葉新火

（寧波市人民政府辦公廳 法治一處，浙江寧波315000）

引言

根據(jù)《國務院辦公廳關于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37 號，以下簡稱《國務院辦公廳通知》），行政規(guī)范性文件是除國務院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外，由行政機關或者經法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統(tǒng)稱行政機關）依照法定權限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文。行政規(guī)范性文件直接涉及到相對人的權利義務，明確其成文日期、公布日期意義重大。但目前有關法律對行政規(guī)范性日期的規(guī)定并不明確，理論研究也很少涉及，各地操作也不相同，有必要厘清相關法律規(guī)定以定紛止爭。

一、關于行政規(guī)范性文件日期的相關法律規(guī)定

目前，沒有專門管理行政規(guī)范性文件的法律。由于行政規(guī)范性文件的發(fā)文主體是行政機關，且制發(fā)規(guī)范性文件在一定程度上和立法有相似性，因此，以下法律規(guī)范可作為行政規(guī)范性文件的管理依據(jù)：一是規(guī)范立法活動的《中華人民共和國立法法》及相關法規(guī)規(guī)章；二是規(guī)范行政機關組織活動的《中華人民共和國國務院組織法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》；三是規(guī)范信息公開的《中華人民共和國政府信息公開條例》；四是規(guī)范黨政機關公文的《黨政機關公文處理工作條例》。涉及的日期主要包括：

（一）成文日期

《黨政機關公文處理工作條例》第九條第（十二）項明確規(guī)定：“成文日期。署會議通過或者發(fā)文機關負責人簽發(fā)的日期。聯(lián)合行文時，署最后簽發(fā)機關負責人簽發(fā)的日期?！蓖瑫r，《國務院辦公廳通知》要求“制定行政規(guī)范性文件要實行集體研究討論制度”，文件在會議通過后由負責人簽發(fā)，“會議通過日期”顯然早于“發(fā)文機關負責人簽發(fā)的日期”。①至于是以“會議通過日期”還是“發(fā)文機關負責人簽發(fā)的日期”為成文日期，筆者再做分析。

（二）印發(fā)日期

印發(fā)日期一般明確寫在紙質文件最后一頁最后一行右側，如果該文件有抄送單位的，通常在抄送單位下面一行。這個日期一般不會有爭議。

（三）簽署公布、公布、發(fā)布、公開日期

相關法律對這些概念沒有具體解釋，存在一詞多意、多詞一意的情況。具體分析如下：

1. 關于“簽署公布”和“公布”

立法法第五十八條規(guī)定：“簽署公布法律的主席令載明該法律的制定機關、通過和施行日期。法律簽署公布后，及時在全國人民代表大會常務委員會公報和中國人大網以及在全國范圍內發(fā)行的報紙上刊載。”第七十一條規(guī)定：“行政法規(guī)簽署公布后，及時在國務院公報和中國政府法制信息網以及在全國范圍內發(fā)行的報紙上刊載?！钡诎耸鶙l要求：“部門規(guī)章簽署公布后，及時在國務院公報或者部門公報和中國政府法制信息網以及在全國范圍內發(fā)行的報紙上刊載。”

可見，上述條款表述均為“……簽署公布后，及時在……刊載”。“刊載”是在“簽署公布后”，這兩者顯然不能等同。由此產生的問題是：“簽署公布”既然不是“刊載”，那什么是“公布”？此外，“簽署”和“公布”是什么關系？

在操作中，有觀點認為文件的“簽署日期”就是“公布日期”，但筆者認為這種觀點不準確。因為文件簽署后還要經過編排、審核、校對等環(huán)節(jié)才能發(fā)文并對外公開；另外，還有些文件是公布之日起施行的，如果“簽署日期”等于“公布日期”，那意味著文件簽署之日即要施行，而實際上這是不可能做到的。因此，“簽署”不等于“公布”；“簽署日期”不等于“公布日期”。

