張耀南，劉璐瑤

(1.北京航空航天大學 人文與社會科學高等研究院，北京 100083；2.北京航空航天大學 公共管理學院，北京 100083)

一、引言

當前，政策現(xiàn)象和政策活動已面臨大量的哲學問題。例如，如何處理公共利益與私人利益之沖突，如何平衡公平與效率之張力等。再上一層，還有政策制定與實施之文化依據(jù)問題、認知模式問題、價值取向問題、思維方式問題等更深層次的問題。這些問題，都需要上升到哲學高度，去深入思考、尋求對策、予以指導?？梢?，政策哲學之學科構(gòu)建，已經(jīng)具備了較為充分的實踐基礎。

自20世紀30年代以來，隨著政策科學成為各國普遍關注的一門新興學科，部分學者也逐漸提升層面、拓寬視角，開始從哲學維度來審視公共政策。相關研究日趨豐富、重要性也得到肯定，政策哲學相關研究已有一定進展，學科構(gòu)建已具備初步理論基礎。

國外學者葉?？āさ侣鍫柼岢觯骸翱疾炷婢持懈哔|(zhì)量政策制定的具體要求，一開始便提出需要一種綜合的哲學基礎?！盵1]140他還認為：“無論是政策制定和政策科學都需要有哲學和思想基礎?！盵1]222國外還有學者明確指出：“哲學作為‘母體科學’對政策科學的產(chǎn)生有著重大影響。它對政策科學的貢獻比自然科學和社會科學更富于深刻內(nèi)涵?！盵2]一定程度上，國外學者已經(jīng)認識到了政策的哲學基礎的重要性，但尚未明確以“政策哲學”為主題進行系統(tǒng)研究。除此之外，還有學者以政策倫理、政策思想等與之較為相近的主題展開理論研究。

中國國內(nèi)也有學者探討了公共政策中哲學之定位、功能、方法應用等問題。例如，周建民和吳文英對政策哲學學科建設的必要性、定位、體系框架、可行性等問題，進行了初步研究[3]。周建民還從政策哲學與行政哲學之比較中，探討政策哲學之學科定位問題[4]；或以政策現(xiàn)象為邏輯起點、政策理論和實踐為邏輯支點，探討創(chuàng)建政策哲學學科之范疇網(wǎng)絡體系[5]；或探究矛盾分析法、利益分析法等哲學方法，在政策分析中之應用與重要作用[6]。曾錫環(huán)則從政策研究中錯綜復雜的問題、雜亂的學科分析方法、求助于認識方法的創(chuàng)新和發(fā)展三個方面分析哲學在政策科學研究中之功能[7]。楊芳亦從哲學視野，分析公共政策學所要堅持的原則、方法和價值取向[8]等。這些探討，成為構(gòu)建“政策哲學”之重要理論準備。

然而，追根溯源，政策研究誕生及發(fā)展的最大動力并非社會科學，而是運籌學、系統(tǒng)分析學和應用經(jīng)濟學等學科，這就導致具體研究過程中的技術(shù)理性與哲學反思“不平衡”的問題，技術(shù)理性一度成為其指導思想，哲學反思被忽視。

故從總體上看，政策哲學之重要性雖已得到較多學者的關注和呼吁，但研究成果仍很零散，不成體系。筆者試圖接續(xù)此前學者之努力，系統(tǒng)探析政策哲學之學科構(gòu)建、正反例證、模型分析等根本問題，并提出構(gòu)建政策哲學學科之可行性建議，以便進一步完善政策哲學的理論研究并指導政策實踐。

二、政策哲學之學科構(gòu)建問題

從學科淵源上來看，政策哲學學科實為政策科學學科與哲學學科之交叉，是從哲學視角去分析特定領域，即政策領域之根本問題或基本問題。故清晰界定政策哲學與政策科學、政策哲學與哲學這兩對關系，是構(gòu)建政策哲學學科之基本前提。

(一)政策哲學之學科淵源

通過厘清、比較各學科之研究對象、內(nèi)容、方法等要素，可明確政策哲學之“獨立性”，并確立其特有之對象、內(nèi)容和方法。此外，這些學科都要比政策哲學發(fā)育得更為完善，各學科內(nèi)部知識體系、外部制度框架建設路徑都可為政策哲學之學科構(gòu)建提供一定的借鑒。

1.政策哲學與政策科學

學者們對政策科學之界定，各有不同，但一般認為這是一門研究政策系統(tǒng)、政策過程及其規(guī)律的學科。粗看之下，政策哲學與政策科學似乎并無分別，其研究對象都是政策系統(tǒng)、政策過程等。但深入分析，卻至少可以總結(jié)出以下三點不同：

首先，研究對象之層次不同。政策科學關注政策現(xiàn)象層面，如政策問題、政策環(huán)節(jié)、政策原因和結(jié)果等具體現(xiàn)象，并從中概括出一般規(guī)律，直接指導政策實踐；政策哲學則側(cè)重政策本質(zhì)層面，如政策本質(zhì)、政策價值、決策者思維方式、一般方法論等根本問題，且對政策科學之理論研究和政策實踐都有著隱性或潛在的重大影響。

其次，研究導向和目的不同。政策科學是以實用性、操作性為導向，目的是提供政策相關知識，提高政策質(zhì)量和效率，為實際政策過程服務；政策哲學則是以價值分析、價值判斷為導向，目的是提供政策價值之系統(tǒng)思考，影響決策者、研究者等。

最后，研究時空范圍不同。時間維度上，政策科學主要涉及過去和現(xiàn)在“發(fā)生了什么”，較少涉及未來“會發(fā)生什么”；政策哲學則既涉及過去、現(xiàn)在，也涉及未來?？臻g維度上，政策科學主要關注本國、本地區(qū)實際；政策哲學則更傾向于超越地域界限，以其高度抽象性把握政策的制定方向等。

