榮 震, 柏維春

(東北師范大學 政法學院, 吉林 長春 130024)

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出了構(gòu)建“一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制”[1],并指出要堅定不移推進反腐敗斗爭,通過思想建設(shè)、制度建設(shè)等一系列措施,鞏固和發(fā)展腐敗治理成果。從體制變遷視角出發(fā),綜合運用制度范式對改革開放以來我國腐敗治理體制變遷進行理論透視,從腐敗治理體制變遷的動力機制、多元治理主體、變遷方式三個維度探尋我國腐敗治理的內(nèi)在邏輯,并結(jié)合新時代腐敗治理實踐需求,從戰(zhàn)略層面歸納我國腐敗治理的整體取向?qū)θ蘸蟾瘮≈卫眢w制改革與創(chuàng)新具有重要意義。

一、腐敗治理的制度主義定義

“腐敗”內(nèi)涵界定是對腐敗治理理論開展研究的始點之一。在對腐敗內(nèi)涵的界定中,政治學多從權(quán)力屬性視角界定腐敗內(nèi)涵,如 “腐敗通常是指掌握公共權(quán)力的人利用權(quán)力為自己謀私利的行為”[2],“腐敗是權(quán)力的異化”[3]等。腐敗內(nèi)涵界定的關(guān)鍵要素是腐敗行為主體手中的權(quán)力的屬性,即有關(guān)組織授予的、委托給他們行使的某類權(quán)力。本文認為,腐敗就是利用委托權(quán)力或由委托權(quán)力而產(chǎn)生的影響力來為自己或利益相關(guān)者謀取私利的行為。腐敗是委托權(quán)力的異化和反方向運行,腐敗行為表明權(quán)力代理人違背了權(quán)力委托人的意志。

在我國的政治發(fā)展框架下,國家治理吸收治理理論的一般內(nèi)涵與善治理論的基本價值,以黨的領(lǐng)導為根本,以人民為主體,通過治理體系和治理能力的構(gòu)建,不斷增進公共利益,并努力實現(xiàn)社會公正。國家治理現(xiàn)代化是國家治理要遵循的路徑,也是國家治理要實現(xiàn)的目標。國家治理應當在理念、結(jié)構(gòu)、機制三個層次上實現(xiàn)現(xiàn)代化:在治理理念上強調(diào)人民主體、社會公正、權(quán)責平衡的價值;在治理結(jié)構(gòu)上構(gòu)建主體多元、國家與社會良性互動的體制;在治理機制上實現(xiàn)民主化、法治化、科學化的要求。

腐敗治理是國家治理的重要組成部分。黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。強調(diào)國家治理現(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的一項創(chuàng)新,是實施“四個全面”戰(zhàn)略的必然要求,也是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的重要途徑。在國家治理的大視角下探究腐敗治理是針對當前腐敗治理現(xiàn)狀考察國家治理狀況的一種方式。腐敗治理作為國家治理現(xiàn)代化的具體實施路徑,能夠反映現(xiàn)實中國家治理存在的問題,為改善國家治理提供分析參照。從另一方面來看,國家治理包含著與腐敗治理密不可分的內(nèi)在邏輯。國家治理現(xiàn)代化為腐敗治理提供基本目標與路徑支持,明確了腐敗治理的方向,提升了腐敗治理的科學性與實效性。將腐敗治理納入國家治理的框架,從而在推進國家治理現(xiàn)代化的過程中開展腐敗治理,將會極大地提升黨的執(zhí)政能力,深化和拓展腐敗治理的理論與實踐。

