上官小紅

引 言

清末地方出現(xiàn)區(qū)域自保的思想，開始倡導(dǎo)地方自治。辛亥革命之后，這種傾向愈發(fā)明顯，二次革命、省制糾紛、聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)等都是其結(jié)果。[1]在中央控制力有限的情況下，地方具有足夠的自主性來(lái)決斷事務(wù)，因此常難以與中央政府保持一致，二者在僑務(wù)理念方面的分歧即是表現(xiàn)之一。

晚清以來(lái)，政府逐漸認(rèn)識(shí)到華僑群體的重要性，為了便于開展僑務(wù)工作，僑務(wù)機(jī)構(gòu)便應(yīng)運(yùn)而生。至民初，中央層面的僑務(wù)機(jī)構(gòu)尚少設(shè)立，直至1917年因華人赴外洋者眾，特在中央設(shè)立僑工事務(wù)局，專管一戰(zhàn)華工，任命張弧為局長(zhǎng)。1922年，政府設(shè)立從事僑務(wù)工作的僑務(wù)局，屢遭詬病。北洋政府時(shí)期的僑務(wù)理念便集中體現(xiàn)于福建暨南局。

目前關(guān)于暨南局的研究，以梳理其成立過程與興廢歷程為中心，并肯定暨南局開創(chuàng)性的歷史地位，(1)參見中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議福建省廈門市委員會(huì)文史資料研究委員會(huì)《廈門文史資料(第13輯)》(編者自印，1988年第13-15頁(yè))；蔣順興、裘曼如《民國(guó)時(shí)期第一個(gè)省級(jí)僑務(wù)機(jī)構(gòu)福建暨南局》(《民國(guó)春秋》1992年第4期)；肖波《關(guān)于福建暨南局的創(chuàng)辦及其歷史地位》(《學(xué)?！?993年第1期)；李莉《中國(guó)第一個(gè)官方僑務(wù)機(jī)關(guān)——福建暨南局》(《炎黃縱橫》2003年第3期)；陳建寧、陳文星《福建暨南局興廢始末》(《福建論壇(人文社會(huì)科學(xué)版)》2007年第4期)等。但對(duì)于該時(shí)期暨南局的處境則少有關(guān)注，圍繞著暨南局的存廢，中央與地方政府在僑務(wù)理念上的分歧顯露無(wú)遺。學(xué)界對(duì)民國(guó)以來(lái)政府保護(hù)華僑等問題的研究已取得諸多成果。普遍認(rèn)為，一改清政府對(duì)海外華僑的態(tài)度，民國(guó)各級(jí)政府重視華僑的經(jīng)濟(jì)實(shí)力及其在海外文教社團(tuán)的影響力，這種轉(zhuǎn)變是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。本文基于現(xiàn)存的《暨南雜志》等資料，從暨南局的變遷及其護(hù)僑實(shí)踐、機(jī)構(gòu)地位等方面來(lái)探討北洋政府時(shí)期中央與地方政府的僑務(wù)理念及其分歧。

一、暨南局的歷史沿革

清末以來(lái)，僑鄉(xiāng)涉僑機(jī)構(gòu)時(shí)有設(shè)置，歷經(jīng)多次更迭，但其護(hù)僑能力始終不盡如人意。以福建省為例，從1861年在廈門設(shè)立的出洋問訊局，到1899年的廈門保商局，都負(fù)有“便利歸客、照料還鄉(xiāng)”的職責(zé)，同時(shí)還官商合辦華僑招待所，[2]“名為保護(hù)華僑，實(shí)則勒征入口稅?！盵3]91903年保商局并入商務(wù)局，又于1905年將其主要職能移交新成立的廈門商務(wù)總會(huì)，到中華民國(guó)成立后，又將保商局與廈門華僑招待所合并為暨南局。其間種種轉(zhuǎn)換，都源于僑務(wù)機(jī)構(gòu)成立后迅速淪為勒索歸國(guó)華僑的工具，不僅對(duì)華僑無(wú)益，更成為病僑之機(jī)關(guān)，但歷次撤銷、重設(shè)或并入新機(jī)構(gòu)都無(wú)法從根本上祛除弊病。進(jìn)入民國(guó)以后，暨南局的成立被冀望于改變這一局面。

現(xiàn)有研究對(duì)于暨南局的籌備大體上一筆帶過，未注意到暨南局在這一時(shí)期設(shè)立的特殊意義。時(shí)任交通司司長(zhǎng)的歸僑黃乃裳與陳楚楠、張永福間的書信交流提供了相關(guān)的信息。因華僑對(duì)閩省及民國(guó)創(chuàng)建的重要貢獻(xiàn)，閩省獨(dú)立后，華僑設(shè)法成立護(hù)僑機(jī)構(gòu)，初由林崧磐請(qǐng)?jiān)O(shè)殖民局，以聯(lián)絡(luò)華僑聲氣，因考慮殖民一詞恐不妥，因此改為以暨南為名，[4]“暨南二字系取尚書朔南暨之義，前南京勸業(yè)會(huì)之暨南館及暨南學(xué)堂曾以此為名”[3]13，而且“華僑以南洋各島為最大多數(shù)，政教所授，以此為先”，故定此名。[4]134暨南局成立后，華僑曾試圖呈請(qǐng)改名為福建華僑事務(wù)局未果。[3]13因此，暨南局一名便因循始終。1912年1月，民政部會(huì)同交通部、財(cái)政部，與南洋華僑諸代表，協(xié)商暨南局辦法，暫設(shè)暨南局籌辦處，指定蔡鏡湖、殷雪橋、林鏡三人為籌辦人員，由政務(wù)院兼任。為了尋求機(jī)構(gòu)辦事的靈活性，華僑與地方政府取得共識(shí)，擬設(shè)立專局，隸于政務(wù)院之下。[4]134-135民國(guó)創(chuàng)建之時(shí)，僑務(wù)機(jī)構(gòu)隨即設(shè)置，這是蘊(yùn)涵著華僑群體試圖革新現(xiàn)狀的期許，也是地方政府對(duì)華僑群體的回饋。