2.政策哲學與哲學

就哲學本身來說，哲學內(nèi)部可劃分為基礎哲學、應用哲學兩大部分。基礎哲學包含本體論、認識論、價值觀等內(nèi)容，是“對整個世界和人與其關系的窮根究底的思考，涉及自然、社會和人類思維的普遍性問題”[9]。與之相對應，應用哲學則是對某一領域問題窮根究底的思考，如經(jīng)濟哲學、政治哲學、法律哲學、管理哲學、教育哲學、行政哲學等。

政策哲學將哲學原理應用于具體政策領域，分析具體政策背后的哲學問題，屬于應用哲學之分支。作為一門應用哲學學科，它有著與哲學本身不同的特點：其一，政策哲學關注的并不是整個世界，而是政策領域的根本問題或基本問題。例如，文化依據(jù)問題、認知模式問題、價值取向問題、思維方式問題等。不斷建構(gòu)關于政策領域更為深入和全面的價值觀和方法論，對政策問題之解決具有普遍指導意義。其二，政策哲學是面向?qū)嵺`的。政策哲學之產(chǎn)生，并非一般哲學原理自上而下之推演，而是對政策實踐自下而上之抽象。政策哲學之功能，并非僅限于單純思辨，而是要為政策實踐提出指導建議。

(二)政策哲學之研究對象、學科性質(zhì)與內(nèi)容框架

“學科”視角下的政策哲學，應有其特定之研究對象、學科性質(zhì)、內(nèi)容框架等，茲述其大概。

1.政策哲學之研究對象

由政策哲學與政策科學、政策哲學與哲學這兩對概念之比較可看出，政策哲學之研究對象，是公共政策實踐這一特定領域的文化依據(jù)、認知模式、價值取向、思維方式等一般方法論層面的問題?？梢园l(fā)現(xiàn)，此前已有的政治學、政策科學、哲學等學科，都或多或少涉及到上述問題，但這些學科并沒有對這些問題進行專門的、系統(tǒng)的研究，政策哲學之構(gòu)建，正是為彌補此類不足。從此角度來說，可以把政策哲學定義為一門研究“政策制定、政策系統(tǒng)、政策過程、政策實施活動中之文化依據(jù)、認知模式、價值取向、思維方式等一般方法論依據(jù)”的學科。

文化依據(jù)是指由長期的歷史積淀而形成的思想體系，是最為穩(wěn)定、持久和綜合的，其滲透到政策各方面，潛移默化地影響著政策走向。認知模式是對政策的內(nèi)在認識過程、特點和能力等因素構(gòu)成的認知類型，在較長時期內(nèi)呈現(xiàn)出穩(wěn)定的狀態(tài)，指導著對政策的理解和詮釋。價值取向是指政策最終的價值判斷，其選擇的導向或標準，具有相對穩(wěn)定持久的特性，政策時刻都面臨著多種價值偏好之沖突、對抗、協(xié)調(diào)、融合，因此需要按照一定的原則對其進行排序和篩選。思維方式是指看待政策問題的角度和思考路徑，具有一定穩(wěn)定性，但也常受各項因素之制約，影響著如何看待問題、思考問題。

2.政策哲學之學科性質(zhì)

政策哲學是一門構(gòu)建中的新興學科，其學科性質(zhì)有如下兩個特點：

首先，政策哲學是一門綜合交叉學科，主要基于哲學與政策科學知識源流之交融，同時也吸收、借鑒了大量其他學科的理論和方法，按照一定邏輯在政策哲學框架下進行重組。

其次，政策哲學相對哲學本部而言，是一門應用學科，有著極強的“解決問題”導向，是在實踐中產(chǎn)生，從實踐中總結(jié)出來的一般原理，其目標也是為了指導實踐，從哲學視角為政策實踐提供更高層次、更深意義的規(guī)范性指導，提升政策質(zhì)量，最大限度地維護和增進公共利益。

3.政策哲學之內(nèi)容框架

政策哲學之研究范圍非常廣泛。按照不同劃分標準，內(nèi)容框架主要包括以下四個方面：

第一，依據(jù)對象不同，可分為政策系統(tǒng)、政策過程、政策研究活動。政策系統(tǒng)包括決策者、決策體制、政策環(huán)境等；政策過程包括政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評估等環(huán)節(jié)；政策研究活動包括不同類型的研究者對政策依據(jù)、目標、效果等的研究。

第二，依據(jù)范疇不同，可分為主客關系、內(nèi)外關系、虛實關系、文質(zhì)關系等。主客關系是指政策的主體與客體；內(nèi)外關系是指影響某一特定政策產(chǎn)生、存在與發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境；虛實關系是指政策模型與政策實際情況之關系，如政策試點、政策實驗等皆可作為政策模型之研究示例；文質(zhì)關系是指政策中的形式和內(nèi)容關系，政策形式如政策文本、程序，政策內(nèi)容如政策具體原因、過程、結(jié)果等。

第三，依據(jù)價值理念不同，可分為不同的政策哲學流派。中國歷史上政策導向之演變歷程，正好印證了這一點。例如，西漢初期七十年之政策哲學支撐是黃老學派①，目的是休養(yǎng)生息；而漢武帝后的各代基本政策導向則是儒、法結(jié)合，也就是現(xiàn)在常說的“陽儒陰法”。此外，價值取向還應探討公平與效率、公共性與正義性等之間的關系。

