摘? ? ? 要：優(yōu)化營商環(huán)境關乎我國經(jīng)濟發(fā)展方式的變革，指向政府和市場關系的法律調(diào)整，需從經(jīng)濟法視角加以解析。從本體論解析，優(yōu)化營商環(huán)境應包含企業(yè)發(fā)展和國家競爭雙重維度，貫徹公共性、差異性、經(jīng)濟性和規(guī)制性理念，本質(zhì)在于降低制度性交易成本。從價值論解析，優(yōu)化營商環(huán)境應堅持調(diào)制法定、調(diào)制適度和調(diào)制績效原則，平衡市場自由度與政府干預度，提升經(jīng)濟效益和社會效益。從運行論解析，優(yōu)化營商環(huán)境應完善經(jīng)濟立法，優(yōu)化經(jīng)濟執(zhí)法，構建高效公正的商事審判機制。企業(yè)營利、地區(qū)發(fā)展和國家競爭等多重目標的兼顧需要處理好個體營利性和社會公益性的矛盾，努力實現(xiàn)經(jīng)濟社會的良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展。

關? 鍵? 詞：優(yōu)化營商環(huán)境;經(jīng)濟法;本體論;價值論;運行論

中圖分類號：DF414? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2020）10-0087-10

收稿日期：2020-09-10

作者簡介：劉琦（1993—），男，安徽阜陽人，北京大學法學院博士研究生，研究方向為經(jīng)濟法與社會法理論、財稅法學。

基金項目：本文系司法部國家法治與法學理論研究項目一般課題“優(yōu)化稅收營商環(huán)境法律問題研究”的階段性成果，項目編號：19SFB2051;國家社科基金后期資助項目“秩序理念下的經(jīng)濟法” 的階段性成果，項目編號：2018110672。

一、問題的提出

近年來，營商環(huán)境在黨和國家戰(zhàn)略決策中的重要地位日益凸顯。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出建設法治化營商環(huán)境。2020年國務院《政府工作報告》進一步強調(diào)：“持續(xù)打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境”。從國務院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》和《關于進一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務市場主體的實施意見》的制定到各省市的實踐探索與地方性立法的出臺①，都可以看出優(yōu)化營商環(huán)境將成為我國新時期經(jīng)濟工作的一大重心，這既是對世界銀行發(fā)布《營商環(huán)境報告》的積極回應，也是切實推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。

作為我國新時期經(jīng)濟發(fā)展的新方略，優(yōu)化營商環(huán)境受到政產(chǎn)學研界的高度關注①。就既有研究而言，經(jīng)濟學和行政管理學方面的文獻較為集中。各學者著重探討了營商環(huán)境的概念內(nèi)涵、營商環(huán)境評價的本土化指標體系構建以及我國營商環(huán)境建設的問題和對策等②。商法學者和行政法學者對該問題亦有所關注，分別立足世界銀行營商環(huán)境評估方法論和具體評估指標討論我國《公司法》等相關法律的修改，[1]以及推進“放管服”改革、加強法治政府和法治行政建設等問題。[2]優(yōu)化營商環(huán)境的核心在于降低制度性交易成本，[3]以此充分激活市場主體活力。其同時關涉企業(yè)經(jīng)營、地區(qū)發(fā)展和國家競爭，需要協(xié)調(diào)個體營利性和社會公益性的矛盾，兼顧效率與公平的雙重目標。因其直接指向政府和市場關系的法律調(diào)整，關乎經(jīng)濟發(fā)展方式的深刻變革，故有必要從經(jīng)濟法視角加以考察和解析。

二、優(yōu)化營商環(huán)境的內(nèi)涵與理念：本體論解析

營商環(huán)境源于世界銀行集團國際金融公司（IFC）“Doing Business”的項目調(diào)查，該項目通過考察各國中小企業(yè)，對其生存周期內(nèi)的商業(yè)監(jiān)管環(huán)境進行評估。自2003年以來，世界銀行每年度發(fā)布的《營商環(huán)境報告》已涉及190個經(jīng)濟體，包含開辦企業(yè)、辦理建筑許可、獲得電力、登記財產(chǎn)、獲得信貸、保護少數(shù)投資者、跨境貿(mào)易、繳納稅費、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)等十項指標。本文擬從經(jīng)濟法原理出發(fā)，對優(yōu)化營商的基本內(nèi)涵和基本理念加以解析。