暨南局雖已設(shè)立，但其存續(xù)仍歷經(jīng)波折。1913年中央政府因推行減政主義，試圖裁撤暨南局，經(jīng)華僑申請(qǐng)予以保留。同年，華僑呈請(qǐng)將暨南局改隸國(guó)務(wù)院，遭到拒絕。1914年，暨南局修改章程，增設(shè)晉江暨南分局、龍溪暨南分局，并將原設(shè)福州分局更名為暨南分局，龔詩(shī)蓀、張國(guó)寶分任晉江、龍溪分局局長(zhǎng)。1917年9月華僑代表洪萬(wàn)馨等申請(qǐng)改換暨南局名稱為福建華僑事務(wù)局，并修正章程，增加局費(fèi)，遭拒絕，恰逢僑工局創(chuàng)辦，內(nèi)務(wù)部有意將福建暨南局改隸僑工事務(wù)局，華僑洪萬(wàn)馨等人不得不于同年底再次呈請(qǐng)將暨南局照舊維持，免將福建暨南局改隸僑工局。1921年，福建省長(zhǎng)公署令將閩侯分局改為閩海分局，晉江分局改為泉永分局，漳州分局改為汀漳分局。

綜上可以發(fā)現(xiàn)，暨南局的設(shè)置與存續(xù)是由歸僑及海外華僑極力爭(zhēng)取的結(jié)果。考慮到長(zhǎng)久以來(lái)福建僑鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)上仰賴海外華僑的輸送，故民初僑鄉(xiāng)政府也相應(yīng)地給予回饋。相比之下，中央僑務(wù)機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期缺失，已然可見地方與中央僑務(wù)理念的差異。

二、暨南局保護(hù)華僑的實(shí)踐

海外華僑對(duì)福建僑鄉(xiāng)的狀況向來(lái)多有批評(píng)。清末，“福建官吏不但不保護(hù)華僑，而且凌虐華僑，命盜之案即指華僑為主兇，械斗之事又誣華僑為首犯，敲脂剝髓，為所欲為，吹毛求疵，惡其所惡，官吏視華僑如魚肉，華僑視官吏如豺狼，海外聞風(fēng)，莫不切齒，國(guó)門在望，孰敢來(lái)歸?！盵3]7因此，他們對(duì)民初的暨南局寄予厚望，盼其成為一個(gè)真正護(hù)僑、為僑民謀利的僑務(wù)機(jī)構(gòu)。

(一)暨南局章程

暨南局在籌備之初，黃乃裳向海外去信征求意見，特別強(qiáng)調(diào)保護(hù)海內(nèi)外僑民的訴求，“凡僑民回國(guó)，所有生命財(cái)產(chǎn)，應(yīng)令地方行政首長(zhǎng)，實(shí)力保護(hù)之事屬之。凡僑民之在海外創(chuàng)辦各實(shí)業(yè)事項(xiàng)之獎(jiǎng)勵(lì)，及海內(nèi)外僑學(xué)狀況之改良擴(kuò)充各事件屬之。凡招待僑民，及旅行券之頒給等事屬之?！盵4]133-135故福建暨南局以“監(jiān)督官吏，保護(hù)華僑，推展國(guó)外教育，振興國(guó)內(nèi)實(shí)業(yè)”為宗旨。[3]7

1912年10月，正式出臺(tái)的章程規(guī)定了暨南局的職責(zé)，包括：關(guān)于回籍華僑保護(hù)及招待之事件、關(guān)于殖民一切規(guī)劃進(jìn)行之事件、關(guān)于華僑教育之事件、關(guān)于華僑實(shí)業(yè)之事件、關(guān)于華僑屈抑代為伸理之事件、關(guān)于旅行券及證明之事件、關(guān)于華僑狀況調(diào)查及報(bào)告之事件、關(guān)于海外募集公債及代理招股之事件等。[3]2章程規(guī)定之該局職責(zé)，包含了各類涉僑事務(wù)，涵蓋華僑有關(guān)之移民、教育、實(shí)業(yè)、保護(hù)等事項(xiàng)，體現(xiàn)了“移植保育”的僑務(wù)理念，且集中體現(xiàn)了保護(hù)華僑的思想。

對(duì)該章程詳加核閱后，內(nèi)務(wù)部認(rèn)為“原送章程過事鋪張，漫無(wú)限制”，便督促福建巡按使許世英對(duì)原章程進(jìn)行修正。[3]18841914年，新章程刪除了“關(guān)于華僑屈抑代為申理之事件”一項(xiàng)。但暨南局的變化不僅于此。新章程增加“其他華僑較多之地應(yīng)設(shè)分局者，由總理臨時(shí)酌量情形詳由巡按使核定之?！贝_定了巡按使對(duì)暨南局的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，且總理、協(xié)理改為由巡按使選擇委任，并刪去了為征集各埠華僑意見而特設(shè)的參事會(huì)。(2)修正后的新章程參見福建省檔案館編《福建華僑檔案史料》(檔案出版社，1990年第1-4頁(yè))。新章程的變化將影響其職能的正常發(fā)揮，尤其是“強(qiáng)調(diào)了巡按使對(duì)局的領(lǐng)導(dǎo)作用”[5]。