第四，依據(jù)一般方法論不同，政策哲學還可分為經(jīng)濟類、政治類、法律類等，也可分為管制類、中庸類、自然放任類等。

三、政策哲學之例證：正例與反例

(一)政策哲學之正例

西漢初年，黃老道家哲學備受推崇，在較長一段時期里，成為西漢王朝政策制定與實踐的主導思想。其雖與老莊道家哲學一脈相承，卻又融合了儒、法、名、陰陽等多家之有益思想，因而相較于老莊哲學更具現(xiàn)實性和應用性，“甚至可以說，它較之‘道之體’更重‘道之用’；較之個體的心靈自由，更重整體的社會秩序”[10]。在一定意義上可說，黃老哲學是將老莊哲學“落地”了，為產(chǎn)生實在的治理效應而服務，在治理國家的實踐中重煥生機，這正是“政策哲學”之要義。

“治身與治國始終是道家哲學關注的兩大主要問題，身國兼治是道家的基本原則。老莊道家在處理治身與治國的關系問題上，以治身為先、為本，以治國為后、為末，首先重視人身之內(nèi)在精神以及生命的護養(yǎng)，其次才論及身外之‘物’諸如家、國、天下以及仁、義、禮、樂等問題。黃老道家學派則堅持治身、治國并重的原則，他們關注人的生命本身和精神修養(yǎng)，同時也關注政治、社會、倫理問題，采儒墨之善，撮名法之要，在祖述老子的同時也有所推進發(fā)展”[11]，此即西漢初之“政策哲學”。

黃老道家之哲學思想，在西漢政策方面之具體影響，有以下三方面：

第一，法律方面的改革舉措，是簡法、輕刑?！皾h興，高祖初入關，約法三章曰：‘殺人者死，傷人及盜抵罪?！孟鳠┛?，兆民大說。其后四夷未附，兵革未息，三章之法不足以御奸，于是相國蕭何攈摭秦法，取其宜于時者，作律九章。當孝惠、高后時，百姓新免毒蠚，人欲長幼養(yǎng)老。蕭、曹為相，填以無為，從民之欲，而不擾亂，是以衣食滋殖，刑罰用稀?！盵12]1096-1097在保留秦朝法律前提下，進行增刪和修改，特別是廢除如“三族罪”“肉刑”等嚴刑峻法，采用一些程度較輕的刑罰方式；此外，促進法律制度之規(guī)范化、程序化，如建立疑難案件審理制度，間接改善了秦朝法律條文繁多、刑罰嚴苛之弊。

第二，經(jīng)濟方面的改革措施，是輕徭薄賦?！疤煜录榷ǎ裢錾w臧，自天子不能具醇駟，而將相或乘牛車。上于是約法省禁，輕田租，十五而稅一，量吏祿，度官用，以賦于民。而山川園池市肆租稅之入，自天子以至封君湯沐邑，皆各為私奉養(yǎng)，不領于天子之經(jīng)費。漕轉(zhuǎn)關東粟以給中都官，歲不過數(shù)十萬石。孝惠、高后之間，衣食滋殖。文帝即位，躬修儉節(jié)，思安百姓?！盵12]1127統(tǒng)治者節(jié)制欲望、節(jié)儉躬行、減輕或免除徭役，尤其針對老、弱、病、殘等特定群體，合理減輕賦稅，授予農(nóng)民田產(chǎn)并鼓勵發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還采取很多機動靈活的經(jīng)濟手段，如放寬徭役年齡、對耕作予以一定獎勵等。

第三，人事管理方面的改革措施，是任用奉行黃老哲學的官員。人事管理環(huán)境相對寬松，讓官員們充分發(fā)揮其在治國理政方面的才能智慧，“道家者流，蓋出于史官，歷記成敗存亡禍福古今之道，然后知秉要執(zhí)本，清虛以自守，卑弱以自持，此君人南面之術(shù)也”[12]1732。君主要在秉要執(zhí)本前提下清虛自守、卑弱自持，以便發(fā)揮官員個人之作用。

黃老道家哲學主導了漢初經(jīng)濟、政治、法律、社會等多方面的政策制定與實踐，使政府采用了簡明靈活且富有效率的政策工具，遵循以簡代繁、以少易多、以規(guī)則取代混亂無序之政策原則，適應了當時民生凋敝、百廢待興之政策情境，起到了政治清明、經(jīng)濟恢復、社會穩(wěn)定等政策效果。

以上理論與實踐，為政策哲學之學科構(gòu)建，提供了一個極具代表性的正面案例。政策哲學不像哲學那樣，停留在高深學問層面，而是要與現(xiàn)實政策連接起來，面向社會現(xiàn)實，解決實踐中的問題。從此角度說，政策哲學是哲學與政策之“中介”，既拓展了哲學之研究范圍、應用范圍，又為現(xiàn)實政策之完善提供了改進之道。

(二)政策哲學之反例

“黃老學派”作為中國西漢初年政策哲學的一種，是政策哲學構(gòu)建的成功范例。而 “價值中立論”作為西方政策哲學的一種，則是政策哲學構(gòu)建的失敗范例。

在現(xiàn)代政策科學誕生后的很長一段時間里，公共政策是持“價值中立”觀念的，包括價值分析和價值判斷等在內(nèi)的哲學傳統(tǒng)往往被忽視。這是有其深刻社會歷史背景的。

一方面，由于威爾遜和古德諾提出的“政治—行政”二分原則②和韋伯官僚制理論盛行，公共行政領域的理論和實踐中，盡管使用的是“公共行政”一詞，而非“政府行政”“政府管理”等詞，但關注點一般都集中于“政府”行政，對“公共”之重視有所欠缺，人們總是用“政府”來代替“公共”，職業(yè)化、理性、技術(shù)、科學等是當時公共行政之關鍵特征?！肮病钡日軐W價值被排除在外，公共政策作為公共行政內(nèi)容之延伸，自然受到此種環(huán)境的影響。

