陳宇婷

一、引言

為了更好地監(jiān)督各級領導干部樹立正確的政績觀，加快從以發(fā)展經(jīng)濟為主到兼顧生態(tài)文明建設的觀念轉變，中央將生態(tài)文明建設監(jiān)督提高到了國家戰(zhàn)略層面。2013年黨的十八屆中央委員會第三次會議《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確“探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制”，國家審計署開始試點進行黨政領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計;2017年《領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》的印發(fā)，標志著從2018年起領導干部自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計（以下簡稱“自然資源審計”）將作為一項常規(guī)性的審計任務在各級審計機關全面鋪開。而鎮(zhèn)（街）作為所在轄區(qū)生態(tài)文明建設政策的具體執(zhí)行者，對其主要領導干部開展自然資源離任（任中）審計，對樹立領導干部綠色GDP政績觀，以及確保生態(tài)文明建設政策落到實處具有重要的意義。

二、任中審計的優(yōu)點

目前，自然資源審計仍以離任審計為主，雖然積累了不少經(jīng)驗，也取得了一些成效，但也暴露出離任審計作為事后監(jiān)督的弊端。為了提高我國自然資源審計的實效，應更關注領導干部自然資源的任中審計。任中審計即在領導干部還未調離崗位就開展的審計，是一種事中監(jiān)督，與離任審計就審計目標、內容和范圍方面沒有本質區(qū)別，但有以下幾個優(yōu)勢：一是審計成果得以更好利用。審計端口前移，被審計對象還未調動，審計結果可以作為組織部門提拔選用干部的參考，能更好地督促領導干部落實好生態(tài)保護責任;二是責任界定較清晰。任中審計的時間一般跨度較小，避免了因生態(tài)環(huán)境情況動態(tài)變化，導致責任難以界定的情況;三是被審計單位和個人的配合和整改積極性較高。任中審計的評價涉及到現(xiàn)任的領導，會促使被審計單位和個人在提供資料、談話問詢以及后續(xù)整改等方面更積極主動，提高審計的效率和質量并提升審計結果的重視度。

三、開展鎮(zhèn)（街）自然資源任中審計的難點

雖然任中審計與離任審計相比有優(yōu)勢的地方，但是目前鎮(zhèn)（街）自然資源任中審計的經(jīng)驗還非常有限，基層審計機關在開展此類審計中完全是摸著石頭過河，要全面推廣任中審計還存在諸多困難。

1.定責的法律依據(jù)不足。

一方面目前《森林法》及其實施條例、《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)規(guī)定的監(jiān)督管理責任單位均為縣級及以上人民政府的主管職能部門，管理權限未下放到鎮(zhèn)（街），鎮(zhèn)（街）在自然資源管理的主要職責為日常的巡查、上報，因此在審計中要追究其主要領導干部監(jiān)管責任存在法律依據(jù)不足的問題;另一方面鎮(zhèn)（街）領導干部對本轄區(qū)的規(guī)劃發(fā)展的決策權有限，如對于一些工業(yè)企業(yè)的選址、垃圾填埋場選址無決定權，但最后若間接造成水資源、土壤、大氣污染卻在本轄區(qū)內，審計難以界定其在生態(tài)損害中的責任，大大削弱了鎮(zhèn)（街）領導干部自然資源審計的監(jiān)督作用。

2.缺乏細化的評價標準。

自然資源資產(chǎn)審計內容為土地、森林、礦產(chǎn)、海洋及大氣污染防治六大領域，涉及的內容專業(yè)性強、范圍廣，相關的評價指標還存在以下幾個方面有待完善：

（1）自然資源資產(chǎn)負債表從提出至今還處于理論階段，也未探索出適合我國國情并細化到各省、市、縣（區(qū)）及鎮(zhèn)（街）的評價體系和定責指標，基層審計人員只能根據(jù)個人的判斷和理解進行審計，主觀性較強，可能導致有些生態(tài)環(huán)境的破壞與領導的決策間接相關，但審計未能納入評價和定責指標，使得審計質量參差不齊。

（2）領導干部自然資源任中審計屬于事中監(jiān)督，而某些自然資源破壞的現(xiàn)象有一定的滯后性和隱蔽性，比如過度開發(fā)導致超出資源環(huán)境的承載能力或是土壤、水資源的污染等，可能在任中審計的時候不一定表現(xiàn)出來，但由于目前無針對任中審計的評價標準，審計人員很難對被審計對象做出全面客觀的審計評價，存在較大的審計風險。

（3）有些自然資源的存量和變動情況與領導干部決策的因果關系難以精準界定，比如森林資源減少是由于非法采伐還是森林火災、土壤重金屬超標是本地區(qū)土母質的自然屬性還是工業(yè)污染或礦產(chǎn)開發(fā)導致的，要厘清人為因素、自然因素還是歷史因素，或是三重因素都有，目前也無統(tǒng)一的指導細則。

3.審計任務與審計力量嚴重不匹配。

一是擴大了被審計對象范圍：任中審計與離任審計相比，被審計對象擴大到所有在職的領導干部，大大擴大了對象范圍，這將進一步激化基層審計機關任務繁重與人手不足的矛盾;二是專業(yè)能力不足：在職審計人員大多為財經(jīng)專業(yè)，而自然資源審計需要水利、土壤、規(guī)劃、林木、海洋生物資源等專業(yè)知識，且涉及的數(shù)據(jù)量大、綜合分析能力要求高，存在專業(yè)人才“短板”的情況;三是審計技術方法滯后：自然資源審計需要掌握圖斑在不同坐標系的轉換、ArcGIS軟件的使用、圖斑與遙感影象圖的對比等技術方法，在職審計人員的審計技術方法還未能跟上。