（一）優(yōu)化營商環(huán)境的基本內(nèi)涵

國務院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱營商環(huán)境，是指企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件?！焙颖薄⑻旖虻仁∈械牡胤叫詶l例進一步將其具體化為政務環(huán)境、市場環(huán)境、法治環(huán)境和人文環(huán)境等外部因素和條件。盡管學界對營商環(huán)境的基本內(nèi)涵尚未達成統(tǒng)一定義，但已形成了基本共識，即營商環(huán)境包含宏觀與微觀雙重維度，指向硬環(huán)境與軟環(huán)境兩大方面。

宏觀維度和微觀維度的界分對應于國家競爭和企業(yè)經(jīng)營。首先，營商環(huán)境關乎國家的國際競爭力。在新一輪“全球競爭”背景下，發(fā)達國家和發(fā)展中國家都高度重視營商環(huán)境的培育和優(yōu)化，營商環(huán)境和制度性交易成本屬于國家競爭力的“元要素”。[4]其次，營商環(huán)境是企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的全生命周期中各種環(huán)境要素的總和，包括影響商事主體行為的政治要素、經(jīng)濟要素和文化要素等。[5][6]硬環(huán)境與軟環(huán)境則是另一種分類方式。硬環(huán)境一般指一個地區(qū)或國家的自然稟賦和基礎設施，包括地理條件、礦產(chǎn)資源和高速公路等;軟環(huán)境則通常指向政策、文化、制度、法律及思想觀念等外部因素。[7]概言之，硬環(huán)境通常對應于物質(zhì)環(huán)境，軟環(huán)境則對應于制度環(huán)境。筆者認為，上述不同維度的解讀均有其意義和價值。一方面，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境直接關乎經(jīng)營成本和利潤預期，與個體營利性息息相關;營商環(huán)境的整體改善是提升國家治理能力與國際競爭力的重要舉措，因而關乎社會公益性。需要做到國家發(fā)展權與企業(yè)發(fā)展權的兼顧，協(xié)調(diào)好個體營利性與社會公益性這一基本矛盾。[8]另一方面，物質(zhì)環(huán)境和制度環(huán)境應當統(tǒng)籌兼顧，鑒于物質(zhì)環(huán)境的相對穩(wěn)定性，更應當注重制度環(huán)境的改善和優(yōu)化，努力實現(xiàn)“汲取性制度”向“包容性制度”的變革。[9]可見，營商環(huán)境的培育和優(yōu)化應當“宏微并舉，軟硬兼施”。其核心在于通過法律層面和制度層面的保障，逐步降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中的各種交易成本。既要通過財政政策和稅收政策等手段加強交通、通訊和電力等基礎設施建設，更要著力營造公平的競爭環(huán)境、適宜的稅賦環(huán)境、便利的融資環(huán)境和靈活安全的用工環(huán)境。

（二）優(yōu)化營商環(huán)境的基本理念

在厘清優(yōu)化營商環(huán)境基本內(nèi)涵的基礎上，經(jīng)濟法的基本原理還可為營商環(huán)境的營造和優(yōu)化提供理念性啟發(fā)①。概言之，優(yōu)化營商環(huán)境應當遵循公共性、經(jīng)濟性、差異性和規(guī)制性等基本理念。

（三）堅持調(diào)制績效原則

優(yōu)化營商環(huán)境還需堅持調(diào)制績效原則。既要追求經(jīng)濟效益，保障市場主體營利能力的提升和社會總福利的持續(xù)增長，又要追求社會效益，保障勞動者利益、增進消費者福利以及注重資源節(jié)約和環(huán)境保護，超越營商者利益的單一維度目標，實現(xiàn)社會整體利益的最大化②。調(diào)劑績效原則的實現(xiàn)有賴于調(diào)制法定原則和調(diào)制適度原則的有效貫徹，契合于優(yōu)化營商環(huán)境的公共性理念和經(jīng)濟性理念。

調(diào)制績效原則的有效落實需要不斷創(chuàng)新調(diào)制方式和調(diào)制手段。近年來，域外諸多新型規(guī)制理論的提出富有啟發(fā)意義。如執(zhí)法金字塔理論認為，執(zhí)法金字塔模型底部是建議和說服性措施、中部是較為緩和的行政制裁措施，頂部則是較重的懲罰性制裁。應當對企業(yè)做出良性守法假設，在具備充分證據(jù)的基礎上逐步拾級而上、提高規(guī)制力度。與之相應的回應型監(jiān)管理論認為，政府在監(jiān)管手段的運用上不能一刀切，應根據(jù)企業(yè)的實際狀況和主觀意愿量體裁衣、具體施策，避免處罰不當。[22]通過回應性的調(diào)制方式和精細化的調(diào)制手段節(jié)約調(diào)制成本、減輕企業(yè)負擔，也更有助于調(diào)制績效原則的落實①。