修正后的章程弱化了華僑在機(jī)構(gòu)中的角色，強(qiáng)化了福建政府的作用，如巡按使的職權(quán)，“拋棄了原章程民主政治的精神，增添了軍閥專制的色彩，突出巡按使的決策權(quán)限?！盵6]此后，暨南局雖然仍是以華僑為主體，但弱化了華僑角色。不過至少在短期內(nèi)，暨南局對(duì)僑務(wù)工作仍做出了重要貢獻(xiàn)，該局機(jī)構(gòu)也相應(yīng)擴(kuò)大。1914年暨南局增設(shè)晉江暨南分局、龍溪暨南分局，并將原設(shè)福州分局更名為暨南分局，龔詩(shī)蓀、張國(guó)寶分任晉江、龍溪分局長(zhǎng)。

(二)保護(hù)回國(guó)華僑五條辦法

章程所呈現(xiàn)的職責(zé)可見，暨南局是特為保護(hù)僑民而設(shè)的機(jī)關(guān)?！棒吣暇殖闪⒑蠹床妹馊肟诙?，于華僑冤抑事件一一平反，力矯宿弊。”[3]9暨南局開辦一年內(nèi)，“辦結(jié)華僑命盜案數(shù)百件，組織大資本公司十余起，成績(jī)昭昭，群僑稱頌。”華僑稱該局之存在“不但為閩關(guān)系，亦為中國(guó)大局關(guān)系也?！盵3]5

在暨南局的職責(zé)中，保護(hù)回國(guó)華僑是其中心內(nèi)容。因海外華僑調(diào)查尚不完備，華僑給予的片面信息，政府錯(cuò)誤地估計(jì)閩籍華僑人數(shù)。但不論如何，閩籍華僑在數(shù)量上足以引起政府重視，使其意識(shí)到華僑回國(guó)面臨的困境，“挾資回國(guó)者每因訴訟之株連，強(qiáng)豪之欺侮，遂裹足觀望，不敢遽賦歸來(lái)?！币虼?，1915年，巡按使許世英提出福建省保護(hù)回國(guó)華僑五條辦法，由暨南局負(fù)責(zé)發(fā)護(hù)照給核準(zhǔn)身份的歸僑，歸僑可憑護(hù)照向地方政府官?gòu)d請(qǐng)派警兵保護(hù)；未經(jīng)領(lǐng)照各僑商由暨南局派員切實(shí)巡視，遇事指導(dǎo)，并請(qǐng)水警認(rèn)真保護(hù)，如其回籍經(jīng)過地方有匪氛未靖易生危險(xiǎn)之時(shí)，由暨南局總分局代請(qǐng)警廳酌派警隊(duì)護(hù)送。(3)福建省保護(hù)回國(guó)華僑五條辦法包括：一、凡殷實(shí)華僑挾資回國(guó)經(jīng)營(yíng)屋產(chǎn)或暫時(shí)回籍省視廬墓者，均準(zhǔn)向所在中國(guó)領(lǐng)事官或華僑商會(huì)、華僑公共機(jī)關(guān)申請(qǐng)證明，給予文書，憑照敘明姓名、年籍、執(zhí)業(yè)赍赴暨南局換給護(hù)照，除照貼印花稅外，所有請(qǐng)文領(lǐng)照概不收費(fèi)。二、華僑領(lǐng)有護(hù)照者，準(zhǔn)其隨時(shí)向地方官?gòu)d申請(qǐng)保護(hù)，如其寓處鄉(xiāng)僻，萑苻未靖或旅行地點(diǎn)危險(xiǎn)堪虞者，并照福建行商請(qǐng)領(lǐng)護(hù)照暫行簡(jiǎn)章向地方官?gòu)d請(qǐng)派警兵保護(hù)。三、未經(jīng)領(lǐng)照各僑商或華工出口時(shí)均應(yīng)由暨南局派員切實(shí)巡視，遇事指導(dǎo)，并請(qǐng)水警認(rèn)真保護(hù)，如其回籍經(jīng)過地方有匪氛未靖易生危險(xiǎn)之時(shí)，并須由暨南總分局代請(qǐng)警廳酌派警隊(duì)為護(hù)送。四、各地方官遇有關(guān)系華僑訴訟事件不得有拖累需索及任意誣陷情事，如違議處，其輕微各案經(jīng)訊明得實(shí)者尤應(yīng)酌量情形隨時(shí)取保侯訊，不得濫予拘押。五、在籍各華僑于財(cái)產(chǎn)上被人欺凌侵奪或遭劫竊等事，業(yè)經(jīng)聲稟地方官?gòu)d而不為之秉公審理拿辦，或故意擱延者，準(zhǔn)其逕稟本巡按使嚴(yán)飭遵辦。參見《福建巡按使關(guān)于制定保護(hù)回國(guó)華僑辦法給福建暨南局飭》，福建省檔案館編《福建華僑檔案史料》(下)(檔案出版社，1990年第1799-1800頁(yè))。

