在整個(gè)東南亞地區(qū)，由于國(guó)際環(huán)境和國(guó)內(nèi)環(huán)境的影響，一個(gè)個(gè)獨(dú)立的國(guó)家建立起來(lái)，伴隨著國(guó)家現(xiàn)代化的進(jìn)程，非政府組織的數(shù)量在過(guò)去30多年得到大規(guī)模的增長(zhǎng)。作為東南亞國(guó)家之一的馬來(lái)西亞，非政府組織在20世紀(jì)70-80年代后迅速發(fā)展起來(lái)。在1970年馬來(lái)西亞出臺(tái)的新經(jīng)濟(jì)政策對(duì)非政府組織的發(fā)展及其特點(diǎn)有直接的影響;90年代以來(lái)非政府組織的發(fā)展出現(xiàn)了一些新動(dòng)向。

新經(jīng)濟(jì)政策時(shí)期對(duì)發(fā)展型非政府組織的影響

從馬來(lái)西亞建國(guó)至今，除了傳統(tǒng)的公民社會(huì)組織仍然發(fā)揮著它們的某些功能外，新的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境催生了新的組織。在新經(jīng)濟(jì)政策時(shí)期，馬來(lái)西亞的發(fā)展型非政府組織得到全面發(fā)展。為致力于開發(fā)出一種新的發(fā)表政治言論模式，許多發(fā)展型非政府組織都是在一個(gè)特定議題的基礎(chǔ)上形成的，如扮演1974年環(huán)境質(zhì)量法實(shí)施的監(jiān)督者角色，關(guān)注人權(quán)問(wèn)題，或挽救一個(gè)森林保護(hù)區(qū)等等。

根據(jù)非政府組織的數(shù)量估計(jì)，到80年代，大約有100個(gè)注冊(cè)的非政府組織屬于這種“發(fā)展取向”或“議題取向”類型的非政府組織。1981年至1983年間很多非政府組織加入了反對(duì)社團(tuán)法令修改案而設(shè)立的非政府組織聯(lián)盟秘書處，它們關(guān)注公共議題和發(fā)展，社團(tuán)法令修改案對(duì)它們影響最大。

從1987年馬來(lái)西亞發(fā)展型非政府組織所從事的項(xiàng)目來(lái)看，大部分活動(dòng)主要集中在教育、研究、婦女權(quán)益和意識(shí)提升、研討會(huì)和論壇等方面，只有少數(shù)非政府組織直接從事鄉(xiāng)村和城市社區(qū)的發(fā)展活動(dòng)。

馬來(lái)社會(huì)的婦女參政比較廣泛且和執(zhí)政黨巫統(tǒng)聯(lián)系緊密;在非馬來(lái)人社會(huì)，很少婦女參政。許多政黨都設(shè)有婦女部，為婦女活動(dòng)家們提供了一定的活動(dòng)空間。隨著婦女受教育程度的提高、就業(yè)率的上升、經(jīng)濟(jì)獨(dú)立以及中產(chǎn)階級(jí)的興起，80年代的婦女在公民社會(huì)表現(xiàn)活躍。婦女非政府組織在反對(duì)性別歧視、涉及婦女權(quán)益保護(hù)的法律改革、設(shè)立婦女救助中心、反對(duì)家庭暴力等方面取得了一定的進(jìn)展，它們的影響力不斷上升。

有些非政府組織的活動(dòng)涉及專門議題。這些議題包括環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)教育和人權(quán)等。雖然有專門的人權(quán)非政府組織的存在（數(shù)量很少），但更多的是關(guān)注某一方面人權(quán)問(wèn)題的其他非政府組織，如消費(fèi)者組織、環(huán)保組織、華文教育組織等，因?yàn)樗鼈兯P(guān)注的議題往往和人權(quán)問(wèn)題有關(guān)。

致力于教育和覺悟啟蒙的非政府組織占很大的比例。在教育方面，它們的工作對(duì)象是西馬的老年人、部落和土著居民，以及東馬沙巴和沙撈越占很高比例的婦女。前者是被排斥在國(guó)家教育體系之外，后者是因?yàn)榧覄?wù)繁重、為男性能夠接受教育而犧牲了自己受教育的機(jī)會(huì)。許多非政府組織采用聯(lián)合國(guó)的非正規(guī)教育和掃盲項(xiàng)目計(jì)劃來(lái)開展工作。它們認(rèn)為教育就是覺悟啟蒙，公民受教育程度的提高，就意味著他們能把信息和決定權(quán)掌握在自己手中，從而避免權(quán)力集中在少數(shù)人手中。強(qiáng)調(diào)司法和社會(huì)權(quán)利成為非政府組織活動(dòng)的重點(diǎn)，它們引導(dǎo)人們關(guān)注社會(huì)問(wèn)題，如有關(guān)制止污染的法律和規(guī)章、工人的安全和健康、土地和水資源的分配等等。由非政府組織初創(chuàng)的這些項(xiàng)目后來(lái)也被政府非政府組織所采用，主要是為了加強(qiáng)國(guó)家對(duì)社會(huì)的控制。