四、優(yōu)化營商環(huán)境的路徑：運行論解析

優(yōu)化營商環(huán)境應當堅持市場化、法治化和國際化原則，法治化更是良性營商環(huán)境的重要特征和根本依歸。作為一項長期的系統(tǒng)性工程，優(yōu)化營商環(huán)境需要法治運行的各環(huán)節(jié)和各要素協(xié)同發(fā)力，以權利為本位，以產(chǎn)權保護為核心，以契約自由、誠實守信、自愿平等和公平競爭為價值導向。從經(jīng)濟法視角觀察，完善經(jīng)濟立法、優(yōu)化經(jīng)濟執(zhí)法和公正經(jīng)濟司法是優(yōu)化營商環(huán)境的基本路徑。

（一）完善經(jīng)濟立法

通過法律制度規(guī)范市場秩序和保障市場主體權益是現(xiàn)代市場經(jīng)濟運行的基礎條件。[23]一方面，加強基礎性立法，完善確認經(jīng)營主體和規(guī)范經(jīng)營行為等法律法規(guī)，切實保障企業(yè)的自主經(jīng)營權和公平競爭權。另一方面，落實《憲法》第十五條中“加強經(jīng)濟立法，完善宏觀調(diào)控”的基本精神，尤其是稅收立法和競爭立法亟待完善和優(yōu)化。

⒈稅收立法的完善。在稅收立法方面，需要全面落實稅收法定原則，進一步深化“結(jié)構性減稅”改革。首先，應當堅持稅收優(yōu)惠政策制定權的法律保留，逐步減少和規(guī)范各行業(yè)、各地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策。世界銀行《營商環(huán)境報告》中的“稅項和排款總額”二級指標計算僅采用名義稅率，不考慮各種形式的稅收優(yōu)惠措施。由于名義稅率較高且稅收優(yōu)惠較多的現(xiàn)實國情，我國該項指標評估始終表現(xiàn)欠佳，拉低了“繳納稅費”指標的國際排名②。應努力縮小名義稅率和實際稅率的差距，逐步清理和規(guī)范地方政府越權制定的稅收優(yōu)惠政策和簽訂招商引資合作協(xié)議中的稅收減免承諾，[24][25]維護稅制統(tǒng)一和稅賦公平。地方政府出臺的規(guī)范性文件必須遵守法律保留原則，不得突破規(guī)范效力層級，形成基本稅制之外的“稅收洼地”。其次，切實減輕企業(yè)負擔，進一步降低其“稅項和派款總額”，通過稅收立法的形式將減稅降費的成果固定化。具體言之，在降低增值稅實際稅率的同時，其三檔并兩檔的進程需要加快;從立法層面確立增值稅退稅制度，全行業(yè)全方位地允許增值稅留抵稅額予以退稅①;企業(yè)所得稅的實際稅率乃至社會保險費的實際負擔都應實現(xiàn)穩(wěn)中有降;短期內(nèi)不宜新增任何新稅種，不宜增加企業(yè)稅賦。

⒉競爭立法的完善。在競爭立法方面，要實現(xiàn)競爭政策法律化，維護公平競爭的市場環(huán)境。政府要完成由裁判者到中立者的角色轉(zhuǎn)變，行政性壟斷問題的解決尤為關鍵。要堅持競爭中性原則，同等對待國有企業(yè)與民營企業(yè)、大企業(yè)和中小企業(yè)，防止政府在開辦企業(yè)、獲得信貸和獲得電力等方面給予特定企業(yè)“非市場化的競爭”待遇，更要防止對民營企業(yè)、外地企業(yè)和中小企業(yè)享受優(yōu)惠待遇設置難于邁過的門檻和難以克服的障礙。[26]具體而言，在《反壟斷法》修訂過程中應堅持競爭政策的基礎性地位，落實競爭中性原則及公平競爭審查制度的法律確認，將地方保護、區(qū)域封鎖和行業(yè)壁壘等納入審查范圍，且產(chǎn)業(yè)政策必須接受公平競爭審查;通過競爭倡導制度確保反壟斷機構能夠與其他政府機構進行有效的溝通，以最大限度地避免或糾正政府對競爭的扭曲;洞察企業(yè)行為背后的政府因素，間接排除不合理的政府扭曲。[27][28]