2. 關于“公布”“發(fā)布”“公開發(fā)布”

“簽署公布”“公布”“發(fā)布”“公開發(fā)布”的含義比較復雜，分析如下：

（1）用詞相同，意義相同

如修訂前的《浙江省行政規(guī)范性文件管理辦法》第十四條規(guī)定：“行政規(guī)范性文件應當由制定機關的主要負責人或者其授權的其他負責人簽署公布?！边@里的“簽署公布”和立法法第五十八條、第七十一條中的“簽署公布”的含義基本一致。

（2）用詞不同，意義相同

《國務院辦公廳通知》要求：“（八）及時公開發(fā)布。行政規(guī)范性文件……及時通過政府公報、政府網站……等公開向社會發(fā)布，……未經公布的行政規(guī)范性文件不得作為行政管理依據(jù)”。這段話中“公開發(fā)布”“發(fā)布”“公布”三個詞含義都是文件審議通過后“公開發(fā)布”，意義相同。

（3）用詞相同，意義不同。

《行政法規(guī)制定程序條例》第二條規(guī)定：“行政法規(guī)的立項、起草、審查、決定、公布、解釋，適用本條例?！苯Y合該條例其他規(guī)定，這里的“公布”等同于立法法中的“簽署公布”。但其第三十八條第二款規(guī)定“行政法規(guī)修改、廢止后，應當及時公布”。這個“公布”實質上是信息公開的“公開”。

還需要注意的是，早期使用“發(fā)布”比較多。如國務院批準、國務院辦公廳1987 年4 月21 日發(fā)布的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》第三章的標題是“審定和發(fā)布”，有關條款也是“發(fā)布”。立法法和《行政法規(guī)制定程序條例》出臺后，使用“公布”較多。

3. 關于“公開”

“公開”主要是政府信息公開條例的要求。該條例第二十條規(guī)定：“行政機關應當依照本條例第十九條的規(guī)定，主動公開本行政機關的下列政府信息：（1）行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件……”因此，規(guī)范性文件“公開”，主要是信息公開的要求。

但也有些法律法規(guī)規(guī)章用“公布”或“發(fā)布”來對規(guī)范性文件提出“信息公開”的要求。如《浙江省行政規(guī)范性文件管理辦法》第十九條規(guī)定，“制定機關應當按照《中華人民共和國政府信息公開條例》的有關規(guī)定，公布行政規(guī)范性文件”。這里的“公布”就是“信息公開”意義上的“公開”。

二、對各地文件相關日期的實際情況分析

筆者對上海市、浙江省、廣西壯族自治區(qū)、西安市等地政府網站上部分文件的信息進行了檢索，發(fā)現(xiàn)各地做法也有差異。

筆者隨機摘取了上海市政府網站《上海市3 歲以下幼兒托育機構管理暫行辦法》《上海市人民政府關于禁止在吳淞江工程（上海段）建設范圍內新增建設項目和遷入人口的通告》《上海市人民政府關于印發(fā)上海市服務業(yè)發(fā)展引導資金使用和管理辦法的通知》等3 個連續(xù)文件的信息。其中《上海市3 歲以下幼兒托育機構管理暫行辦法》落款處為“上海市人民政府辦公廳2018 年4 月28 日”，網站還顯示文件的公布日期和落款日期一致。但另外兩個文件公布日期都晚于落款日期。

浙江省政府網站標注了每個文件的公開時間；點擊每個文件，還可得知其具體信息。如《浙江省人民政府辦公廳關于加強老年人照顧服務工作的實施意見》的信息顯示，文件落款時間是“2018年3 月30 日”；印發(fā)、公開和發(fā)布日期均為2018年4 月11 日。但也有部分文件的印發(fā)日期、公開日期、發(fā)布日期不相同。如《浙江省人民政府辦公廳關于大力推進林業(yè)綜合改革的實施意見》落款處的簽發(fā)時間是“2018 年3 月27 日”，印發(fā)日是“2018 年4 月8 日”，網站顯示公開日期是“2018年3 月27 日”，公開日期和成文日期相同，但早于印發(fā)日期。