關(guān)于腐敗治理內(nèi)涵的研究主要有兩個研究方向:一是從理論層面界定腐敗治理的概念、基本要素等,厘清腐敗治理的內(nèi)涵輪廓。如黃義英和秦馨認為“清除腐敗的行動”是反腐敗的邏輯起點,包含了誰在做、做什么、怎樣做和做到何種程度等要素[4]。二是從實踐層面提出腐敗治理的基本走向。一種研究思路是通過分析當前腐敗問題并提出腐敗治理系列策略的研究。如肖金明認為,要著眼于物質(zhì)化、精神化和制度化三個視角全面抑制腐敗[5]。魏岳從路徑取向、執(zhí)紀理念、工作重心、自身建設(shè)提出了廉政新常態(tài)下腐敗治理的綜合策略[6]。另一種研究思路是聚焦某一項腐敗治理走向進行深入分析。例如,何增科在其研究中分析了通過制度創(chuàng)新預防和治理腐敗是中國共產(chǎn)黨在建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟過程中逐步形成的反腐新思路,也是從根源上預防和治理腐敗的重要途徑,如對政務公開、財產(chǎn)收入申報等制度進行了論述[7]。本文將從腐敗治理動力機制、腐敗治理主體和腐敗治理方式三個方面對腐敗治理制度變遷的內(nèi)在邏輯和戰(zhàn)略取向展開論述。

二、我國腐敗治理的內(nèi)在邏輯

歷史制度主義認為,制度一旦產(chǎn)生并存續(xù)發(fā)展,就進入了路徑依賴時期,但關(guān)鍵節(jié)點的存在則有可能引起重大的制度變遷。改革開放以來,我黨在反思歷史的基礎(chǔ)上,不斷改革腐敗治理體制,致力于腐敗治理現(xiàn)代化發(fā)展。隨著經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型和腐敗形勢的變化,腐敗治理也在不斷發(fā)展變化。學術(shù)界對改革開放以來腐敗治理變遷的研究成果豐富,代表性的觀點有:胡楊的權(quán)力反腐(1978—1992年)、制度反腐(1992—2005年)和體系反腐(2005年至今);王侃的組織內(nèi)反腐(1978至20世紀90年代)、制度反腐(20世紀90年代至2002年)、全方位系統(tǒng)反腐(2002年至今);宋廣奇的組織反腐(1978—2000年)、制度反腐(2000至今)、法治反腐趨向三階段劃分。本文本著理論研究為實踐服務的初衷,將改革開放至今作為腐敗治理體制變遷研究的整體長度,對腐敗治理體制背后的內(nèi)在邏輯進行探析。

1.內(nèi)生性與外生性:腐敗治理的動力機制

歷史制度主義認為,需要從兩個方面對制度變遷的推動因素展開分析:一是制度所處的政治、經(jīng)濟、文化等外部因素對制度變遷產(chǎn)生的影響,即外生因素;二是制度安排內(nèi)的各種相關(guān)變量(理念、利益、效率)與現(xiàn)存制度之間存在供需不均衡的問題,推動制度變遷以滿足制度需求,即內(nèi)生因素。

(1) 腐敗治理體制變遷的外生因素

新制度主義認為,制度的變遷往往受外生因素的影響。這些外生因素構(gòu)成了腐敗治理體制變遷的外生性動力,主要包括經(jīng)濟層面、政治層面、社會和文化層面。

第一,社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展與完善的基本訴求。中國共產(chǎn)黨反腐意識的覺醒和腐敗治理的起步是與改革開放后市場經(jīng)濟的發(fā)展同步進行的,這意味著隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善,腐敗治理面臨的經(jīng)濟條件也在發(fā)生深刻變化。換言之,市場經(jīng)濟對于中國腐敗治理的影響是全方位的,從根本上改變了腐敗治理的經(jīng)濟基礎(chǔ),凸顯了傳統(tǒng)腐敗治理思路和目標取向的不適應性。從總體上看,目前中國的腐敗治理在市場體系中發(fā)揮保障功能的情況是基本正常的,幾乎所有人都認同,市場經(jīng)濟條件下反腐問題只能堅持和加強而絕對不能有絲毫的削弱,但也必須清醒地認識到,隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善,腐敗治理體制必須適應新形勢和新任務,不斷探索新內(nèi)容、新方式和新途徑。

