為重點(diǎn)，突出政治功能，堅(jiān)持“三會(huì)一課”制度，推進(jìn)黨的基層組織設(shè)置和活動(dòng)方式創(chuàng)新，加強(qiáng)基層黨組織帶頭人隊(duì)伍建設(shè)和黨員隊(duì)伍建設(shè)，以充分發(fā)揮鄉(xiāng)村基層黨組織在基層組織體系中的引領(lǐng)作用和戰(zhàn)斗堡壘優(yōu)勢(shì)。

而鄉(xiāng)村多元經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展不僅有助于集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)在價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，更有助于強(qiáng)化基層組織體系建設(shè)，為基層黨組織提供堅(jiān)強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)保障。集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在價(jià)值在于個(gè)體通過(guò)集體得以更充分發(fā)展以及與集體共同發(fā)展。(29)徐勇、趙德健：《創(chuàng)新集體：對(duì)集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式的探索》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2015年第1期。集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)在價(jià)值的實(shí)現(xiàn)不僅關(guān)系到小農(nóng)如何對(duì)接市場(chǎng)的問(wèn)題還關(guān)系到小農(nóng)如何對(duì)接國(guó)家的問(wèn)題。而這兩個(gè)問(wèn)題是以基層黨組織為核心的基層組織體系建設(shè)過(guò)程中所必須要審慎面對(duì)的問(wèn)題。加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層黨組織建設(shè)與發(fā)展鄉(xiāng)村多元經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)一的核心就是要大力推進(jìn)村黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作組織負(fù)責(zé)人以實(shí)現(xiàn)基層黨組織對(duì)鄉(xiāng)村振興的全面領(lǐng)導(dǎo)。

(四)強(qiáng)化鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與防范鄉(xiāng)村“分利秩序”的統(tǒng)一

要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興中治理和發(fā)展關(guān)系的再協(xié)調(diào)，并避免再協(xié)調(diào)過(guò)程中出現(xiàn)新問(wèn)題，就必須要強(qiáng)化鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與防范鄉(xiāng)村“分利秩序”的統(tǒng)一。

在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺鄉(xiāng)村的大背景下，各種轉(zhuǎn)移支付和惠農(nóng)補(bǔ)貼等資源不斷向鄉(xiāng)村輸入，且輸入的規(guī)模越來(lái)越大。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的強(qiáng)化需要依賴(lài)這些資源和鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而，這些資源和鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成果往往會(huì)被政府官員、農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者以及鄉(xiāng)村中的能人、富人、灰黑社會(huì)勢(shì)力、釘子戶、上訪戶等群體中的一些機(jī)會(huì)主義者所蠶食，并形成了較為固定的利益分配規(guī)則和結(jié)構(gòu)。分利秩序的形成和蔓延使得本應(yīng)該惠及村民的公共資源私人化了。公共資源的私人化不僅增加了村民的被剝奪感和不公平感，還影響著國(guó)家的政治合法性。(30)陳柏峰：《鄉(xiāng)村江湖：兩湖平原“混混”研究》，北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2011年，第281頁(yè)。隨著集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和資源下鄉(xiāng)力度的加大，基層組織必須要著重防范分利秩序的形成和蔓延。這就需要強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)和以基層黨組織為核心的基層組織體系建設(shè)，以便于充分地將農(nóng)民組織起來(lái)，(31)王海娟、賀雪峰：《資源下鄉(xiāng)與分利秩序的形成》，《學(xué)習(xí)與探索》2015年第2期。進(jìn)行民主管理、民主決策和民主監(jiān)督，保障鄉(xiāng)村發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和分配秩序，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略早日實(shí)現(xiàn)。

總之，要協(xié)調(diào)好鄉(xiāng)村振興過(guò)程中治理與發(fā)展的關(guān)系，不僅要認(rèn)識(shí)到目前在鄉(xiāng)村振興中存在的治理導(dǎo)向不斷強(qiáng)化和發(fā)展自主權(quán)相對(duì)弱化的趨勢(shì)，更要認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)村治理與發(fā)展之間不協(xié)調(diào)關(guān)系的復(fù)雜性、階段性和地方性；并在充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中治理與發(fā)展關(guān)系的基礎(chǔ)上，按照權(quán)責(zé)利一致的原則理清鄉(xiāng)村振興中治理和發(fā)展關(guān)系再協(xié)調(diào)的基本思路。事實(shí)上，治理和發(fā)展關(guān)系的不協(xié)調(diào)不僅僅存在于當(dāng)前的鄉(xiāng)村振興中，其存在本身具有理論上的普遍性、時(shí)間上的階段性和空間上的差異性。對(duì)于現(xiàn)階段致力于鄉(xiāng)村振興的中國(guó)而言，鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在黨，(32)熊萬(wàn)勝：《鄉(xiāng)村治理振興的關(guān)鍵在黨》，《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2018年第1期。而協(xié)調(diào)好鄉(xiāng)村振興過(guò)程中治理與發(fā)展關(guān)系實(shí)現(xiàn)上述“四個(gè)統(tǒng)一”的關(guān)鍵則在于黨組織能夠充分發(fā)揮有效組織社會(huì)的政治優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步提升其組織社會(huì)的能力。