筆者隨機在廣西壯族自治區(qū)人民政府網站抽取了3 個連續(xù)排列的文件，包括《廣西壯族自治區(qū)人民政府關于印發(fā)廣西壯族自治區(qū)主席質量獎管理辦法（2018 年修訂）的通知》（桂政發(fā)〔2018〕19 號）、《廣西壯族自治區(qū)人民政府關于印發(fā)進一步深化廣西電力體制改革若干措施的通知》（桂政發(fā)〔2018〕18 號）、《廣西壯族自治區(qū)人民政府關于公布第四批廣西特色旅游名縣的通知》（桂政發(fā)〔2018〕17 號）。該網站采取了文件名稱+文號+時間的公開模式，不過括號中時間的含義是指文件簽署日期、印發(fā)時間、公布時間、還是公開時間并不明確。繼續(xù)點擊上述文件，可以看到上述文件的簽署日期分別是3 月27 日、3 月26 日、3 月5 日。不過，這只能說明括號中的日期不是簽署日期，具體是什么日期無法判斷。

筆者隨機在西安市人民政府網站選取了3 個文件，繼續(xù)點擊每個文件的名稱，還可以看到文件的具體信息。網頁上顯示某文件的成文和發(fā)布日期均為5 月31 日，簽署日期為5 月29 日。成文日期晚于簽署日期，這種做法比較少見。

通過對上述部分文件相關日期的分析，可以看出常見的做法有以下幾種：

第一，簽署日期。即行政機關負責人簽署的日期，標注在文件發(fā)文單位下一行公章覆蓋處，這個日期是明確的。

第二，成文日期。上述網站有兩種做法：一是西安市政府網站在發(fā)布文件的同時標注了成文日期，以及發(fā)文機關、發(fā)文字號、公開屬性、發(fā)布時間、有效性等，且簽署日期早于成文日期；二是上海市、浙江省、廣西壯族自治區(qū)等政府網站未標注成文日期。

第三，印發(fā)日期。上述網站有兩種做法：一是浙江省政府網站，以紙質文件的圖片格式展現(xiàn)的，能夠看出文件的印發(fā)日期；二是其他政府網站公布的文件不是以圖片格式展現(xiàn)的，不能直觀反映印發(fā)日期，也沒有在文件公布平臺上標注印發(fā)日期。

第四，公布日期。上述網站有三種做法：第一種是上海市政府網站，明確標注了文件的公布日期；第二種是廣西壯族自治區(qū)政府網站，文件標題后面標注有相應日期，但是無法識別是公布日、發(fā)布日期還是公開日期；第三種是浙江省政府網站、西安市政府網站，沒有標注文件公布日期。

第五，發(fā)布日期。上述網站有三種不同的做法：第一種是浙江省政府網站、西安市政府網站，均明確標注了文件的發(fā)布日期；第二種是上海市政府網站，沒有標注文件的發(fā)布日期；第三種是廣西壯族自治區(qū)政府網站，文件標題后面標注有相應日期，但無法識別是公布日、發(fā)布日期還是公開日期。

第六，公開日期。上述網站有三種做法：第一種是浙江省政府網站，明確標注了文件的公開日期；第二種是上海市政府網站、西安市政府網站，沒有標注文件的公開日期；第三種是廣西壯族自治區(qū)政府網站，文件標題后面標注有相應日期，但無法識別是公布日期、發(fā)布日期還是公開日期。

三、文件日期認定不一致可能導致的問題

（一）產生行政機關不依法履行職責的風險

規(guī)范性文件設置的義務，行政機關從文件施行之日起就應當履行。假如行政機關按照較晚的標準而法院或者行政管理相對人按較早的標準去認定，那行政機關就面臨著不履行職責的風險；與此相反，假如行政機關按照較早的標準而法院或者行政管理相對人按照較晚的標準認定文件的施行日期，行政機關就會面臨沒有依據(jù)執(zhí)法的風險。