第二,社會主義政治體制優(yōu)化發(fā)展的要求。導致腐敗治理體制不適應性的政治變量有政治民主化、政治意識形態(tài)、政治文化,以及執(zhí)政黨路線的變化等。例如,一個國家在威權(quán)政治體制下的發(fā)展初期,一般只會關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展問題。然而,隨著民主化程度的提高,民眾對政黨的清廉程度有了更高的要求。改革開放初期,民眾最亟需解決的問題是溫飽問題,對政府的期待是發(fā)展好經(jīng)濟,解決溫飽問題并提升物質(zhì)生活水平,對腐敗的容忍程度較高。隨著我國經(jīng)濟社會不斷發(fā)展,人民生活水平不斷提高,人民對執(zhí)政黨、對政府的要求也在發(fā)生變化,期待社會更加公平、公正,政府更加透明、更加廉潔。在民意覺醒的過程中,腐敗治理體制要回應民眾的呼聲,不斷完善與優(yōu)化,做好腐敗治理工作以達到公眾滿意。

第三,文化、社會進步的有效推動。廉政是多元社會的有效保障。隨著中國進入社會轉(zhuǎn)型的新時期,經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)也發(fā)生著亙古未有的巨大變化。這一背景下,社會群體進一步分化、利益關(guān)系更加紛繁復雜、社會矛盾更加凸顯,社會價值取向、結(jié)構(gòu)、權(quán)利訴求和利益博弈呈現(xiàn)多元化特征。上述這些多元化問題給中國的發(fā)展帶來前所未有的機遇與挑戰(zhàn):多元化既能促進社會活力增強,使中國有可能進入高速發(fā)展軌道,也能導致矛盾凸顯和復雜化,成為中國發(fā)展道路中的“絆腳石”。這些都對腐敗治理提出了新要求。

(2) 腐敗治理體制變遷的內(nèi)生因素

外生動力是基于客觀外部因素“倒逼”而被動地開展的制度變遷,而內(nèi)生動力則是一種積極主動的“自我革命”式制度變遷,它是執(zhí)政黨發(fā)展的必然選擇,也是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

縱觀改革開放以來我國腐敗治理體制的變遷歷程,無論是從腐敗治理的目標還是從現(xiàn)實的腐敗治理舉措來看,腐敗治理都與國家治理存在共通性。國家治理是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的系統(tǒng)工程,由于腐敗問題涉及國家生活的方方面面,對腐敗的治理成為國家治理的一項重要內(nèi)容。一方面,腐敗治理是國家治理的應有之義。腐敗滋生的主要根源是公共權(quán)力的異化,而公共權(quán)力的異化則是國家治理不善的結(jié)果,當公共權(quán)力缺乏外部的監(jiān)督與制約時,其異化往往有可能變?yōu)楝F(xiàn)實。因此腐敗的產(chǎn)生與法制不健全,無法有效監(jiān)督、制約權(quán)力有關(guān)。而完善國家治理結(jié)構(gòu),規(guī)范權(quán)力運作,實現(xiàn)權(quán)力廉潔高效運行,是推動國家治理現(xiàn)代化的一個關(guān)鍵。另一方面,腐敗問題與國家治理的目標相違背,要推進國家治理現(xiàn)代化,必須要開展腐敗治理。國家治理的目標是要通過治理體系的構(gòu)建與完善以及治理能力的提升,促進社會公平,增進公共利益。

2.主體協(xié)同性:腐敗治理的行動主體

在我國腐敗治理體制變遷過程中,黨、政、司法機關(guān)承擔反腐敗職責的部門,是專門的腐敗治理主體,人大、政協(xié)等是以立法、監(jiān)督等形式作為間接的腐敗治理主體,而第三部門、公眾、媒體則是發(fā)揮外部監(jiān)督與助推作用,是腐敗治理的參與主體。

(1) 黨、政、司法機關(guān)的專門腐敗治理機構(gòu)

黨的紀律檢查機關(guān)、行政系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)察機關(guān)和司法系統(tǒng)內(nèi)的檢察院三個專門腐敗治理機構(gòu)。其中,中紀委的腐敗治理歷史最久,自1927年中共五大成立以來就在中共中央及地方黨委的領(lǐng)導下對黨員干部遵守黨紀國法的狀況進行檢查和督促。新中國成立以來后,紀律檢查委員會經(jīng)歷了建立到取消的曲折歷程,直到改革開放后才得以恢復重建,并在此后的腐敗治理中承擔越來越多的職能。政府系統(tǒng)的監(jiān)察機關(guān)對行政人員的權(quán)力監(jiān)督起到了重要作用。回溯其產(chǎn)生和發(fā)展的歷史,監(jiān)察機關(guān)也歷經(jīng)了與紀檢委分分合合的變遷。與紀檢監(jiān)察機關(guān)作為專門的反腐機關(guān)不同,反腐敗只是檢察院的眾多職能之一。同時,并非所有腐敗案件都能進入檢察院辦案程序。2018年第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過的國務院機構(gòu)改革方案,將中華人民共和國監(jiān)察部并入新組建的國家監(jiān)察委員會,中華人民共和國國家預防腐敗局并入國家監(jiān)察委員會,不再保留監(jiān)察部、國家預防腐敗局,對專門的腐敗治理機構(gòu)進行了進一步整合。