該辦法之目的是保護(hù)出入境華僑，僑商仍是保護(hù)重點(diǎn)，但不限于僑商。其保護(hù)范圍雖然仍有限，但突破僑商的界限，已具有重要的進(jìn)步意義。五條辦法集中體現(xiàn)了暨南局與福建地方政府在保護(hù)華僑上的互相協(xié)作，其實(shí)踐有賴于二者關(guān)系的和諧與協(xié)同工作的靈活性。

暨南局保護(hù)華僑本有章可循，又有保護(hù)回國(guó)華僑五條辦法加持，因此，暨南局的工作開展得有聲有色。如蘇祿商會(huì)總理陳厘姑在家鄉(xiāng)修建的房屋被毀，暨南局特派招待科李秉忠往永春調(diào)查并呈府處理。[7]1908又如，1916年，曾任新加坡總商會(huì)理事的張善慶，“素性慈祥，熱心公益”，在外洋逝世后，運(yùn)柩回籍，由新加坡總商會(huì)致電暨南局，請(qǐng)求警力沿途保護(hù)。[7]2036此外，安溪縣知事曾建議保護(hù)華僑回籍置產(chǎn)，凡屬僑民回籍，應(yīng)由暨南局給照咨縣備案，如欲置產(chǎn)必須隨時(shí)開列賣主姓名地點(diǎn)，呈報(bào)縣署派員調(diào)查等。暨南局稱，“各華僑回籍置產(chǎn)，如欲稟縣給示保護(hù)者，應(yīng)由該知事查明照給，其發(fā)給日期與受稟之日不得逾五日，以免遲延?！敝劣谄滟M(fèi)用，參照護(hù)照印花稅，規(guī)定每案收取紙墨費(fèi)一元，并強(qiáng)調(diào)所有從前吏胥差役需索情事永遠(yuǎn)革除，如再有吏胥差役等格外需索分文或故意挑剔延擱，應(yīng)準(zhǔn)各僑民稟請(qǐng)從嚴(yán)懲辦，決不寬假。[7]1889

1915—1916年，福建暨南局對(duì)僑務(wù)工作的促進(jìn)作用頗為明顯，“凡遇熱心興辦實(shí)業(yè)之華僑，為之請(qǐng)頒勛章匾額，華工被逐回國(guó)，為之籌款安置，縣知事因勒索華僑被劾去職者六、七人?！盵8]1915年，暨南局創(chuàng)辦了《暨南雜志》，傳播僑情鄉(xiāng)訊。(4)《暨南雜志》現(xiàn)存已不完整，斷刊收錄于北京全國(guó)圖書館文獻(xiàn)縮微復(fù)制中心出版的《民國(guó)珍稀短刊斷刊》(福建卷)，第四、五冊(cè)中。北洋政府時(shí)期，“福建暨南局和各分局可能是最能發(fā)揮保僑、獎(jiǎng)勵(lì)華僑投資、注重僑學(xué)的機(jī)構(gòu)，因?yàn)槁殕T都由華僑選出，最了解華僑的需要，而僑界對(duì)其評(píng)價(jià)也不錯(cuò)。”[9]52

暨南局另負(fù)有督促各縣政府處理僑民陳訴案件之職，但“間有已復(fù)未結(jié)或未復(fù)未結(jié)者”。據(jù)暨南局總務(wù)科干事長(zhǎng)林度生報(bào)告，1915年間，所有廈門汀漳兩道屬區(qū)域內(nèi)各縣關(guān)于華僑陳訴華僑事件由暨南局函轉(zhuǎn)者，未復(fù)未結(jié)之件，“思明縣一十三起，金門縣二起，同安縣一十一起，晉江縣一十一起，南安縣一十二起，惠安縣五起，安溪縣一十起，永泰縣一起，龍溪縣一十一起，漳浦縣七起，海澄縣四起，漳平縣一起，長(zhǎng)泰縣一起，共計(jì)八十九起?！盵7]19021916—1917年3月，“所有廈門、汀漳兩道屬各區(qū)域內(nèi)各縣查辦者，除安溪縣逐件查復(fù)外，其余各縣絕少函復(fù)，有無(wú)辦結(jié)，莫從而知”?？紤]到“僑民久客還鄉(xiāng)，全恃地方官格外保護(hù)，俾得安居樂業(yè)，以慰其愛國(guó)之忱”，福建省長(zhǎng)胡瑞霖曾發(fā)訓(xùn)令給各縣知事，令其“迅即分別嚴(yán)速辦結(jié)，毋再玩延積壓，致干查詰”，并將辦理情形具報(bào)核奪。[3]1801-1802

暨南局后期的僑務(wù)工作，因資料缺乏，尚無(wú)從得知。但從20世紀(jì)20年代來(lái)看，華僑對(duì)僑鄉(xiāng)社會(huì)狀況的不滿，可以探知這一時(shí)期的僑務(wù)工作并不如意，軍閥割據(jù)，匪患深重，官吏勒索屢禁不絕，皆成為開展僑務(wù)工作的障礙。

