（巴彥淖爾市農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營(yíng)管理站，內(nèi)蒙古 巴彥淖爾 015000）

1 草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施的現(xiàn)狀

近年來，巴彥淖爾市不斷加大牧區(qū)草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)工作的力度，連續(xù)實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策、退牧還草、牧草良種補(bǔ)貼、游牧民定居工程、鼠蟲害防治、津京風(fēng)沙源治理工程、促進(jìn)草原畜牧業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變扶持項(xiàng)目和鼓勵(lì)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呓翍舭簿觿?chuàng)業(yè)等一系列草原生態(tài)治理政策，使烏拉特草原的生態(tài)環(huán)境得到了明顯改善。

巴彥淖爾市禁牧和草畜平衡是以5年為一周期。新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邫C(jī)制中，總涉及補(bǔ)獎(jiǎng)面積為7764萬畝，其中禁牧4233萬畝、草畜平衡3531萬畝。凡持有草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或簽訂了草原承包經(jīng)營(yíng)合同的農(nóng)牧民、國(guó)有農(nóng)牧林場(chǎng)的員工均可以享受草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)摺Ｐ乱惠啿菰鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策機(jī)制與第一期相比，補(bǔ)貼內(nèi)容中取消了生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼和牧草良種補(bǔ)貼，由原來的5項(xiàng)減少為3項(xiàng)，但是剩余3項(xiàng)的補(bǔ)貼有所增長(zhǎng)，禁牧補(bǔ)貼和草畜平衡補(bǔ)貼由原來的 6元/畝/年、1.5元/畝/年提高到 7.5元/畝/年和2.5元/畝/年。新一期政策中，巴彥淖爾市實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)為0.8，按照此標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，禁牧補(bǔ)助6元/畝、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)為2元/畝。此外，在新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施過程中，草原管護(hù)員的工資待遇有所提高[1]。

2 草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呒皩?duì)牧民生產(chǎn)生活的影響

通過對(duì)烏拉特中旗30戶牧戶的基本情況、畜禽結(jié)構(gòu)變動(dòng)情況、畜產(chǎn)品社會(huì)分配情況、牧戶生產(chǎn)情況和牧戶生活支出情況等進(jìn)行調(diào)查分析，得出了以下結(jié)論[2]。

2.1 人口結(jié)構(gòu)老齡化

牧戶家庭人口中，因?yàn)槔淆g化現(xiàn)象開始顯現(xiàn)，勞動(dòng)力僅占總?cè)丝?2.9%，供養(yǎng)的學(xué)生占家庭總?cè)丝诮?5%，而家庭生活支出中教育支出占生活總支出13.69%。由此可見，雖然是實(shí)行義務(wù)教育，但是牧民對(duì)子女教育類的支出仍占生活支出的很大比例。

2.2 收入穩(wěn)定

人均家庭經(jīng)營(yíng)純收入1.79萬元，人均純收入2.8萬元。2019年，當(dāng)?shù)厣蟮氖召弮r(jià)格相比往年明顯增加，減少牲畜、降低成本、政策性補(bǔ)貼和工資性收入等途徑保持了收入的穩(wěn)定增加[3]。

2.3 牲畜結(jié)構(gòu)調(diào)整更加優(yōu)化

山羊和綿羊等小畜年末頭數(shù)比年初大幅減少，證明草牧場(chǎng)得到了進(jìn)一步合理利用，牲畜結(jié)構(gòu)調(diào)整更加優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)了烏拉特中旗“北繁南育”的戰(zhàn)略調(diào)整。牲畜結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整節(jié)省了勞動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)了合理利用草牧場(chǎng)的目標(biāo)，牲畜頭數(shù)雖然有所減少，但是牧戶通過優(yōu)化結(jié)構(gòu)和減少成本提高了經(jīng)營(yíng)收入。

2.4 生產(chǎn)生活水平達(dá)到小康，基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步鞏固

2019年牲畜的收購價(jià)格提高，牧戶收入提高，牧戶的生活質(zhì)量得到了顯著的提升。牧戶房屋和棚圈建設(shè)結(jié)構(gòu)95%以上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了鋼、磚結(jié)構(gòu)；飲水方面基本實(shí)現(xiàn)了機(jī)井或有配套機(jī)械；拖拉機(jī)和農(nóng)運(yùn)車等生產(chǎn)機(jī)具齊全，能夠滿足生產(chǎn)需求；兼顧性生產(chǎn)機(jī)具方面，最有代表性的生產(chǎn)機(jī)具是皮卡車。抽樣調(diào)查的30戶牧戶共有20輛小轎車，投資達(dá)到126.5萬元[4]。

2.5 農(nóng)牧民思想觀念有所轉(zhuǎn)變

通過實(shí)施一系列優(yōu)惠政策，廣大農(nóng)牧民群眾對(duì)政策性補(bǔ)貼政策逐漸理解和支持，農(nóng)牧民的思想觀念有所轉(zhuǎn)變。