另一方面，政策科學創(chuàng)始人哈羅德·拉斯韋爾③等，是行為主義政治學代表人物，他們強調(diào)運用自然科學方法研究政策。20世紀60～70年代的政策分析學派，更是大量借鑒運籌學、管理科學、系統(tǒng)分析等的定量方法、技術(shù)、程序，技術(shù)理性占據(jù)主導地位。

“價值中立”觀念一直持續(xù)到20世紀70年代。此時美國爆發(fā)一系列社會危機，如黑人民權(quán)運動、女權(quán)運動、反戰(zhàn)運動、水門事件、能源危機等，這些危機形成了對政府能力的嚴峻考驗。而當時政府政策表現(xiàn)出來的回應性缺失、對弱勢群體的關注不足、對現(xiàn)實問題的回避、官僚制的刻板頑固等特征，更加劇了此類社會問題。

可以看出，這種以“價值中立”為號召，將與價值無涉的自然科學方法、技術(shù)、工具等引入公共政策中去，在實際效果中產(chǎn)生了“偽適應”狀態(tài)。因為公共政策面對的是復雜的社會問題和公眾需求，實際的政策往往偏離純粹的理性分析，用簡單的技術(shù)手段無法分析復雜的政策情境，其中必然涉及到價值選擇，十分需要“政策哲學”在文化、價值、思維方式、一般方法論等方面給出指導意見?！皟r值中立”理論之失敗，更加凸顯了政策哲學構(gòu)建的重要性與迫切性。

歷史上“價值中立”的政策觀，為政策哲學之學科構(gòu)建提供了一個非常經(jīng)典的反例，也在很大程度上證明，政策活動絕不僅是應用技術(shù)工具、套用程序過程，更是一種哲學實踐過程，是對更加高遠的哲學目標的追求④。

從當時政策實踐的應然情況看，政策哲學在指導實踐中，應當是不可或缺的，并在很多情況下具有優(yōu)先性?！皟r值中立”政策觀，難以為政策活動提供宏觀視野，政策被局限于對社會之消極約束的技術(shù)功能中，較少能發(fā)揮積極引導社會發(fā)展之價值功能，在較短時期內(nèi)也許可以促進政府效率的提升和經(jīng)濟目標的實現(xiàn)，但長期來看卻引發(fā)了政府的“公共性”危機，政府對公平、正義、平等等命題的忽視，導致了公眾對政府的質(zhì)疑、批判、不信任等。

從當時政策現(xiàn)實之實然情況看，政策哲學在指導實踐方面,事實上也是不可或缺的，其某些“潛意識”其實一直都在隱性地發(fā)揮作用。政策活動雖一直標榜“價值中立”，但現(xiàn)實中必然離不開決策者個人的偏好和決策部門、機構(gòu)的偏好，也會受到利益相關者行動的影響，完全不偏不倚的事實判斷是不存在的。

在政策哲學尚未明確之前，政策過程就已經(jīng)或多或少地融合了一些零散的、模糊的哲學思想。事實判斷與價值判斷，并沒有明確界限，普特南⑤在《事實與價值二分法之崩潰》一書中，對此問題有系統(tǒng)論述，從認識論、倫理學、科學哲學三個維度，批判事實與價值二分法。馬克思也一直強調(diào)理論與實踐相結(jié)合、價值與事實相統(tǒng)一，“其研究的終極目的絕不僅僅只是為了科學地揭示社會歷史發(fā)展的規(guī)律，在他們?nèi)靠茖W創(chuàng)作的背后隱藏著他們極其崇高的倫理的和人道主義的動機，他們的理論研究從終極意義上來說是旨在為了人類的解放和社會的變革尋求一條理性的道路”[13]。

“價值中立”政策觀，試圖擺脫哲學對于政策的深刻影響，實際是行不通的。

四、政策哲學之模型：道義模型與算計模型

(一)道義模型

道義模型是歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過的一種“政策哲學”模型，其核心是將道義作為政策系統(tǒng)、政策過程、政策研究活動等所追求的首要目標，或首要的、根本的文化、價值、思維方式、一般方法論依據(jù)，由此形成的一種道義政策觀。

1.道義模型的概念

盡管人們對道義的理解具有歷史性、社會性、多樣性等特點，道義之內(nèi)涵和外延的界定也并不統(tǒng)一、固定，但是非、善惡之判斷和計算，是道義模型之核心。

此種是非觀、善惡觀，總會自覺或不自覺地滲透到整個政策系統(tǒng)，貫穿到政策過程的每一環(huán)節(jié)，并成為政策研究活動之主線?？傊?，在道義型“政策哲學”框架下，政策即為道義文化、價值、思維方式、方法論之外顯，即為道義文化、價值、思維方式、方法論之實現(xiàn)工具。

2.道義模型的政策哲學思想：仁、義、禮

在中華民族長期的歷史發(fā)展中，政策哲學逐漸形成以“仁、義、禮、智、信”為基礎的道義模型，并在五千年 的歷史長河中，一直發(fā)揮著重要作用。代表人物有孔子、孟子、荀子等，他們的學說和思想主張，很多都是關于國家治理的，自然也包括了很多政策方面的思考，在一定程度上就是“政策哲學”。

(1) 仁與道義模型的政策哲學

仁，一般認為由孔子最先提出并闡釋。事實上，仁的觀念在孔子之前就已經(jīng)出現(xiàn)，并廣泛使用，最初是指血親關系中的愛、親等義。后經(jīng)由孔子，將其從道德諸目之一提升為道德之本源性概念，其他諸如義、禮、智、信等均由仁生發(fā)出來，普通個人之行為和君主之行為都要“依于仁”。在日常生活層面，首先要做到自愛，然后將愛按照親疏遠近之不同推己及人，既有“己欲立而立人，己欲達而達人”[14]64，又有“己所不欲，勿施于人”[14]121。