（二）優(yōu)化經(jīng)濟執(zhí)法

作為優(yōu)化營商環(huán)境的首要責任主體，政府在經(jīng)濟執(zhí)法過程中需要轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式、優(yōu)化執(zhí)法理念和調(diào)整執(zhí)法重點，實現(xiàn)“管理型政府”向“治理型政府”的有效轉(zhuǎn)型。

⒈由事前監(jiān)管轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管。事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，即是從管控企業(yè)主體資格轉(zhuǎn)向管控其商事行為。這既契合“放管服”改革的目標要求，又符合世界銀行《營商環(huán)境報告》中提出的“聰明監(jiān)管”理念。以“資格審批”為主的傳統(tǒng)事前監(jiān)管模式，實際是讓政府在市場資源配置中發(fā)揮決定性作用，不僅削弱了事中和事后監(jiān)管的必要與可能，又極易導致權力配置扭曲、誘發(fā)行政腐敗和權力尋租。近年來，國務院大幅下放行政審批事項，取消行政許可與資格認定，逐步推進“先照后證”“證照分離”及“多證合一”等多種形式的商事登記改革，目的在于削減市場準入階段的不必要負擔。與之相應，我國在世界銀行《營商環(huán)境報告》中“開辦企業(yè)”的指標排名得以顯著提升②。

事中事后監(jiān)管需要發(fā)揮政府維護市場秩序的規(guī)制職能，通過政府的合理引導防止市場失靈和系統(tǒng)性風險的積聚。首先，構建社會信用體系，鼓勵誠信行為、懲罰失信行為，建立失信行為的負面評價制度。其次，減少各類監(jiān)管機構重疊交叉，促進監(jiān)管權的相對集中，如市場監(jiān)督管理局的成立即可降低企業(yè)遵從負擔。再次，強化服務型監(jiān)管理念，逐步降低管理成本。如上海市稅務局已通過小微企業(yè)精簡報表、電子稅務局智能辦稅、網(wǎng)上“一鍵報稅”、增值稅申報一表集成以及多繳退稅電子辦理等方式減少報稅次數(shù)和縮減報稅時間①。

⒉由對抗式執(zhí)法轉(zhuǎn)向協(xié)商式執(zhí)法。傳統(tǒng)的對抗式執(zhí)法理念之下，基于調(diào)制機關的社會公益目標與市場主體企業(yè)營利目標的差異，時常引發(fā)國家調(diào)制行為和市場對策行為的雙向博弈，其執(zhí)法效果難以盡如人意，甚至引發(fā)“零和博弈”。OECD國家已經(jīng)呈現(xiàn)由對抗式執(zhí)法向協(xié)商式執(zhí)法的轉(zhuǎn)變，其認為合作執(zhí)法優(yōu)于對抗執(zhí)法，建議和規(guī)勸優(yōu)于懲治和處罰，只有被監(jiān)管者拒絕協(xié)商和拒不配合的情況下才輔之以懲罰性執(zhí)法手段。[29]協(xié)商式執(zhí)法注重公共執(zhí)法機關、行業(yè)專家、當事人和利益相關者等多方的協(xié)同合作，具體規(guī)則包括透明度制度、規(guī)制成本收益分析制度、協(xié)商參與制度及執(zhí)法和解制度等。[30][31]如我國《企業(yè)所得稅法》中的預約定價制度和《反壟斷法》中的經(jīng)營者承諾制度等均突破了二元對立式執(zhí)法思維，彰顯了柔性監(jiān)管和協(xié)商式執(zhí)法的新型理念，有利于企業(yè)財產(chǎn)利益與國家稅收利益的平衡以及經(jīng)營者利益、消費者利益和社會公共利益的協(xié)調(diào)，較大程度地減輕了規(guī)制機關對生產(chǎn)經(jīng)營主體可能產(chǎn)生的不利影響。

⒊由規(guī)則治理轉(zhuǎn)向“規(guī)則+技術”治理?？萍歼M步在提高生產(chǎn)效率的同時也導致了傳統(tǒng)風險與技術風險的疊加，加大了規(guī)制難度。規(guī)制者需要同步掌握新事物，防止數(shù)字經(jīng)濟時代市場主體的技術套利，由規(guī)則治理轉(zhuǎn)向“規(guī)則+技術”治理，以技術驅(qū)動型規(guī)制迎接新技術革命的挑戰(zhàn)。一方面，注重法律系統(tǒng)和科技系統(tǒng)的耦合，通過生命科學、現(xiàn)代醫(yī)學和數(shù)理統(tǒng)計等對因果關系鏈條作出接近真實的理性分析，進而鎖定規(guī)制對象并有針對性的選擇規(guī)制手段，以此強化規(guī)制過程的正當性基礎。另一方面，充分利用大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈等科技手段加強信用監(jiān)管、重塑社會信用機制，并基于市場交易記錄、信貸融資記錄和納稅記錄等完成信用評估和風險評級，細化監(jiān)管梯度和明確監(jiān)管重點。