福建地方保護(hù)歸僑工作因暨南局的存在而在一段時(shí)期內(nèi)成效顯著。同為重點(diǎn)僑鄉(xiāng)的廣東雖未設(shè)置僑務(wù)機(jī)構(gòu)，但粵籍華僑陳請(qǐng)?jiān)烁＝ㄊ”Ｗo(hù)回國(guó)華僑五條辦法至廣東。山口洋華商總會(huì)會(huì)長(zhǎng)唐文材對(duì)于北洋時(shí)期的地方官對(duì)回國(guó)僑商不加保護(hù)和對(duì)商會(huì)護(hù)照視若具文的現(xiàn)狀，多有批評(píng)。為此，中央通告各省軍民長(zhǎng)官對(duì)于各僑埠商會(huì)介紹僑商回國(guó)應(yīng)切實(shí)保護(hù)，[7]2095并“據(jù)南洋婆羅洲山口洋華商總會(huì)稟，請(qǐng)?jiān)}僑回國(guó)保護(hù)辦法，所有粵僑懇亦照案酌定”[10]277。不久后，中央政府亦開始設(shè)置僑務(wù)機(jī)構(gòu)，但僑務(wù)機(jī)構(gòu)逐漸增多，問題也隨之而來(lái)，僑務(wù)工作漸至混亂。1918年，廈門僑工事務(wù)分局成立。[3]18871920年，福建僑工局在廈門設(shè)立，凡出洋僑工，規(guī)定每人繳納領(lǐng)照費(fèi)二元，印花稅三角。1926年，北洋政府又在福州、廈門兩地分別設(shè)立華僑保護(hù)處和華僑檢護(hù)處。前者抽取華僑出入口費(fèi)每人一元，后者抽取出口費(fèi)五角。因遭華僑反對(duì)，僑務(wù)機(jī)構(gòu)重疊，后才劃分暨南局專管華僑出洋事務(wù)，保護(hù)處辦理回國(guó)華僑事宜。[11]23820世紀(jì)20年代以后中央設(shè)置的僑務(wù)機(jī)構(gòu)雖多，但大多并未能認(rèn)真踐行保護(hù)華僑的職責(zé)。

三、經(jīng)費(fèi)與官制：暨南局之地位

福建暨南局是由晚清在廈門設(shè)立的保商局和廈門華僑招待裁撤歸并而成，節(jié)減靡費(fèi)，增加事權(quán)，設(shè)總局于廈門，設(shè)分局于福州。暨南局成立以后，僑務(wù)工作在很多層面有了新的進(jìn)展，爭(zhēng)取僑商的經(jīng)濟(jì)支持仍是重中之重，但已把回國(guó)僑民都納入了保護(hù)范圍。在北洋政府的相當(dāng)時(shí)期內(nèi)，暨南局作為唯一的僑務(wù)機(jī)構(gòu)，其在中央和地方政府中的地位，在很大程度上彰顯了央—地政府僑務(wù)理念的差異。

(一)經(jīng)費(fèi)

暨南局的經(jīng)費(fèi)由地方政府行政費(fèi)項(xiàng)下支出，須經(jīng)中央政府批準(zhǔn)。暨南局創(chuàng)立以后，經(jīng)費(fèi)經(jīng)福建臨時(shí)省議會(huì)議決列入福建行政總費(fèi)?！熬仲M(fèi)一切向由福建財(cái)政司擔(dān)任，按月?lián)芙o，福建臨時(shí)省議會(huì)議決元年七月至十二月福建暨南局預(yù)算一萬(wàn)兩?！辈痪茫醒胴?cái)政部以減政為由，“據(jù)內(nèi)務(wù)部預(yù)算冊(cè)內(nèi)將福建暨南局預(yù)算全數(shù)裁去，并裁撤機(jī)關(guān)”，1913年10月20日遵照裁撤。閩都督、閩護(hù)軍使及各屬華僑先后電呈吁懇勿裁，華僑代表黃恩培等人亦呈請(qǐng)存留，指出暨南局是“生利”而非“分利”，且所費(fèi)甚微，一旦裁撤，將影響華僑歸國(guó)。財(cái)政部一再審核，認(rèn)為此項(xiàng)局費(fèi)尚非甚巨，且“國(guó)家對(duì)于僑商尤應(yīng)加意懷柔，堅(jiān)其內(nèi)向，實(shí)于保護(hù)政策多所裨益?！盵3]5-6因此，中央應(yīng)允其所請(qǐng)，由內(nèi)務(wù)部追加編入行政費(fèi)。[3]7中央內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)朱啓鈐表示，暨南局“經(jīng)費(fèi)一項(xiàng)既已準(zhǔn)列預(yù)算，如果該省財(cái)力寬紓，該局措施愜當(dāng)，自可隨時(shí)籌給”[10]225-226。

至于其經(jīng)費(fèi)數(shù)額，暨南局初辦時(shí)，福建政務(wù)院議決準(zhǔn)撥經(jīng)費(fèi)每年4萬(wàn)兩，又因考慮到財(cái)政支絀只給2萬(wàn)兩，1913年，福建省長(zhǎng)張?jiān)嬗址钪醒霚p政電復(fù)減為1萬(wàn)兩，折大洋13 740元，勻分12個(gè)月支給，每月1 145元。這些費(fèi)用須分配給廈門總局，福州、泉州、漳州三分局、馬江一分所、《暨南雜志》經(jīng)理處一所，甚為拮據(jù)。峇厘中華商務(wù)總會(huì)總理葉先英等還曾呈報(bào)內(nèi)務(wù)部，稱暨南局經(jīng)費(fèi)閩財(cái)政司長(zhǎng)延不發(fā)給。[10]225不久，第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)，歐洲從中國(guó)招募華工，暨南局又添新職務(wù)，局費(fèi)日減，負(fù)擔(dān)日多，其困苦情形難以言喻。因此，1917年華僑代表洪萬(wàn)馨等人呈電中央，請(qǐng)求增加經(jīng)費(fèi)，即每年2萬(wàn)兩折合銀元27 480元，將此款列入大部預(yù)算追加案，藉資維持。[3]11但該呈文并未得到批準(zhǔn)。