（二）影響行政管理相對人間的權利義務

行政規(guī)范性文件不僅直接涉及到行政機關和相對人之間的關系，也影響著行政管理相對人之間的權利義務關系。比如，如果排污企業(yè)不遵守某環(huán)境污染防治文件，沒有落實污染防治要求導致他人受害的，該企業(yè)就應當賠償。在文件施行日期不明確的情況下，如果企業(yè)認為文件尚未生效，而受害人認為文件已經生效，如果危害行為恰巧發(fā)生在爭議期內，就會導致行政管理相對人權利義務關系不明。

（三）不利于行政機關推進政府信息公開

按照《政府信息公開條例》規(guī)定：“屬于主動公開范圍的政府信息，應當自該政府信息形成或者變更之日起20 個工作日內及時公開?！奔偃鐚ξ募暮炇?、成文、印發(fā)理解不一致，那必然導致對“政府信息形成之日”理解不一。如果行政機關采取較晚的標準而法院采取較早的標準去認定信息形成之日，那行政機關就會因信息公開不及時而在行政訴訟中敗訴。

四、對認定文件相關日期的建議

（一）關于文件的簽署日期和文件的成文日期

文件的簽署日期就是行政機關負責人簽署的日期，這是明確的。文件的成文日期，按照《黨政機關公文處理工作條例》第九條第（十二）項：“成文日期。署會議通過或者發(fā)文機關負責人簽發(fā)的日期。聯(lián)合行文時，署最后簽發(fā)機關負責人簽發(fā)的日期。”那么在“會議通過日期”和“發(fā)文機關負責人簽發(fā)的日期”間如何選擇，筆者認為需要把握以下因素：

1. 認定文件成文日期需要符合的基本原則

一是公文的確定性。文件成文日期確定后，文件的內容就已確定，非經法定程序不得變更。二是組織原則和歸責原則的一致性。發(fā)布文件是行政機關履行職責的一種方式，確定成文日期要符合行政機關組織原則和行政行為歸責原則。三是現(xiàn)實的合理性。認定文件的成文日期，要具有合理性、可行性，便于文件管理。

2. 認定文件的成文日期需要符合法律規(guī)定

根據(jù)《政府信息公開條例》的有關規(guī)定，應當以行政機關負責人簽署日為公文的成文日。按照《政府信息公開條例》第二十六條規(guī)定：“屬于主動公開范圍的政府信息，應當自該政府信息形成或者變更之日起20 個工作日內及時公開?！蹦敲?，什么是“政府信息形成之日”？雖然《黨政機關公文處理工作條例》規(guī)定成文日期是“會議通過或者發(fā)文機關負責人簽發(fā)的日期”，但實際上很多文件在會議通過之后還要修改完善，所有文件還都要簽發(fā)審核校對，因此實踐中存在著會議通過至后一個多月才對外公布的法規(guī)規(guī)章文件，如果把會議通過時間定為成文時間，就會導致文件尚未簽發(fā)就超出了信息公開時限，這顯然不合理。因此，成文日期應當以行政機關負責人簽署的日期為準。

3.認定文件的成文日期需要考慮一些實際因素

行政機關的會議討論通過和權力機關會議通過不同，政府常務會議或者全體會議討論決定某個議題并不是“以全體代表的過半數(shù)通過”，而是按照行政首長負責制的要求由行政首長決定的。實際操作中，政府常務會議在“原則通過”文件時，還會要求起草部門對文件進行修改完善后再報簽署發(fā)布。因此，鑒于行政機關實行“行政首長負責制”的組織原則，以及文件內容的相對確定來把握，應當以簽署日作為公文成文日。