（三）公正經(jīng)濟司法

“司法是維護社會公平正義的最后一道防線”，世界銀行《營商環(huán)境報告》中的“保護少數(shù)投資者”和“執(zhí)行合同”等指標均有賴于司法機關的糾紛裁決和權利救濟。因此，應當創(chuàng)新審判方式、提升審判效率，努力實現(xiàn)司法公正②。首先，構建高效公正的商事審判機制，推進商事審判隊伍專業(yè)化。商事審判應以化解商事糾紛和便利市場主體為導向，堅持平等理念、妥協(xié)性理念和自治性理念，適當提高簡易程序在商事案件中的適用，在采取程序性措施時最大限度地降低市場主體的訴訟負擔。就審判組織而言，金融法院、知識產(chǎn)權法院和破產(chǎn)法庭成立目的即在于細化裁判規(guī)則和總結(jié)審判經(jīng)驗，以此回應經(jīng)濟活動中的諸多新型糾紛。同時，要以商人理想型司法組織和居民理想型司法組織兩大坐標系為參照，探索建立上海國際商事法院等新類型的營商司法組織。[32]其次，建立多元化的糾紛解決機制。營商環(huán)境構建過程中的商事糾紛，因其主體多元和糾紛樣態(tài)復雜，加之對于效率價值的追求，單純的訴訟機制無法滿足其日益增長的需要。應當著力構建替代性糾紛解決機制，這也是世界銀行《營商環(huán)境報告》“執(zhí)行合同”指標中司法程序質(zhì)量指數(shù)的評估重點。法院要注重訴訟機制與非訴機制的銜接，明確“商人共同體自我裁判”和“國家提供公共裁判”兩種思路;與行業(yè)協(xié)會、仲裁機構等積極配合，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在解決商事糾紛中的作用，重視專家在仲裁中的作用。[33]

優(yōu)化營商環(huán)境是我國新時期經(jīng)濟發(fā)展的重要戰(zhàn)略，可以從經(jīng)濟法基本原理出發(fā)探究其意涵本旨和價值目標，進而尋求優(yōu)化營商環(huán)境的基本路徑。除此之外，還可從發(fā)展理論出發(fā)作進一步的拓補性思考。從發(fā)展主體和發(fā)展權利上看，優(yōu)化營商環(huán)境涉及企業(yè)發(fā)展、地區(qū)發(fā)展和國家發(fā)展，既要保障市場主體的自主經(jīng)營權，又要防止壟斷、欺詐和不當稅收優(yōu)惠等企業(yè)層面和地區(qū)層面的不公平競爭與不正當競爭，確保企業(yè)營利能力和地方經(jīng)濟績效的持續(xù)提升，提高國家層面的國際競爭力。從發(fā)展理念上看，優(yōu)化營商環(huán)境需要統(tǒng)籌經(jīng)濟效益和社會效益、短期利益和長遠利益以及經(jīng)營者利益和消費者等相關群體利益。企業(yè)營利、地區(qū)發(fā)展和國家競爭等多重目標的兼顧需要處理好個體營利性和社會公益性的矛盾，貫徹協(xié)調(diào)發(fā)展和共享發(fā)展的理念，通過經(jīng)濟法的制度保障努力實現(xiàn)經(jīng)濟社會的良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展。[34]

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（責任編輯：苗政軍）

Economic Law Analysis of Optimizing Business Environment

Liu Qi

Abstract：The optimization of business environment is related to the reform of China's economic development mode，and the legal adjustment of the relationship between the government and the market needs to be analyzed from the perspective of economic law.From the perspective of ontology，the optimization of business environment should include the dual dimensions of enterprise development and national competition，and the essence of implementing the concepts of publicity，difference，economy and regulation is to reduce institutional transaction costs.From the perspective of axiology，the optimization of business environment should adhere to the principles of legal regulation，moderate regulation and modulation performance，balance the degree of market freedom and government intervention，and enhance economic and social benefits.From the perspective of operation theory，to optimize the business environment，we should improve economic legislation，optimize economic law enforcement，and build an efficient and fair commercial trial mechanism.It is necessary to deal with the contradiction between individual profit-making and social public welfare in order to realize the sound operation and coordinated development of economy and society.

Key words：Reform of regulation and service;business environment;economic law