總體來(lái)說(shuō)，暨南局的經(jīng)費(fèi)較為穩(wěn)定。李盈慧根據(jù)《民國(guó)財(cái)政史》整理，其經(jīng)費(fèi)1916年為13 740元，占福建全省內(nèi)務(wù)費(fèi)比率的0.91%弱，占全國(guó)內(nèi)務(wù)費(fèi)比率的0.03%弱；1925年為14 940元，占福建全省內(nèi)務(wù)費(fèi)比率的1.03%強(qiáng)，占全國(guó)內(nèi)務(wù)費(fèi)比率的0.03%強(qiáng)。[9]51不論是經(jīng)費(fèi)金額還是經(jīng)費(fèi)在福建省與中央財(cái)政中所占比重來(lái)說(shuō)，福建暨南局的經(jīng)費(fèi)都很穩(wěn)定，每月約有1 000余元，甚至略有增長(zhǎng)。這與后來(lái)北洋政府成立的中央僑務(wù)機(jī)構(gòu)——僑務(wù)局相比，境況尚佳。僑務(wù)局的經(jīng)費(fèi)中央軍政兩費(fèi)比率，從1922年的0.24%(261 053元)降到1925年的0.07%(66 048元)。福建暨南局經(jīng)費(fèi)之穩(wěn)定狀態(tài)可謂殊屬難得，實(shí)是得益于地方政府的勉力維持。從這點(diǎn)上來(lái)說(shuō)，至少在1925年之前，暨南局在福建政府中的地位還較為穩(wěn)定。但據(jù)《福建公報(bào)》載，至1926年，福建暨南局經(jīng)費(fèi)日絀，每月驟減為200元。[11]大約是受戰(zhàn)事所擾，暨南局經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，無(wú)異于形同虛設(shè)。

(二)官制問題

經(jīng)費(fèi)尚可仰賴地方政府支持，而官制問題則務(wù)必爭(zhēng)取中央允諾。圍繞官制問題，海外華僑與中央通過文書往來(lái)，與中央政府多次交涉，始終未能取得成效。

在暨南局籌設(shè)之初，考慮到拉近政府與僑商的距離，福建政務(wù)院議決將僑務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)為專局，隸于政務(wù)院之下。[4]1351912年出臺(tái)的章程中規(guī)定，暨南局“直隸閩都督府，凡文書程式對(duì)于各司用咨，對(duì)于府縣用令，其余以是為準(zhǔn)” ?！白伞睘槠叫泄鹣嗷バ杏弥?，“令”為上級(jí)公署行用于下級(jí)公署之公文。這說(shuō)明，在創(chuàng)設(shè)之初，與籌備時(shí)的設(shè)想一致，暨南局設(shè)在省政務(wù)院之下，與福建政府其他各司處于平級(jí)的地位。

第二年底福建暨南局就被短暫裁撤。1913年1月，臨時(shí)大總統(tǒng)頒布了“關(guān)于暫行劃一地方官制令”，其中第十一條規(guī)定：“凡從前各省所設(shè)之官?gòu)d，其署名、官名，有與本令劃一辦法抵觸者，應(yīng)即裁撤或改正?！盵12]據(jù)此，各省行政公署中并無(wú)有僑務(wù)機(jī)構(gòu)之項(xiàng)，僑務(wù)工作不在其考慮范圍之內(nèi)，暨南局便因此遵照裁撤。后經(jīng)福建省政府與華僑的多次呈請(qǐng)，才得以保留。關(guān)于福建暨南局遭裁撤一事，有學(xué)者認(rèn)為是在北京政府減政政策下，“沒有列入正式官制的暨南局首當(dāng)其沖”[13]。但也有學(xué)者認(rèn)為，“裁撤的主要原因還是政治問題。因都督孫道仁是資產(chǎn)階級(jí)革命黨人，為袁世凱等人所不容。袁世凱政府要打擊福建的革命勢(shì)力是必然的，暨南局作為福建地區(qū)辛亥革命的產(chǎn)物受到政治風(fēng)浪的沖擊也是不奇怪的?！盵5]不論如何，北洋政府對(duì)僑務(wù)工作的輕視是顯而易見的。