（二）關于文件的印發(fā)之日、發(fā)布之日、公布之日、公開之日

筆者認為，可以從以下幾個方面來把握：

1. 印發(fā)日期

印發(fā)日期是指文件的印制日期，一般都會在紙質文件中予以標注。由于公文印制后基本上都是在黨政機關內部發(fā)放之后才會對外發(fā)布，所以印制日期本身并不對外直接發(fā)生法律效力。但如果文件在行政機關內部印發(fā)的同時也對社會公布，那該日期也對外發(fā)生法律效力。

2. 發(fā)布日期和公布日期

如前所述，發(fā)布日期和公布日期的意義基本相同，都表示規(guī)范性文件對外（社會公眾）公開發(fā)布，因此，可以把發(fā)布日期和公布日期等同看待。

需要注意的，隨著電子信息和網上辦公技術的普及，區(qū)分規(guī)范性文件的印發(fā)日期和公布日期（發(fā)布日期）的做法，顯得不再必要。因為，隨著網絡技術的發(fā)展，規(guī)范性文件在政府內部印發(fā)時，可同步通過互聯(lián)網平臺對社會公布。因此，筆者認為，除非少數(shù)需要保密的文件（或條款）不能向社會公布外，文件在政府內部發(fā)布的同時也要向社會公布，文件的印發(fā)日期可以視為公布日期（發(fā)布日期）。

3. 公開日期

文件“公開”主要由政府信息公開條例調整，屬于政府信息公開范疇，而“公布”主要受立法法等有關法律法規(guī)規(guī)章調整，屬于立法程序范疇。但筆者認為，“公開”和“公布”并非相互對立互不兼容的，而是可以互相兼容銜接的。特別是隨著電子信息技術的發(fā)展，規(guī)范性文件在政府內部印發(fā)的同時，可以同步在互聯(lián)網平臺對社會公布（發(fā)布），這個公布（發(fā)布）過程同時也就是文件的公開過程。文件在互聯(lián)網平臺上對外公布（發(fā)布）即可視為文件的對外公開，實際操作中，浙江、廣西等地也有把文件公開日期等同于公布日期。

五、作為立法建議的結語

最后，筆者就規(guī)范性文件的上述日期的含義及其相互關系，提出如下建議：

第一條 規(guī)范性文件的成文日期是指行政機關負責人簽發(fā)的日期，如果規(guī)范性文件由兩個以上行政機關聯(lián)合制定的，成文日期以最后一個行政機關負責人簽發(fā)的日期為準。

規(guī)范性文件的成文日期標注在規(guī)范性文件制定機關蓋章處。

第二條 規(guī)范性文件的印發(fā)日期是指紙質規(guī)范性文件的印制日期。

規(guī)范性文件的印發(fā)日期標注在規(guī)范性文件最后一頁最后一行，和印發(fā)單位并列。

第三條 行政機關在印發(fā)紙質規(guī)范性文件的同時，應當將規(guī)范性文件的電子版在本行政機關網站上對社會公布。

行政機關按照前款規(guī)定將規(guī)范性文件在本行政機關網站上對社會公布的，該規(guī)范性文件的印發(fā)日期等同于規(guī)范性文件的公布日期、信息公開日期。

第四條 行政機關依照前條規(guī)定公布規(guī)范性文件，不免除其依法應當通過其他途徑公布規(guī)范性文件的義務。

第五條 行政機關公布的規(guī)范性文件有多個版本的，以政府公報上公布的版本為準；未在政府公報公布的，以最后一個公布的版本為準。

【注釋】

①比如浙江省政府2019 年4 月19 日第21 次常務會議審議通過《關于加快推進5G 產業(yè)發(fā)展的實施意見》，該文件發(fā)文的落款日期（簽署日期）是4 月24 日。上海市政府2019 年5 月20 日市政府常務會議原則同意《關于促進上海創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康高質量發(fā)展的若干意見》，該文件發(fā)文落款日期是7 月15 日。西安市政府2019 年6 月26 日市政府第14 次常務會議審議通過《西安市城市道路命名導則》，該文件發(fā)文的落款日期是7 月23 日。