(2) 人大和政協(xié)的監(jiān)督

黨的十八大以來,習近平總書記多次強調(diào)各級國家機關(guān)要自覺接受人大依法監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督。在腐敗治理中,人大、政協(xié)作為間接治理主體,它們雖未直接承擔腐敗治理職責,但在實際運行中被賦予了腐敗監(jiān)督的功能。其中,人民代表大會及其常委會是國家權(quán)力機關(guān),在腐敗治理中具有獨特的功能和優(yōu)勢。一方面所有與腐敗治理相關(guān)的法律和法規(guī)必須經(jīng)人大的批準方可生效,人大批準通過的《監(jiān)察法》《公務員法》《行政處罰法》等都對腐敗治理起到了舉足輕重的作用。另一方面,人大所承擔的任免、監(jiān)督、檢查、審議等職能也間接起到抑制腐敗作用,具體表現(xiàn)在:第一,行使任免權(quán),地方行政首腦涉及腐敗問題由人大常委會罷免其人大代表資格和行政職務。第二,行使法律賦予的各種監(jiān)督職權(quán),包括詢問權(quán)、質(zhì)詢權(quán)。其中,質(zhì)詢權(quán)是人大擁有的最具強制力的監(jiān)督權(quán)力之一,在全國人大舉行會議期間,人大代表有權(quán)對行政部門特定事項提出質(zhì)詢案。第三,執(zhí)法檢查。對各級政府部門執(zhí)行相關(guān)法律情況進行執(zhí)法檢查。第四,聽取和審議有關(guān)部門的工作報告。第五,預算審查等手段。

人民政協(xié)在腐敗治理中發(fā)揮出的作用也不可忽視。民主監(jiān)督是人民政協(xié)的三大職能之一,也是人民政協(xié)參與腐敗治理的主要方式。作為制度化民主監(jiān)督的重要力量,政協(xié)聚集了各行業(yè)、各階層的精英人士,具有不可比擬的聚集政治精英智慧和反腐專業(yè)知識的優(yōu)勢。進入新時代以來,我國從完善民主監(jiān)督環(huán)節(jié)、完善提案制度、完善知情機制和溝通機制等方面不斷完善政協(xié)的民主監(jiān)督,如地方各級黨委、政府、各部門聘請政協(xié)委員擔任黨風巡查員、特邀監(jiān)察員等職務,為民主黨派的民主監(jiān)督提供了堅實保障。

(3) 社會參與主體

社會主體是腐敗治理重要參與主體。近年來,公眾、媒體等社會主體通過網(wǎng)絡舉報腐敗行為,掀起的反腐敗浪潮等實際行動,都彰顯其在腐敗治理中的實質(zhì)性作用越來越大。社會參與主體的主要形式包括公眾參與和社會組織參與。公眾參與是指民眾以各種方式推動廉政建設(shè)的過程。中國共產(chǎn)黨成立以來一貫注重人民群眾在腐敗治理中的作用,提出的反腐敗領(lǐng)導體制和工作機制中將“人民群眾廣泛參與”同“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導、黨政齊抓共管、紀委組織協(xié)調(diào)、部門各負其責”并列提出。公民參與腐敗治理也是人民當家作主的民主權(quán)利的一種形式,隨著我國民主政治制度的不斷完善,公民個體對公共權(quán)力的監(jiān)督開始凸顯。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及尤其是自媒體的興起,公民個人的力量不斷強大,網(wǎng)絡反腐成為公民參與腐敗治理的重要陣地。當前,我國公眾監(jiān)督的主要方式有舉報、信訪、通過自媒體引起關(guān)注、極端情況下的群體性事件等。社會組織參與是以社會組織團體形式參與腐敗治理,其作用發(fā)揮主要有兩個途徑:一是高校、科研院所等機構(gòu)的腐敗治理研究專家通過理論研究和實踐調(diào)研凝聚理論共識、總結(jié)實踐經(jīng)驗,為國家腐敗治理的戰(zhàn)略布局和政策決議提供科學理論依據(jù)。二是咨詢機構(gòu)等社會組織通過與政府部門達成合作,開展廉政評價和管理工作。