從事農(nóng)村和城區(qū)發(fā)展的非政府組織很少。因?yàn)榇眈R來(lái)人利益的政黨巫統(tǒng)在國(guó)家政治生活中占據(jù)著優(yōu)勢(shì)地位，國(guó)家的發(fā)展計(jì)劃要優(yōu)先覆蓋到馬來(lái)人人口占多數(shù)的鄉(xiāng)村地區(qū);鄉(xiāng)村地區(qū)的開發(fā)活動(dòng)自然由政府組織和政府非政府組織主宰。政黨的力量延伸到村莊，甚至地方村莊安全和發(fā)展委員會(huì)也被當(dāng)?shù)氐恼h支持者和精英所主導(dǎo);沒有當(dāng)?shù)卣賳T的同意，其他非政府組織很難進(jìn)入。卷入農(nóng)業(yè)部門的非政府組織主要致力于組織和幫助馬來(lái)西亞半島上種植園和新村里的非馬來(lái)人，以及東馬沙巴和沙撈越的土著民族。

隨著城市化進(jìn)程的加快，城市貧困問(wèn)題和公地定居者問(wèn)題大量出現(xiàn)為非政府組織提供了參與的機(jī)會(huì)。發(fā)展型非政府組織和政府非政府組織、傳統(tǒng)非政府組織共同合作，致力于這些問(wèn)題的解決。

二元結(jié)構(gòu)特征：馬來(lái)西亞非政府組織的地理和族群分布

獨(dú)立的國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)上的發(fā)展給非政府組織的發(fā)展提供了有限的空間。在獨(dú)立后，馬來(lái)西亞政府積極致力于馬來(lái)人口占絕大多數(shù)的鄉(xiāng)村地區(qū)的開發(fā)，許多項(xiàng)目的實(shí)施都是由政府非政府組織來(lái)完成，政黨勢(shì)力也向鄉(xiāng)村滲透，留給非政府組織發(fā)展的空間極為有限，只有在非馬來(lái)人居住的鄉(xiāng)村和種植園才有零星的非政府組織活動(dòng)。這和許多其他東南亞國(guó)家形成鮮明的對(duì)照，在很多東南亞國(guó)家（如菲律賓和印度尼西亞等國(guó)家），非政府組織在鄉(xiāng)村很活躍。在城市，特別是在非馬來(lái)人人口占多數(shù)的城市，情況則完全不同，在各種因素的促動(dòng)下，非政府組織在那里得到一定的發(fā)展。一半的非政府組織集中在首都吉隆坡（51%），27%在首都附近的雪蘭莪州，接下來(lái)是檳州，占6%。如果加上其他城市的非政府組織，城市非政府組織在總體中所占的比例應(yīng)該超過(guò)90%。這樣，馬來(lái)西亞非政府組織在地理分布上形成了分布不均衡的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

前面所說(shuō)的新經(jīng)濟(jì)政策是對(duì)這個(gè)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源進(jìn)行的重新分配明顯有利于馬來(lái)人，即將有利于馬來(lái)族群的政治制度性安排在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等方面付諸實(shí)踐。馬來(lái)西亞獨(dú)立后，政權(quán)實(shí)際上掌握在人口占多數(shù)的馬來(lái)人手里，但馬來(lái)人與非馬來(lái)人之間存在著客觀的經(jīng)濟(jì)差距，馬來(lái)精英認(rèn)為需要實(shí)行一定的政策加以消除。因此可以看出馬來(lái)西亞非政府組織在族群（馬來(lái)人和非馬來(lái)人）間的另一個(gè)二元結(jié)構(gòu)，即非馬來(lái)人社會(huì)非政府組織的“繁榮”和馬來(lái)人社會(huì)非政府組織的“蕭條”這個(gè)二元結(jié)構(gòu)。其原因主要是前已述及的族群關(guān)系的政治制度性安排以及新經(jīng)濟(jì)政策中實(shí)施的偏向馬來(lái)人的族群優(yōu)惠政策。

國(guó)民發(fā)展政策時(shí)期非政府組織的新發(fā)展：提供公共服務(wù)功能

1991至1999年間，馬來(lái)西亞的非政府組織增加了70個(gè)，和整個(gè)新經(jīng)濟(jì)政策時(shí)期的數(shù)量（68個(gè)）差不多;非政府組織的分布范圍很廣，涉及社會(huì)生活的每個(gè)領(lǐng)域。有很多原因可以說(shuō)明非政府組織在這一時(shí)期的快速增長(zhǎng)。

從國(guó)際上看，冷戰(zhàn)結(jié)束，“全球結(jié)社革命”在世界的每一個(gè)角落展開，全球化把世界的每一個(gè)國(guó)家緊密聯(lián)系起來(lái)。先進(jìn)的通訊工具將人們之間的距離拉近。此外，進(jìn)入90年代后，全球性問(wèn)題也更為突出。