上升至國家政策層面，就是要實行仁政，這也是孔子所構(gòu)建的仁之最終著眼點。政策核心理念，就是“仁者愛人”“為政以德”，就是“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格”[14]11-12。政策原則，就是“因民之所利而利之”[14]208。具體政策步驟，就是庶、富、教等，“子適衛(wèi)，冉有仆，子曰：‘庶矣哉！’冉有曰：‘既庶矣，又何加焉？’曰：‘富之?！唬骸雀灰?，又何加焉？’曰：‘教之?！盵14]134-135

(2) 義與道義模型的政策哲學

義利之辯，是中華傳統(tǒng)思想、中華哲學之重要議題。其起源甚早，中國三代文獻已有明確記載。而最著名者，莫過孟子見梁惠王“何必曰利”之訓誡。至兩宋，諸儒探究性命天理之學，將義利之辯再次深化光大，成為儒學功夫論重要入手。程伊川曰：“孟子辨舜、跖之分，只在義利之間?！敝熳咏虒W生曰：“自家今且剖判一個義利?！睆奈淖直砻嬉饬x而觀，義與利可對應公與私，即義是公利，利是私利，墨子“義，利也”之說，就可從此意義去理解。一般人覺得義利是二元對立的，只有重義輕利、舍利取義等行為才正當，此種理解可能有失偏頗。

孟子提出著名的“義利之辯”，某種程度上可說，仁是一本根性概念，而義是實踐概念，是實踐中的仁，要求在實踐中重義輕利、取公利而舍私利，并以此來規(guī)范國家政治生活。其在政策方面的具體體現(xiàn)為：第一，對于君主而言，應堅持民貴君輕的重民思想以及民富且教的富民、教民思想，“民為貴，社稷次之，君為輕”[15]328“五畝之宅，樹之以?！盵15]5“謹庠序之教，申之以孝悌之義”[15]5，百姓利益是公利、是正當利益，因而要成為君主治理國家之選擇。第二，對于百姓而言，應堅持一己私利服從國家大義，必要時舍生而取義。

(3) 禮與道義模型的政策哲學

禮治與法治相應?？鬃铀枷塍w系中禮、仁不可分開，曰：“人而不仁，如禮何?”孔子主張“道之以德，齊之以禮”之德治，打破“禮不下庶人”之限制。戰(zhàn)國時禮逐漸廢弛，孟子把仁、義、禮、智作為基本道德規(guī)范提出來，禮為“辭讓之心”，成為人之德行之一。荀子“隆禮”，著《禮論》論禮之重要性，認為禮可使社會各人在貴賤、長幼、貧富等級制中均有恰當定位，《荀子·修身》云：“故人無禮則不生，事無禮則不成，國家無禮則不寧。”[16]23

春秋戰(zhàn)國思想領域的百家爭鳴中，儒家仍然主張“禮治”，其他各家，特別是法家，主張“以法治國”，強烈反對“禮治”，掀起一場長達兩百余年的“禮法之爭”。儒家維護“禮治”，但也對周禮有所修正，要求“尊賢使能”、禮下庶人；法家反對“禮治”，主張刑上大夫，但并不反對等級特權(quán)。故“禮法之爭”使爭論各方達成許多新的“共識”，有了大致公認的“政策哲學”。

禮是仁之具體內(nèi)容，孔子講“克己復禮為仁”，荀子將“禮”之實用價值凸顯出來，將禮作為道德生活、政治生活之最高準則。荀子所謂禮，更側(cè)重政治生活之禮，是國家治理的一系列規(guī)則、秩序，甚至是法律制度，故荀子謂：“天地者，生之始也；禮義者，治之始也；君子者，禮義之始也。”[16]163體現(xiàn)在具體政策中，就是節(jié)用裕民，君主受禮節(jié)制，對老百姓輕徭薄賦，發(fā)展農(nóng)業(yè)，使國家富強，即“足國之道，節(jié)用裕民而善臧其余。節(jié)用以禮，裕民以政”[16]177，“故田野縣鄙者，財之本也；垣窌倉廩者，財之末也；百姓時和、事業(yè)得敘者，貨之源也；等賦府庫者，貨之流也”[16]194。

“政策哲學”之道義模型，有如下立足點：第一，政策標準是道義，政策制定者首先要具備較高層次的道德修養(yǎng)，然后將這種道德自省應用于政策實踐，據(jù)此設計具體政策措施。第二，政策過程是道義性的，政策傾向選擇公義、并受規(guī)則約束。第三，政策目標是“和”，在道義引領、實踐道義路徑下實現(xiàn)人與人、人與自然、人與社會的和諧?，F(xiàn)有各國眾多政策實踐，都保留了傳統(tǒng)道義模型的這些特點，并且日益重視、強化政策實踐中的道義建設⑥。

(二)算計模型

算計模型⑦也是歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過的一種“政策哲學”模型，如中國的法家、西方的功利主義等，都倡導此種“政策哲學”。有人常以“理性模型”稱之，其實不如稱以“算計模型”，簡明扼要。

1.算計模型的概念

算計模型是將算計(理性)作為政策系統(tǒng)、政策過程、政策研究活動等所追求的首要目標，或首要的、根本的文化、價值、思維方式、一般方法論依據(jù)，由此形成一種算計(理性)政策觀。