3.強制性與誘致性:腐敗治理的變遷方式

改革開放以來,我國腐敗治理體制的變遷始終延續(xù)自上而下的強制性變遷模式,但隨著我國社會主義民主政治建設(shè)的不斷推進和公眾參與腐敗治理機制體制的完善,以及網(wǎng)絡等新興媒體的監(jiān)督發(fā)展,在強制性變遷模式為主導基礎(chǔ)上,我國腐敗治理體制變遷也呈現(xiàn)一定的誘致性變遷方式的特質(zhì)。

(1) 強制性腐敗治理體制變遷

腐敗治理體制的強制性變遷是自上而下通過政府法令引發(fā)的國家強制推行的腐敗治理體制的變遷。具體而言,強制性腐敗治理體制變遷具有兩個層面:第一個層面是相對于社會公眾,腐敗治理體制變遷是以黨政為核心主體,通過頒布法令、政策引導腐敗治理體制發(fā)生變遷。第二個層面是相對于地方黨政機關(guān),黨中央、國務院等中央決策力量的作用最大,占據(jù)主導地位?？傮w而言,自上而下的腐敗治理體制變遷模式是與我國政治、經(jīng)濟、社會及其他領(lǐng)域的制度改革一脈相承的,也是由我國特色社會主義政治體制所決定。作為國家治理體系的“下位”體制,腐敗治理需要與政治體制、經(jīng)濟體制相適應,這也決定了自上而下的強制性腐敗治理體制占主導。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央把全面從嚴治黨納入戰(zhàn)略布局,推動全面從嚴治黨取得重要階段性成果,黨內(nèi)政治生活呈現(xiàn)新的氣象,反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成?？梢哉f,這種自上而下的強制性腐敗治理體制為反腐取得重大進展奠定了基礎(chǔ)。

(2) 需求誘致性腐敗治理體制變遷

林毅夫指出,制度變遷往往是誘致性與強制性共同作用的結(jié)果[10]。誘致性制度變遷是使更有效率的制度替代原有無效的制度安排。盡管我國腐敗治理體制的變遷歷程顯示自上而下的、以黨政機關(guān)為主的強制性變遷為主旋律,但也不可否認自下而上、社會力量參與的誘致性變遷。同樣,誘致性腐敗治理體制變遷也有兩個層面:一是個人、社會團體等社會力量為主要推動者;二是自下而上的合法性權(quán)威。

誘致性腐敗治理體制變遷過程中,公眾個人、社會團體等社會力量是重要推動者。盡管強制性體制變遷中的黨政專門機構(gòu)具有專業(yè)性、權(quán)威性等特點,但是僅靠專業(yè)機構(gòu)不能使腐敗治理效能最大化,一是人力物力的有限性使專門機構(gòu)無法最大限度地實現(xiàn)自上而下的監(jiān)督;二是“誰來監(jiān)督腐敗監(jiān)督者”的悖論存在有時會導致“官官相護”的現(xiàn)象。上述這兩個弊端只有引入社會力量監(jiān)督才能有所突破:一方面,以多數(shù)人監(jiān)督少數(shù)人可以實現(xiàn)腐敗治理“無死角”。另一方面,作為利益相關(guān)者和利益受損者,社會公眾等力量具有揭發(fā)腐敗的動力。