3 草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施過程中存在的問題

巴彥淖爾市自實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策以來，草原生態(tài)環(huán)境得到了明顯改善，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的植被高度、密度和覆蓋度均有所提高，草原退化狀況得到了一定緩解。牧民的生活水平在整體上也有所提高，但是草原生態(tài)環(huán)境整體惡化的趨勢(shì)仍然嚴(yán)重，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咴趯?shí)施中還存在著一些亟待解決的突出問題。

3.1 草補(bǔ)政策缺乏激勵(lì)性，尚未帶動(dòng)牧民的積極性

在現(xiàn)行的草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策機(jī)制中，對(duì)草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)有明顯成果的牧民缺乏獎(jiǎng)勵(lì)和激勵(lì)，所以并沒有提高牧民的積極性。大多數(shù)牧民都是抱著“跟著政府走”的心態(tài)來配合政策，并沒有真正了解政策的目的，也沒有減少牲畜數(shù)量和保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境。

3.2 草場(chǎng)界線不明確，草原權(quán)屬爭(zhēng)議較多

在1998年落實(shí)草牧場(chǎng)“雙權(quán)一制”工作過程中，因權(quán)利意識(shí)和責(zé)任意識(shí)淡薄，許多地區(qū)存在著牧民少分、漏分和未分草場(chǎng)的現(xiàn)象，有些牧民甚至放棄了承包草原的權(quán)利，還有部分牧民因政策性補(bǔ)貼少，經(jīng)營(yíng)性收入偏低等原因流轉(zhuǎn)了草牧場(chǎng)。隨著國(guó)家對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)貼政策的持續(xù)實(shí)施和補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，返回牧區(qū)要求享受政策性補(bǔ)貼的牧民越來越多。因時(shí)間跨度長(zhǎng)、情況復(fù)雜，導(dǎo)致草原權(quán)屬難以界定，補(bǔ)貼資金發(fā)放緩慢[5]。

3.3 牧民就業(yè)現(xiàn)狀不樂觀，閑置勞動(dòng)力較多

草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施后，許多牧民因享受禁牧政策性補(bǔ)貼處理家畜和流轉(zhuǎn)草牧場(chǎng)，有些牧民還低價(jià)變賣了自己的房屋，從牧區(qū)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)從事其他職業(yè)，用政策性補(bǔ)貼和處理家畜的資金以及流轉(zhuǎn)草場(chǎng)的租金維持正常生活。由于牧區(qū)閑置勞動(dòng)力的文化層次較低、生產(chǎn)技能水平不高，又長(zhǎng)期受游牧生活的影響，不符合企事業(yè)單位招聘崗位的要求，牧民就業(yè)空間狹窄。草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施后，牧區(qū)勞動(dòng)力閑置，后續(xù)產(chǎn)業(yè)不能及時(shí)跟進(jìn)，依賴性將越來越強(qiáng)，長(zhǎng)期下去必然嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定和現(xiàn)代草原畜牧業(yè)發(fā)展的進(jìn)程。

3.4 金融服務(wù)體系不完善，牧民創(chuàng)業(yè)貸款難

牧民的牧業(yè)與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)支出均占牧業(yè)經(jīng)營(yíng)收入與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入的50%以上，加上日常開銷大，導(dǎo)致很多牧民每年都需要銀行貸款來維持生產(chǎn)生活。由于金融服務(wù)體系不完善，牧民貸款時(shí)程序復(fù)雜、手續(xù)較多，貸款較為困難，有創(chuàng)業(yè)意愿的牧民申請(qǐng)小額貼息創(chuàng)業(yè)貸款時(shí)門檻較高。因此，金融服務(wù)體系的不完善嚴(yán)重影響著牧民生產(chǎn)生活水平。

3.5 從事畜牧業(yè)勞動(dòng)力減少，老齡化嚴(yán)重

在牧戶家庭人口中，因?yàn)槔淆g化現(xiàn)象開始顯現(xiàn)，勞動(dòng)力僅占總?cè)丝诘?/3，供養(yǎng)的學(xué)生約占家庭總?cè)丝诘?/4。大部分年輕人不愿意回到牧區(qū)從事畜牧業(yè)生產(chǎn)，而是選擇到城鎮(zhèn)打工。因此，牧區(qū)的勞動(dòng)力日趨減少，并且處于老齡化狀態(tài)，導(dǎo)致畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)模式得不到有效的轉(zhuǎn)變與發(fā)展。由于長(zhǎng)期處于傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)方式，畜牧業(yè)的經(jīng)營(yíng)收入得不到有效的提高。因此要將探索新型經(jīng)營(yíng)模式與脫貧工作聯(lián)系起來，鼓勵(lì)新型經(jīng)營(yíng)模式的發(fā)展，拓寬牧民增收的新途徑。