“傳統(tǒng)的理性模型是從經(jīng)濟視角出發(fā)，圍繞政策資源的投入和政策目標達到最佳化及政策效益達到最大化所建立的分析模式?！盵17]因此，經(jīng)濟利益的判斷和計算，是算計模型的“政策哲學”之核心。將其命名為“算計模型”，是恰當?shù)摹?/p>

2.算計模型的“政策哲學”思想：功利主義

算計模型的“政策哲學”之主要哲學依據(jù)，是杰瑞米·邊沁、約翰·斯圖亞特·密爾的功利主義理論，又稱效益主義、功用主義。功利主義理論之基本預設，是認為人性具有趨利避害的本性，人之本質(zhì)是為了追求最大化利益，人的行為之動機和目的是追求快樂、逃避痛苦。

杰瑞米·邊沁給出了功利主義概念⑧：“按照看來勢必增大或減小利益有關者的幸福的傾向，亦即促進或妨礙此種幸福的傾向，來贊成或非難任何一項行動?！盵18]59故功利作用就是重視行動后果而非行動本身，行動后果是判斷行動道德正確性之唯一標準。杰瑞米·邊沁不僅把功利原理作為現(xiàn)存政治制度之檢驗標準和新制度規(guī)范，且把該原理作為立法指導原則，認為任何法律都應由其促進相關者的愉快、善與幸福之程度來衡量。這實際上也是一種“政策哲學”。

在《道德與立法原理導論》一書中，杰瑞米·邊沁說：“自然把人類置于兩位主公——快樂和痛苦——的主宰之下。只有它們才指示我們應當干什么，決定我們將要干什么。是非標準，因果聯(lián)系，俱由其定奪。凡我們所行、所言、所思，無不由其支配：我們所能做的力圖掙脫被支配地位的每項努力，都只會昭示和肯定這一點?！盵18]58

功利主義理論自誕生之日起，就與公共生活密不可分。杰瑞米·邊沁曾依據(jù)功利主義理論，分析什么是符合功利原理的政府措施，以及政府法規(guī)、命令等，說：“同樣地，當一項政府措施(這只是一種特殊的行動，由特殊的人去做)之增大共同體幸福的傾向大于它減小這一幸福的傾向時，它就可以說是符合或服從功利原理。當一項行動，或特別是一項政府措施，被一個人設想為符合功利原理，那么為論述方便起見，可以想象有一類法規(guī)或命令，被稱為功利的法規(guī)或命令，并且如此談論有關行動，把它當作符合這樣的法規(guī)或命令?！盵18]60

正如約翰·斯圖亞特·密爾所認為的，杰瑞米·邊沁理論就是要教給人們組織和管理公共生活之方法。公共政策研究將其作為理論基礎之一，在此種哲學影響下，算計模型的“政策哲學”之取向，是科學和效率。政策場域是簡化了的政策環(huán)境，政策過程是按照一定模式和程序進行的，政策手段主要是定量分析、經(jīng)驗研究等技術(shù)手段，政策目標是尋求最優(yōu)方案。

從算計或理性的視角去思考政策問題，是非常有必要的，如實現(xiàn)經(jīng)濟利益最大化等。但也應當看到，算計或理性模型僅是政策哲學或政策科學之理想模型，在現(xiàn)實中可操作性差。算計或理性面臨著多種多樣情況，如有限性、漸進性、情境性等，片面追求完全算計或理性，可能導致公共政策偏離或者有悖于其最初科學、效率等目標，更是大大忽視了復雜政策條件下道義等目標⑨。

五、結(jié)語與可行性建議

政策哲學是對與政策相關的根本問題的思考，這構(gòu)成復雜政策實踐中的價值理念和一般方法論基礎。構(gòu)建政策哲學學科，可在其學科平臺上，對相關文化依據(jù)、認知模式、價值取向、思維模式等開展更為充分和扎實的研究。

故政策哲學之學科構(gòu)建，一方面，可以推動政策科學理論研究之平衡發(fā)展與水平提升；另一方面，可以改進并保障政策現(xiàn)象和活動之合理性與規(guī)范性。學科構(gòu)建是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要綜合考慮、系統(tǒng)推進。從可行性角度來說，筆者對“政策哲學”之學科構(gòu)建，提出如下建議：

第一，“政策哲學”之學科構(gòu)建，務必從中華傳統(tǒng)政策文化中汲取營養(yǎng)，保障政策哲學學科之可持續(xù)性，促進政策哲學之在地化發(fā)展。

中華傳統(tǒng)政策文化中，蘊涵豐富的政策思想、政策實踐、政策經(jīng)驗等，如德治、禮治、法治、無為而治等思想，以及具體的決策、富民教民、選人用人等實踐，這些內(nèi)容深深扎根于現(xiàn)代政策理論和實踐中，構(gòu)成現(xiàn)代政策活動之基因和特質(zhì)。深入挖掘傳統(tǒng)政策文化，透徹了解政策之歷史傳承，知其然且知其所以然，才能實現(xiàn)對現(xiàn)有政策的深度透視，把握其本質(zhì)、成因等關鍵要素。

以此為基礎構(gòu)建政策哲學學科，才更具可持續(xù)性。傳統(tǒng)政策文化，雖有其歷史局限性，但其思想精華，仍可為現(xiàn)代提供有益借鑒。古為今用、以古鑒今，這些靈感、火花可以提升政策哲學學科構(gòu)建之原創(chuàng)力，如話語創(chuàng)新、概念創(chuàng)新、框架創(chuàng)新等，促進政策哲學學科之在地化。