從國(guó)內(nèi)看，1991年，首相馬哈蒂爾宣布了“2020年宏愿”計(jì)劃，目標(biāo)是通過(guò)高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展使馬來(lái)西亞到2020年躋身世界發(fā)達(dá)國(guó)家之列。同時(shí)，他宣布他的政府在新的國(guó)家戰(zhàn)略——國(guó)民發(fā)展政策下采取更加實(shí)際的途徑以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)。為此，要優(yōu)先考慮的是：作為一個(gè)國(guó)家整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和效率而不是通過(guò)族群優(yōu)惠政策來(lái)實(shí)現(xiàn)公平;利用私人部門的積極性和創(chuàng)造性。

在這種情況下，非政府組織有了新的發(fā)展。除了數(shù)量的增加、范圍的擴(kuò)大以外，馬來(lái)西亞的非政府組織提供公共服務(wù)的功能得到政府的承認(rèn)和鼓勵(lì)，即許多非政府組織在社會(huì)福利、健康等領(lǐng)域提供服務(wù)作為政府有益的補(bǔ)充。這一時(shí)期新建的這類組織中，社會(huì)福利組織有12個(gè)，是這一時(shí)期增加得最快的組織;健康7個(gè)，教育和兒童5個(gè)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織11個(gè)，它們的增幅都超過(guò)以往任何時(shí)期。馬來(lái)西亞醫(yī)療福利基金、醫(yī)療社會(huì)工作者協(xié)會(huì)、雪蘭莪特殊兒童和成人福利協(xié)會(huì)等都是這一時(shí)期成立的福利和健康組織。此外，環(huán)境組織（9個(gè)）、消費(fèi)者組織（5個(gè)）和人權(quán)組織（5個(gè)）在這一時(shí)期的增幅也很大。

90年代以來(lái)，由于政府實(shí)施公共服務(wù)私有化的政策取得進(jìn)展，又由于社會(huì)的發(fā)展，人們的需求變得更加多樣化，非政府組織發(fā)展的空間逐漸擴(kuò)大了，活動(dòng)的領(lǐng)域得到很大的擴(kuò)展。除了非馬來(lái)人社會(huì)外，馬來(lái)人社會(huì)的這類非政府組織也得到發(fā)展。另外，這類非政府組織和政府以及政府行政部門的合作和聯(lián)系得到加強(qiáng)。

這方面比較有影響的非政府組織是馬來(lái)西亞信托基金協(xié)會(huì)，該組織通過(guò)提供低息貸款來(lái)承擔(dān)一些消除貧困的項(xiàng)目。AIM在每個(gè)州都有分部，有大約700名職員，接受AIM貸款的家庭達(dá)到32000個(gè)，提供貸款的資金全部由政府提供。

有很多非政府組織在當(dāng)?shù)貐f(xié)助政府提供公共服務(wù)。如，為了保護(hù)檳州地區(qū)的歷史遺跡，有三類組織聯(lián)合起來(lái)承擔(dān)了這個(gè)項(xiàng)目：社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境研究所（SERI），一個(gè)由州政府建立的非政府組織;州政府;檳城遺產(chǎn)信托公司和其他非政府組織。資金的提供、工作的協(xié)調(diào)、技術(shù)專家與人力的提供分別由這三類組織承擔(dān)。從這案例我們可以看出，“保護(hù)檳榔歷史遺跡”這項(xiàng)公共服務(wù)是由檳城遺產(chǎn)信托公司為代表的非政府組織、社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境研究所為代表的政府非政府組織以及州政府共同合作提供的。在建立州政府和非政府組織的合作機(jī)制方面，檳州走在其他州的前面。

沙巴福利服務(wù)委員會(huì)也許是最值得稱道的在公共部門和私人部門建立聯(lián)系和協(xié)同合作的榜樣。這個(gè)委員會(huì)是一個(gè)包括沙巴消費(fèi)者協(xié)會(huì)在內(nèi)的13個(gè)非政府組織的傘狀組織，在社會(huì)服務(wù)部的范圍內(nèi)致力于福利和社區(qū)服務(wù)。其成員可以獲得年度資金以補(bǔ)足他們所開辦的項(xiàng)目。政府將一部分社會(huì)服務(wù)成功地私有化。因?yàn)槿绻畣为?dú)承擔(dān)這些項(xiàng)目，其成本將大得多。政府的資金得到NGO專業(yè)人士和人力資源的很好支配和利用。

因此從這里可以看出，非政府組織在馬來(lái)西亞的發(fā)展不僅表現(xiàn)在數(shù)量上，更表現(xiàn)在對(duì)政治和社會(huì)生活的滲透和影響力上，在國(guó)家的發(fā)展中發(fā)揮了一定的作用。（本文選自《馬來(lái)西亞非政府組織研究》 ，廈門大學(xué)出版社出版，王虎著，文內(nèi)有刪節(jié)）