改革開放以來,我國在以黨政為核心推動力量基礎(chǔ)上,也為社會力量制度化參與腐敗治理提供了渠道,使社會主體成為腐敗治理體制變遷的重要推動力。近年來,互聯(lián)網(wǎng)的充分發(fā)展和自媒體平臺的日益普及,更是催生了日益崛起的社會性參與腐敗治理的態(tài)勢。社會參與腐敗治理的需求也是基于自上而下強制性腐敗治理弊端的一種改進需求。為回應這種腐敗治理的社會參與需求,腐敗治理體制變遷的核心行動者也逐漸為社會力量參與其中提供方便。2003年,最高人民檢察院建立了網(wǎng)絡舉報平臺,這也被視為我國網(wǎng)絡反腐的開端。隨之,中紀委監(jiān)察部也公布了中央紀委信訪室、監(jiān)察部舉報中心網(wǎng)址,并于2009年開通了12388舉報熱線,而最高檢則開通了12309舉報熱線。十八大以來,嚴峻的反腐態(tài)勢和社會力量參與網(wǎng)絡反腐熱情高漲,網(wǎng)絡舉報數(shù)量急劇上升。誘致性腐敗治理體制變遷方式也存在一定的局限性,如群眾的監(jiān)督專業(yè)性不足、從眾心理等原因?qū)е鹿妳⑴c腐敗治理理性不足,有些參與方式過于激進,影響社會穩(wěn)定。

值得注意的是,強制性腐敗治理體制變遷方式與誘致性腐敗治理體制變遷方式是互補而非替代關(guān)系。改革開放以來我國腐敗治理體制變遷歷程也顯示,只有以黨政機關(guān)為主體的變遷方式和以社會力量為主體的變遷方式相結(jié)合,腐敗治理體制變遷的方向才能不偏離軌道,具有持續(xù)性。

綜上所述,腐敗治理有其內(nèi)在運行邏輯,從動力機制來看,社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展的基本訴求,社會主義政治體制優(yōu)化發(fā)展以及文化、社會進步要求是腐敗治理體制變遷的外生性動力,而執(zhí)政黨的自覺反腐和國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在訴求是腐敗治理體制變遷的內(nèi)生性動力。從變遷的行動者看,黨政法等專門反腐機構(gòu)是腐敗治理主體,人大、政協(xié)等是間接腐敗治理主體,公眾、媒體是社會參與主體。變遷方式上看,以黨政機關(guān)為主體的,自上而下的強制性變遷模式是主導,是主旋律,而以社會力量為主的自下而上誘致性變遷模式發(fā)揮參與力量。從腐敗內(nèi)在邏輯來看,我國腐敗治理取得了巨大的成績,但同時也存在一些問題,如從腐敗治理的行動主體看,腐敗治理主體協(xié)同性不足。既有黨、政、司法等機關(guān)的協(xié)同性不足,又有其他主體的協(xié)同性不足。從腐敗治理變遷方式上看,腐敗治理供給強制性變遷與需求誘致性變遷推動力作用不均衡。以黨政為核心的強制性腐敗治理體制變遷,在一定程度上是設(shè)置了嚴格的參與壁壘,其他利益主體并不能隨意加入其中。

三、我國腐敗治理的戰(zhàn)略取向

黨的十八大以來,我國腐敗治理有了新的發(fā)展特征,因此,必須站在新時代的歷史方位上,按照黨中央的總體部署,結(jié)合新時代腐敗治理的實踐需要,歸納總結(jié)我國腐敗治理的整體戰(zhàn)略取向,推進中國特色腐敗治理體制的改革與完善。

1.堅持以政黨為中心的反腐邏輯支點

腐敗治理既是一種國家行為,也是一種政黨行為[8]。中國共產(chǎn)黨是從領(lǐng)導人民進行反帝反封建斗爭中獲得政權(quán),建立國家。這種政黨與國家的關(guān)系邏輯也決定了腐敗治理體制的改革與完善必然是要以政黨為中心的邏輯支點[9]。