第二，政策哲學之學科構(gòu)建，務必以中國現(xiàn)實政策實踐為基礎，增強政策哲學學科之適用性，推動政策哲學之華化進程。

政策哲學學科本質(zhì)上是應用性的，目的是為了指導政策實踐，而中國政策實踐與國外有著很大差異，是與中華歷史文化傳統(tǒng)和政治經(jīng)濟體制密切相關的。因此，政策哲學之學科構(gòu)建，應以中國現(xiàn)實政策實踐之“特殊性”——特殊性中蘊涵著普遍性——為基礎。當前，中國政策實踐已形成一些鮮明特色，如“以人為本”的政策價值理念，“政策試點”“專項治理”等政策工具；也有一些負面政策現(xiàn)象，如“上有政策，下有對策”；還有一些現(xiàn)階段特有的政策問題，如“城鎮(zhèn)化”“農(nóng)民工”等。

提煉、總結(jié)這些“中國經(jīng)驗”“中國教訓”“中國實踐”，以此為出發(fā)點構(gòu)建中國特色、世界意義的“政策哲學”學科，采用恰當機制將實踐經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為哲學理論，可增強政策哲學之適用性、針對性、解釋力，推動政策哲學學科之華化。

第三，政策哲學之學科構(gòu)建，務必吸收借鑒國外相近或相似學科之建設經(jīng)驗，增強政策哲學學科協(xié)同性，提升政策哲學之國際化水平。

政策哲學學科建設之在地化、華化，并不意味著“自說自話”“固步自封”，而是要吸收、消化外國優(yōu)秀文化，在此基礎上實現(xiàn)“全盤化西”?！罢哒軐W”之學科構(gòu)建，應加強國際交流，吸收借鑒國外相近或相似學科之建設經(jīng)驗，包括課程體系、教學方式、學術(shù)研究、教師隊伍、配套設施、制度建設等方面。此種借鑒，并不是簡單的“移植”，而是在具體時間、地點、條件下，把握國外經(jīng)驗、合理比較、加強對話，從而增強政策哲學學科之協(xié)同性，提升“政策哲學”之國際化水平。

注釋：

① 黃老學派，戰(zhàn)國時期興起的哲學政治思想流派。黃指黃帝，老指老子。黃老之學始于戰(zhàn)國，盛行于西漢。司馬遷《史記》中屢以黃老并稱。黃老學派之典籍，為黃帝書?！稘h書·藝文志》標黃帝書凡二十一家,除《黃帝內(nèi)經(jīng)》外,均佚。1973年12月，長沙馬王堆漢墓出土帛書《老子》乙本卷前,有《經(jīng)法》《十六經(jīng)》《稱》《道原》四篇古佚書，是黃老學派重要著作。此派常用模型闡述其說，如宇宙生成論有“物則有形圖”，社會主張有“九主圖”模型，體育有“熊經(jīng)鳥申圖”等，是除老莊之學外道家最大分支，尚陽重剛，戰(zhàn)國中期到秦漢之際極為流行。以道家思想為主，兼采陰陽、儒、法、墨等學派，主以技術(shù)發(fā)明與政治思想兩大主題，形而上之道與形而下之養(yǎng)生、方技、數(shù)術(shù)、兵法、謀略等密切結(jié)合，具有極強目的性與操作性。故西方稱為“目的性道家”(Purposive Taoism)或“工具性道家”(Instrumental Taoism)。社會政治領域主張“無為而治”“省苛事，薄賦斂，毋奪民時”“公正無私”“恭儉樸素”“貴柔守雌”等，主導了西漢初期的“文景之治”。作為道家一種分支，黃老學派在戰(zhàn)國中晚期思想界勢力相當強大，韓國的申不害與韓非、趙國的慎到等，均以其學歸本黃老。西漢竇太后好黃老術(shù)，司馬談的《論六家要旨》仍把黃老列為首位。

② 西方行政學鼻祖威爾遜在其論文《行政學研究》中，提出“政治—行政”二分法，古德諾進一步闡述與發(fā)展，引起眾多學者反思與批評?！靶鹿补芾怼币欢ǔ潭壬现靥嵴闻c行政分離之意義，掀起西方國家聲勢浩大的行政改革運動。后“新公共服務理論”“公共治理理論”又對政治與行政的關系重新定位。中國學術(shù)界質(zhì)疑“政治—行政”二分法者頗多，如著名學者胡象明認為，“政府行政過程實際上是一個執(zhí)行政策的過程，而政黨政治過程則是一個制定政策的過程，政府行政與政黨政治兩者統(tǒng)一于政策過程。因此，政治必須對行政進行控制，才能夠保障政府行政在政策執(zhí)行過程與政治價值的協(xié)調(diào)一致，體現(xiàn)政治的意愿”。又如著名學者張康之也認為，“在我國具體的政治背景下，政治與行政二分的問題實質(zhì)上關于政黨和行政的關系界定問題。我們所講的黨政分開是政治領域中的功能性分開，而不是政治與行政的結(jié)構(gòu)性分離，從我國政治體系的穩(wěn)定性和行政系統(tǒng)功能的完整性思考，論證了行政與政治的不可分性”。威爾遜之代表作《行政學研究》，被譽為西方現(xiàn)代行政學開山之作。其最大貢獻是提出“政治—行政”二分法，據(jù)此將行政學作為一門獨立學科，從政治學中分離出來。其說只適用于“國家主義”盛行之西方，對基于“天下主義”的中華傳統(tǒng)，完全沒有解釋力。因為在“天下主義”框架下，只有“行政”，沒有“政治”，當然就不存在所謂“政治與行政二分”問題。