隨后，華僑便開始了爭(zhēng)取暨南局官制的漫長(zhǎng)之路。1913年，王德經(jīng)等華僑代表呈請(qǐng)將福建暨南局改隸國(guó)務(wù)院直轄，并繳送了章程、職員表，但適逢中央新舊閣員交替，未被批準(zhǔn)。1914年，王德經(jīng)等再次呈請(qǐng)，稱“預(yù)算雖定而官制未頒，權(quán)限如何無(wú)可遵守”，因駐荷公使曾電請(qǐng)?jiān)彰刹厥聞?wù)局官制特設(shè)華僑事務(wù)局，請(qǐng)求將暨南局依照這一方法改編，請(qǐng)將福建暨南局援照暫行官制第十二條認(rèn)為福建特別局所。[3]7亦即，華僑希望依照蒙藏事務(wù)局的官制，(5)關(guān)于蒙藏事務(wù)局的官制，參見《國(guó)務(wù)會(huì)議審議蒙藏事務(wù)局官制及其理由》(1912年6月)，中國(guó)第二歷史檔案館編《中華民國(guó)史檔案資料匯編》第三輯·政治(一)(江蘇古籍出版社，1991年第38-39頁(yè))。將暨南局設(shè)為特別局所，直隸中央國(guó)務(wù)院。1917年華僑代表洪萬(wàn)馨等人呈稱“暨南局之設(shè)官制未定，名稱不崇，政隨人遷，不無(wú)可慮”。他們請(qǐng)求將福建暨南局改名為福建華僑事務(wù)局，援照省官制第十一、十二條之特別局所規(guī)定，將該局編入官制。[3]11以上關(guān)于官制的呈請(qǐng)，始終未得到批準(zhǔn)，華僑甚至因此遭到中央政府的斥責(zé)。

對(duì)于華僑屢次呈電請(qǐng)求中央將暨南局認(rèn)定為特別局，并于公文程序方面一再爭(zhēng)執(zhí)，內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)朱啓鈐甚為不滿，令福建省對(duì)暨南局公文程序嚴(yán)飭更正。他認(rèn)為暨南局的設(shè)置只是為了溝通上下，招待僑商，與官?gòu)d性質(zhì)本不相同。早前大總統(tǒng)接見華僑代表黃恩培時(shí)特準(zhǔn)將裁撤的暨南局存留，經(jīng)費(fèi)補(bǔ)列預(yù)算，以示“撫輯僑民之至意”。朱啓鈐認(rèn)為暨南局不該誤會(huì)，以為局中經(jīng)費(fèi)入行政費(fèi)項(xiàng)下就是行政機(jī)關(guān)，并以未經(jīng)中央核定的章程呈電曉讀。[3]1884他表示對(duì)于“僑氓內(nèi)向”，內(nèi)務(wù)部職司所在，會(huì)責(zé)成地方行政官悉力保護(hù)，擔(dān)負(fù)完全責(zé)任，不容稍有疏馳。但對(duì)于華僑的做法，他指責(zé)道，“其所爭(zhēng)執(zhí)仍龂龂于公文程序，殊屬非是”，甚至表示華僑“囂張爭(zhēng)競(jìng)之風(fēng)斷難縱任，即在地方官?gòu)d亦不得聽其俶擾?！盵10]225

以上關(guān)于暨南局的經(jīng)費(fèi)與官制的討論，可見中央政府對(duì)于暨南局及其僑務(wù)工作的輕視，亦可見中央政府與地方政府對(duì)暨南局的態(tài)度產(chǎn)生了嚴(yán)重分歧。

結(jié) 語(yǔ)

暨南局的主要職責(zé)是辦理僑務(wù)工作，保護(hù)歸僑。在當(dāng)時(shí)全國(guó)缺乏統(tǒng)一有效的僑務(wù)機(jī)構(gòu)情形之下，暨南局在處理僑鄉(xiāng)事務(wù)的基礎(chǔ)上，無(wú)疑還須擔(dān)負(fù)起全國(guó)的涉僑聯(lián)絡(luò)工作。1915年左右，廈門遭受風(fēng)災(zāi)后，繼之天津水災(zāi)。經(jīng)暨南局通函外洋各埠請(qǐng)賑。南洋各埠商會(huì)接到暨南總局函稱天津一帶河水泛濫，數(shù)百縣變?yōu)闈蓢?guó)，慘不忍聞，積極展開募捐賑恤。此次賑災(zāi)，有數(shù)百名華僑及其公司、商號(hào)等捐得巨款。[7]2174暨南局雖偏居一隅，反以其身居僑鄉(xiāng)之有利條件，成為北洋政府時(shí)期代表性的僑務(wù)機(jī)構(gòu)?？陀^上，暨南局使得北洋政府時(shí)期的僑務(wù)工作取得了進(jìn)展，并使其得到良好的延續(xù)，代表著這一時(shí)期僑務(wù)工作的水平與高度，為此后的僑務(wù)委員會(huì)等僑務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置奠定了基礎(chǔ)。

對(duì)閩省來(lái)說(shuō)，僑務(wù)工作是政府的重要工作內(nèi)容之一。地方政府對(duì)于華僑事務(wù)的認(rèn)知更具體、更豐富，也更具前瞻性。暨南局在地方政府中具有一定的地位和分量，這不僅體現(xiàn)在前文所述的經(jīng)費(fèi)和地方政府各部門往來(lái)配合等方面，而且，暨南局的創(chuàng)辦得到福建政府主政者的大力支持，更甚者，華僑得以在其間占據(jù)主導(dǎo)地位。暨南局在創(chuàng)設(shè)時(shí)期，時(shí)任福建省都督孫道仁功不可沒，他在閩籍華僑代表的強(qiáng)烈呼吁下毅然決定建立僑務(wù)機(jī)構(gòu)，批準(zhǔn)公布了暨南局章程，無(wú)疑具有前瞻眼光。其次，“福建暨南局是一個(gè)比較具有完全意義上的僑務(wù)機(jī)構(gòu)”。暨南局的工作對(duì)象是華僑，而且行政人員主要是華僑與歸僑，“局長(zhǎng)由華僑代表?yè)?dān)任，局的重要事項(xiàng)由華僑參事會(huì)議決，華僑代表在都督府的領(lǐng)導(dǎo)下主持局務(wù)工作?！逼錂C(jī)構(gòu)職務(wù)“充分體現(xiàn)了為華僑服務(wù)的指導(dǎo)思想”[5]。這使得福建暨南局有別于清末的保商局等僑務(wù)機(jī)構(gòu)，也有別于后來(lái)的僑工事務(wù)局，其主體職員為華僑與歸僑，致力于為華僑謀利，不易重蹈過去護(hù)僑變“病僑”的覆轍。修正后的暨南局章程顯示，華僑在其中的作用被削弱，限制了華僑對(duì)自身權(quán)利的爭(zhēng)取，其護(hù)僑功能本應(yīng)隨之衰落，但隨后出臺(tái)的《福建省保護(hù)回國(guó)華僑辦法五條》緩解了這一危機(jī)，僑務(wù)工作反而得以更進(jìn)一步。可以確定的是，暨南局作為民初唯一具有真正意義的僑務(wù)機(jī)構(gòu)，其設(shè)置華僑在其間功不可沒。而且，與中央態(tài)度不同的是，地方政府給予了大力支持。