執(zhí)政黨的“自我革命”是腐敗治理體制變遷的內(nèi)生性動力,深化紀檢監(jiān)察制度改革,完善腐敗治理體制,要堅持黨的統(tǒng)一集中領(lǐng)導,這是黨探索長期執(zhí)政條件下自我監(jiān)督、實現(xiàn)自我凈化的有效路徑。我國的基本國情、政治體制、政治傳統(tǒng)決定了所有行使國家公權(quán)力的機構(gòu)和公職人員的權(quán)力是由黨和人民賦予,因此需要對人民負責,受黨和人民監(jiān)督。改革開放以來的反腐基本經(jīng)驗也表明,正是在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導下,我國反腐敗斗爭才取得了壓倒性勝利。在新時代,我國腐敗治理體制的持續(xù)深化改革,也必須堅決維護黨中央的權(quán)威和集中領(lǐng)導,將其貫穿到腐敗治理體制改革的全過程和各方面。具體而言,一是要建立起黨統(tǒng)一領(lǐng)導下的國家腐敗治理機構(gòu),將反腐倡廉的領(lǐng)導權(quán)牢牢掌握在黨的手中,強化黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導,推動各級黨委擔負起管黨治黨的政治責任;二是要在思想政治行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致,堅決貫徹黨中央關(guān)于全面從嚴治黨、黨風廉政建設(shè)等戰(zhàn)略部署。

以政黨為中心展開的腐敗治理是為了提升執(zhí)政黨的合法性和有效性,從而實現(xiàn)長期執(zhí)政的目標[10],主要包含三個層面:一是腐敗治理要與黨的建設(shè)緊密結(jié)合。中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義事業(yè)的全面領(lǐng)導者,腐敗治理必須與黨的建設(shè)緊密結(jié)合,通過反腐倡廉促進黨的建設(shè),提高黨員尤其是黨員干部拒腐防變的能力。二是腐敗治理應與黨的執(zhí)政能力緊密聯(lián)系。于黨而言,反貪污受賄僅是一種底線要求,通過反腐倡廉,達到不斷提升黨的執(zhí)政能力才是終極目標。三是腐敗治理應與黨的民主建設(shè)緊密聯(lián)系。在實踐中,某些一把手的“一言堂”問題導致經(jīng)濟社會發(fā)展中的決策失誤和腐敗問題,從而造成公共財產(chǎn)的浪費和損失。黨的民主建設(shè)是防止這一問題的重要途徑之一。

2.堅持以法治思維為主導的反腐價值理念

習近平總書記指出,要善于用法治思維和法治方式反對腐敗,加強反腐敗國家立法,加強反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè),讓法律制度剛性運行[11]49?！皼]有制約的權(quán)力必將走向腐敗?！狈ㄖ畏锤抢梅芍贫葋硐拗乒珯?quán)力的行使范圍、規(guī)范公權(quán)力的履行程序,從而使領(lǐng)導干部沒有腐敗的空間。

首先,法治反腐的前提和基礎(chǔ)是制定和完善腐敗治理相關(guān)的立法,保證權(quán)力制約有法可依:一方面要加強腐敗治理相關(guān)的國家法律規(guī)范和黨內(nèi)紀律法規(guī)的制定和完善,保證權(quán)力在法律規(guī)定范圍內(nèi)運行。針對反腐倡廉實踐中的新問題和新矛盾,不斷對國家法律和黨內(nèi)法規(guī)進行查漏補缺,為腐敗治理提供有效的法律依據(jù)。另一方面,要強化國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)同互聯(lián),構(gòu)成嚴密的權(quán)力“籠子”。其次,提高法律執(zhí)行力。在權(quán)力制約和腐敗治理相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行過程中,面臨著多重博弈。如權(quán)力與金錢的博弈,權(quán)力與人情的較量等。一些執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中難以抵抗上述因素的干擾,導致權(quán)力制約力量失衡、腐敗治理執(zhí)法不嚴、違法不究等問題存在。應該加強法律法規(guī)的執(zhí)行細則制定,使法律本身更具有操作性和執(zhí)行性,從立法層面提升法律法規(guī)的執(zhí)行效力;同時,也應該加強對執(zhí)法部門的規(guī)范和約束,做到“監(jiān)督監(jiān)督者”,避免權(quán)力監(jiān)督者本身淪為腐敗重地的“燈下黑”情況出現(xiàn)。再次,提高司法威力,保證權(quán)力制約的警戒底線。在腐敗治理中應積極提高司法反腐的威力:一是捍衛(wèi)司法獨立,只有提高司法機關(guān)行使懲治腐敗職能的獨立性,才能更加有效發(fā)揮其權(quán)力制約的功能;二是提高司法公信力,在審判過程中必須做到獨立無干擾,嚴守社會公平正義的最后警戒底線;三是防止司法腐敗,司法機關(guān)腐敗會嚴重挫傷公眾對法律的信任,在捍衛(wèi)司法獨立、保證司法公信力的基礎(chǔ)上,必須嚴防司法腐敗。最后,提高守法意識。法治反腐除了要求權(quán)力所有者依法行使權(quán)力,還要求公民應具有守法意識,由內(nèi)而外尊重和信仰法律,從而形成有效的廉潔文化。