3.6 嘎查村集體經(jīng)濟(jì)沒有得到有效管理與發(fā)展

隨著草場(chǎng)確權(quán)的推進(jìn)，既解決了草場(chǎng)面積不準(zhǔn)和權(quán)屬不明等問題，又使集體草場(chǎng)等集體資源性資產(chǎn)明確了權(quán)屬。但是由于管理不規(guī)范、監(jiān)督不到位、利用不充分、沒有有效的管理和運(yùn)營(yíng)等問題，嘎查村的集體資產(chǎn)幾乎沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的民主管理與分紅。

4 促進(jìn)草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)哂行?shí)施的對(duì)策建議

4.1 完善草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，保障政策?shí)施的連續(xù)性

草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策內(nèi)容里對(duì)做法超前、成果顯著的個(gè)體沒有具體的獎(jiǎng)勵(lì)措施規(guī)定，所以在很大程度上限制了牧民保護(hù)草原生態(tài)的積極性。只有長(zhǎng)期有效地實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，才能鞏固草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)的成果，最終才能達(dá)到政策實(shí)施的目的。

4.2 調(diào)整補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮其最大效益

補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)是草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策機(jī)制的核心內(nèi)容，補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)的過高或不足都會(huì)影響政策的實(shí)施。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過高會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過低會(huì)打擊牧民的積極性，應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)物價(jià)水平調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。在制定實(shí)施方案時(shí)要根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況發(fā)放不同標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼。

4.3 落實(shí)好“雙權(quán)一制”，積極開展基本草原劃定工作

草原是牧民賴以生存的根據(jù)地，也是長(zhǎng)期發(fā)展畜牧業(yè)的基礎(chǔ)，關(guān)乎其利益。為了明確牧民所承包草場(chǎng)畝數(shù)，繼續(xù)落實(shí)“雙權(quán)一制”，明確草原權(quán)屬，開展基本草場(chǎng)劃定工作時(shí)必須堅(jiān)持科學(xué)合理，以牧民利益為基礎(chǔ)，公平公正地劃定草場(chǎng)。做好矛盾草場(chǎng)的確權(quán)工作，著力解決草場(chǎng)糾紛矛盾，建立牧民和執(zhí)行部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，使牧民群眾滿意，使執(zhí)行部門能夠順利完成各項(xiàng)任務(wù)[6]。

4.4 提高牧民綜合素質(zhì)，加快轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式

牧民是草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)施對(duì)象，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施后對(duì)牧民的生活生產(chǎn)帶來了一定的影響。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)針對(duì)牧民的實(shí)際情況開展各類技能培訓(xùn)，提高牧民的綜合素質(zhì)，培育新型牧民人才，鼓勵(lì)牧民自主創(chuàng)業(yè)，發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，提高牧民的生活水平。

4.5 健全金融服務(wù)體系，支持牧民生產(chǎn)建設(shè)

草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施后，牧戶減畜，收入降低，每年都需要銀行貸款來解決購買飼料和子女上學(xué)、就醫(yī)或創(chuàng)業(yè)等問題。但是由于金融服務(wù)體系不完善，給牧民的貸款帶來很大的困擾。金融部門應(yīng)當(dāng)從維護(hù)牧民利益出發(fā)，簡(jiǎn)化辦貸程序，支持牧民自主創(chuàng)業(yè)或提高生產(chǎn)生活水平，同時(shí)保護(hù)草原生態(tài)建設(shè)。

4.6 探索新型經(jīng)營(yíng)模式，拓寬牧民增收途徑

牧民以傳統(tǒng)養(yǎng)殖為主要經(jīng)營(yíng)方式，同時(shí)家庭內(nèi)勞動(dòng)力趨于老齡化，導(dǎo)致畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)模式得不到有效改善，經(jīng)營(yíng)收入也得不到有效提高。因此需要探索新型的經(jīng)營(yíng)模式，解決牧民勞動(dòng)力不足和老齡化問題。

4.7 開展集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)

大量的集體草原、集體公益性資產(chǎn)和集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)沒有得到有效地管理、盤活、發(fā)展和運(yùn)營(yíng)，導(dǎo)致牧民從嘎查村集體分得的收入少之又少，集體資產(chǎn)難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，并且存在流失或者被侵占的危險(xiǎn)。因此，開展產(chǎn)權(quán)制度改革工作，在建立健全集體公益設(shè)施等非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)統(tǒng)一運(yùn)行管護(hù)機(jī)制的基礎(chǔ)上，發(fā)展壯大集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，將集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)折股到人、確股到戶，增加農(nóng)牧民財(cái)產(chǎn)性收入，逐步建立“歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)和發(fā)展農(nóng)牧民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。