縱觀暨南局的歷史，它以華僑為主體，是晚清至民國(guó)這一歷史性變革時(shí)期在僑務(wù)機(jī)構(gòu)上的革新，也是地方政府僑務(wù)理念的展現(xiàn)。自始至終，福建地方政府都給予暨南局充分的支持，故能切實(shí)地推進(jìn)僑務(wù)工作。相應(yīng)地，暨南局對(duì)改善僑鄉(xiāng)社會(huì)狀況也有促進(jìn)作用，體現(xiàn)在對(duì)回國(guó)華僑提供便利與保護(hù)及吸引華僑投資、處理僑民訴訟案件等諸多涉僑事務(wù)上。

暨南局作為地方僑務(wù)機(jī)構(gòu)無(wú)疑與僑鄉(xiāng)地方社會(huì)有更密切的關(guān)系，其具體體現(xiàn)在：地方性僑務(wù)機(jī)構(gòu)與地方社會(huì)密不可分的財(cái)政與人事關(guān)系，以及地方政府對(duì)地方性僑務(wù)機(jī)構(gòu)的偏愛與中央政府的冷落形成強(qiáng)烈的對(duì)比；暨南局在保護(hù)華僑實(shí)踐中所溢出的對(duì)僑鄉(xiāng)社會(huì)治安的強(qiáng)烈關(guān)注；暨南局在吸引華僑捐款投資等方面所帶來(lái)的對(duì)地方社會(huì)的積極影響，由此在對(duì)各級(jí)地方政府及社會(huì)的調(diào)查了解基礎(chǔ)上，暨南局得以良好地嵌入地方社會(huì)。

相較而言，清末民初的政權(quán)更迭與華僑的歷史貢獻(xiàn)，雖得以使北洋政府重新審視華僑這一群體，但其僑務(wù)理念的進(jìn)步仍是緩慢的。北洋政府并未把保護(hù)普通華僑擺放在僑務(wù)工作的重要位置上，而是傾向于關(guān)心爭(zhēng)取華僑的經(jīng)濟(jì)支持，如捐款、僑商投資等，甚至輕視華僑，這是晚清僑務(wù)理念的延續(xù)。亦即，北洋政府目光所及，仍僅限于可招徠的僑商群體，而對(duì)于廣大普通華僑并未真正重視。政府雖同意給予華僑(僑商)一定的權(quán)限，名義上保護(hù)華僑，實(shí)際上，華僑一旦稍有妨礙政府權(quán)威，尋求自身利益的時(shí)候，政府便會(huì)壓縮其活動(dòng)空間。北洋政府希望獲得僑商的支持，這是顯而易見的，但不希望華僑過多地聲張他們的權(quán)利。從政府公文的措辭來(lái)看，北洋政府對(duì)于華僑執(zhí)著于擴(kuò)大暨南局事權(quán)一事的批判，激烈而明顯，文中公開指責(zé)華僑主動(dòng)爭(zhēng)取暨南局權(quán)限的行為，從中可以看出北洋政府給予華僑的空間有限，其僑務(wù)理念并未出現(xiàn)根本的轉(zhuǎn)變。

也正源于此，暨南局的進(jìn)步性，更大程度上應(yīng)歸功于福建省政府與華僑的主動(dòng)爭(zhēng)取。北洋政府的僑務(wù)工作，可以說(shuō)只比清末前進(jìn)一小步，在僑務(wù)理念與行政機(jī)構(gòu)及實(shí)際行動(dòng)中尚未有太大突破。這時(shí)期全國(guó)僑務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置明顯不足，福建僅有暨南局，且始終未列入官制。而僑工局直到1917年才設(shè)立，且工作對(duì)象殊為有限。

在20世紀(jì)20年代以前，暨南局對(duì)僑鄉(xiāng)僑務(wù)工作有明顯促進(jìn)作用。但是進(jìn)入20年代以后，僑鄉(xiāng)的各項(xiàng)弊政明顯突出，此時(shí)期，由海外華僑組織成立的晉南聯(lián)鄉(xiāng)保衛(wèi)團(tuán)及發(fā)起的閩僑救鄉(xiāng)運(yùn)動(dòng)等都反應(yīng)了僑鄉(xiāng)狀況糟糕與地方僑政的無(wú)能為力。