3.堅持多元主體協(xié)同的反腐行為取向

腐敗作為一個世界性的難題,對其治理從來都不是單一主體所能承擔的任務。改革開放以來的腐敗治理實踐中一直存在著多元治理主體。進入新時代,腐敗治理體制改革與完善需要堅持多元主體協(xié)同的腐敗治理取向。

第一,增進體制內(nèi)多元治理主體之間的互動協(xié)同。根據(jù)黨章的規(guī)定,黨的各級紀律檢查委員會的主要任務是嚴明黨的紀律,查處腐敗行為,維護黨的集中統(tǒng)一[12]。而行政監(jiān)察則主要負責對行政部門監(jiān)察對象執(zhí)法、廉政、效能情況進行監(jiān)察。2018年國家監(jiān)察委員會成立之后,同中央紀委合署辦公,履行紀檢、監(jiān)察兩項職責,同時不再保留監(jiān)察部、國家預防腐敗局。國家監(jiān)察委員會的成立在一定程度上整合了政黨、政府和司法機關(guān)的腐敗治理職能,有助于構(gòu)建黨委統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的權(quán)力監(jiān)督體系,提高了腐敗協(xié)同治理效能。在未來的腐敗治理體制改革與完善中應該進一步捋順機構(gòu)改革后的職能分配與互動協(xié)同問題。

第二,促進體制內(nèi)外多元主體的協(xié)同配合。新時代腐敗治理體制的改革與完善需要體制內(nèi)外多元主體的協(xié)同配合。一是要拓寬社會參與腐敗治理的渠道,在公眾參與腐敗治理動機十足的情況下,需要政府為公眾參與提供合法的渠道,以使其反腐功能能夠有效發(fā)揮。二是優(yōu)化腐敗治理的社會參與機制。在腐敗治理規(guī)劃制定環(huán)節(jié),體制內(nèi)腐敗治理機構(gòu)要借鑒制定經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、出臺法律法規(guī)及公共政策時征求社會意見建議的做法,最大限度吸納民智民意。三是暢通體制內(nèi)腐敗治理機構(gòu)接收社會參與主體信息渠道,最大限度實現(xiàn)公民和社會力量通過批評、建議、檢舉、揭發(fā)、申訴、控告等方式,對公權(quán)力行使的合法性與合理性進行監(jiān)督。

四、結(jié) 語

在當前反腐實踐堅持標本兼治、綜合治理的背景下,腐敗治理越來越展現(xiàn)為一項系統(tǒng)工程。這項系統(tǒng)工程對于國家治理體系、國家治理過程和治理目標實現(xiàn)具有重要作用[11]121。從腐敗治理的內(nèi)在邏輯透視,我國腐敗治理體制變遷動力機制是內(nèi)外因素共同作用推動腐敗治理體制的不斷變革與完善。其中,推動腐敗治理體制變革與完善的行動者既有政黨、政府、司法機關(guān)為核心的專門腐敗治理機構(gòu),也有人大和政協(xié)為主的間接治理主體,還有公眾、新聞媒體在內(nèi)的社會參與主體。在腐敗治理體制變遷的過程中,既存在自上而下的強制性變遷模式,也存在自下而上的誘致性變遷模式。腐敗治理依據(jù)新時代我國腐敗治理體制改革面臨的制度環(huán)境,要堅持以政黨為中心的邏輯支點、法治思維的價值理念和多元主體協(xié)同三位一體的腐敗治理戰(zhàn)略取向。