③ 哈羅德·拉斯韋爾，美國政治學家、社會學家、心理學家、傳播學者。他首次把政策分析與科學聯(lián)系起來思考，提出政策科學概念。1951年與丹·勒納合編《政策科學：近來在范疇與方法上的發(fā)展》一書，系統(tǒng)構(gòu)建政策科學，將政策制定分為信息、建議、法令、援引、實施、評價、終止七節(jié)。又提出政策分析者在決策過程中之“三種貢獻”說，即確定政策之目標與價值、收集與提供有關信息、提出政策方案及其最佳選擇。1971年，又撰《政策科學展望》一書，成為現(xiàn)代政策科學先驅(qū)、當代政策科學領域最具影響力者。

④ 韓升的《公共政策價值導向性的政治哲學分析》一文，已論及“公共政策價值中立性的崩潰”問題(參見：韓升的《公共政策價值導向性的政治哲學分析》，《社會主義研究》2014年第6期，第105—110頁)。哈貝馬斯已對自由主義政治哲學之“價值中立說”提出批評，并主張以“在事實與規(guī)范之間”，實即“在事實與價值之間”為立場。

⑤ 普特南，美國哲學家、邏輯學家、科學哲學家。在心靈哲學、語言哲學、科學哲學、數(shù)學哲學、道德哲學、計算機等領域，均有著述。中國哲學家張東蓀在世界哲學史上，率先批判分析判斷與綜合判斷截然二分之教條。后來，蒯因在《經(jīng)驗論的兩個教條》等著述中，再次強力批判分析判斷與綜合判斷截然二分之教條，認為分析判斷與綜合判斷截然二分是“經(jīng)驗論者的一個非經(jīng)驗的教條，一個形而上學的教條”。蒯因的批判與清算，使分析與綜合二分法崩潰。普特南相信事實與價值截然二分法，也會以類似方式崩潰。2002年，普特南出版《事實與價值二分法之崩潰》一書，成為其長期批判事實與價值二分法之總結(jié)性成果。該書在其《理性、真理與歷史》等著作基礎上，對事實與價值二分法進行全面審視，作出條分縷析之剖析與解構(gòu)。事實與價值關系問題，是倫理學、價值論之核心問題，休謨以降，事實與價值二分法廣為流行，影響深遠。普特南則反證之，認為事實與價值滲透、纏結(jié)現(xiàn)象大量存在，堅信事實與價值二分法完全站不住腳。學術(shù)界認為普特南之舉，已宣告非認知主義“垮臺”、新自然主義(描述主義)回歸。其說很大程度上代表了當代西方倫理學之主流立場，但其源頭卻在中國哲學家張東蓀。

⑥ 胡象明的《政策科學的中國化與理論創(chuàng)新》《中國傳統(tǒng)政策文化及其對政策科學本土化的價值》等文，雖以“政策科學”為論述對象，實已深度涉及“政策哲學”問題。已論及法家“權(quán)治主義的政策觀”、道家“自然主義的政策觀”、儒家“中和主義的政策觀”，這些理論視其為“政策科學”不太恰當，理應視其為“政策哲學”。它們分別構(gòu)成“直款——有為型政策哲學”“不款——無為型政策哲學”“繞款——中道型政策哲學”?！坝袨椤笨煞帧皬娪袨椤迸c“弱有為”兩式，“無為”可分“強無為”與“弱無為”兩式，“中道”可分“強中道”與“弱中道”兩式。共同構(gòu)成中華“政策哲學”之三款六式(參見：a.胡象明《政策科學的中國化與理論創(chuàng)新》,《北京行政學院學報》2000年第1期,第10—11頁。b.胡象明《中國傳統(tǒng)政策文化及其對政策科學本土化的價值》，《中國行政管理》2017年第2期，第12—16頁)。另外，祁麗華《試從先秦儒家的“天人合一”觀解讀我國傳統(tǒng)政策文化的特質(zhì)》一文，以“政策文化”為論題，亦已涉及到“道義模型”的“政策哲學”(參見：祁麗華《試從先秦儒家的“天人合一”觀解讀我國傳統(tǒng)政策文化的特質(zhì)》，《青島科技大學學報》2010年第26卷第1期，第44—47頁)。

⑦ 在“道義模型”與“算計模型”之外，還可列出“無為而治模型”等。此問題相當重要，限于篇幅，將另文再議。

⑧ 杰瑞米·邊沁，英國法理學家、功利主義哲學家、經(jīng)濟學家、社會改革者、政治激進分子、英國法律改革運動先驅(qū)和領袖、功利主義哲學創(chuàng)立者、動物權(quán)利宣揚者、自然權(quán)利反對者。先后提出或支持如下觀點：個人以及經(jīng)濟的自由、國教分離、言論自由、女性平等權(quán)利、廢除奴隸制度和體罰、離婚權(quán)、自由貿(mào)易、廢除高利貸、同性戀的合法化。其功利主義學派之重要追隨者有詹姆斯·穆勒、羅伯特·歐文(空想社會主義奠基人之一)等。其功利主義思想可簡化為：凡能將效用最大化者，即為正確、公正。

⑨ 郭正紅《對公共政策分析中傳統(tǒng)理性模型的哲學思考》一文，所論“理性模型”，實即“算計模型”。該文涉及“理性模型”三款：直款(基于精打細算，認為可以最少代價求得最大產(chǎn)出)、不款(基于非理性、直覺、靈感、頓悟、豁然開朗，認為以此亦可以最少代價求得最大產(chǎn)出)、繞款(基于理性與非理性之結(jié)合，既要有效發(fā)揮非理性因素之誘導、補償作用，又要避免非理性對公共政策決策過程產(chǎn)生消極影響)。既有此三款存在，則知“算計模型”依然無法全盤否定“道義模型”(參見：郭正紅《對公共政策分析中傳統(tǒng)理性模型的哲學思考》，《山西師大學報(社會科學版)》2010年第37卷第4期，第34—36頁)。