4.自然資源審計存在取數(shù)難的情況。

首先是自然資源審計涉及很多垂直管理部門，如資源規(guī)劃局、環(huán)境和生態(tài)局等部門，以往審計人員與這些部門較少打交道，對其業(yè)務不夠熟悉，開出的審計資料清單，專業(yè)術語若有差別，相關部門常以無此資料為由不提供資料或者以資料涉密為由增加審批協(xié)調的時間;其次是自然資源數(shù)據(jù)分散在相關的職能部門，相關部門有各自的核算口徑和方式，要讓數(shù)據(jù)為審計人員所用，需要匯總、核對與提供數(shù)據(jù)人員不斷溝通口徑，且很多數(shù)據(jù)只統(tǒng)計到縣（區(qū)）一級，未細化到鎮(zhèn)（街）一級，數(shù)據(jù)存在斷層的現(xiàn)象，數(shù)據(jù)提取與核算存在較大難度，數(shù)據(jù)的時效性和審計效率不高;再次是鎮(zhèn)（街）的職責只是巡查和上報的責任，而處罰權還是在部門，因此查出的問題與主管部門也牽連，之后的整改也需要主管部門配合，導致相關部門在提供數(shù)據(jù)時存在顧慮。

四、開展鎮(zhèn)（街）自然資源任中審計的幾點建議

1.完善相關制度法規(guī)和評價體系。

完善的法規(guī)制度和評價體系是提高自然資源審計質量的重要保障。一是基層政府應結合本地區(qū)的特點，出臺與自然資源及審計相關的政策法規(guī)，明確各職能部門與鎮(zhèn)（街）在具體自然資源的權責，為審計部門的定責定性做好制度保障;二是統(tǒng)籌協(xié)調資源規(guī)劃、環(huán)境和生態(tài)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、統(tǒng)計等部門，對水、土地、森林、礦產(chǎn)、海洋及大氣污染防治等六大領域的自然資源進行層層摸底，探索編制符合本地區(qū)的自然資源資產(chǎn)負債表，動態(tài)反映至各村級自然資源資產(chǎn)的實物量和質量情況;三是通過外聘專家指導建立自然資源資產(chǎn)審計評價指標體系，可從自然資源政策落實、資金使用情況以及主要自然資源的績效評價三個方面進行指標細化，綜合反映領導干部任期生態(tài)文明建設情況，使得審計評價更全面客觀。

2.多舉措解決審計任務與審計力量不匹配的矛盾。

（1）加強審計隊伍建設：一是提高在職審計人員的業(yè)務水平，可以通過加強與上級審計機關配合審計，以審代學，或是以開展青年講堂、視頻教學等模式將實戰(zhàn)經(jīng)驗分享給基層審計機關;二是通過爭取編制數(shù)，招錄或調用自然資源相關專業(yè)的人才，進一步充實審計力量;三是引入社會審計力量，將自然資源不涉密的部分聘請社會審計力量協(xié)助完成，如自然資源資產(chǎn)的財政資金使用情況的審計等方面，這方面也是社會審計力量比較擅長的領域，在分擔審計任務的同時，也降低了審計風險。

（2）整合審計資源：將自然資源審計與其他審計項目靈活結合，如與鎮(zhèn)（街）黨政領導干部經(jīng)責、政府投資、財政財務收支等審計項目相結合，實現(xiàn)一次進點，多項成果，避免給被審計單位造成麻煩的同時，也能整合審計資源，提高審計效率。

（3）建立自然資源審計專家技術咨詢平臺：自然資源審計作為新興的領域，很多專業(yè)及技術對審計人員來說都是完全陌生的，通過建立技術咨詢平臺，審計機關可以向專家技術平臺提出技術支持，如通過該平臺進行水質鑒定、土壤重金屬含量檢測等;或者由他們提出一些專業(yè)的建議，進一步降低審計風險。

3.建立健全部門間的協(xié)作聯(lián)動機制。

目前自然資源審計取數(shù)難的問題是有效開展審計的“攔路虎”，因此建立強效的部門協(xié)作聯(lián)動機制勢在必行。建議將自然資源有關部門納入經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議成員單位，成立自然資源與經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議制度，共同統(tǒng)籌解決數(shù)據(jù)共享問題;由審計部門牽頭聯(lián)席會議成員單位從建立自然資源數(shù)據(jù)的定期報送，到逐步構建自然資源審計分析平臺。

目前，我省審計廳已開始著手構建我省的自然資源資產(chǎn)大數(shù)據(jù)審計分析平臺，基層政府和審計機關可加強與上級溝通協(xié)商，提出基層審計機關的需求，對平臺進行進一步優(yōu)化和細化，全面推進自然資源審計信息化建設，確實服務好鎮(zhèn)（街）自然資源審計這“最后一公里”。

4.加強審計結果運用。

《國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》明確要建立領導干部任期生態(tài)文明建設責任制，完善相關責任考核及問責制度并實行終身追責。因此地方政府應完善配套的責任考核和追責制度，才能避免審計流于形式。可以通過自然資源與經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議成員單位中的組織、人社等部門，將自然資源任中審計結果與干部的考核和選拔掛鉤;通過人大、紀委監(jiān)委及主管部門，督促審計發(fā)現(xiàn)問題的整改和問責，擴大審計結果影響，形成警示作用，促進領導干部更謹慎地使用手中的權力。

五、 結語

自然資源任中審計，將監(jiān)督關口前移，能更好地起到預警作用，避免了離任審計的弊端，讓這項新制度發(fā)揮更大的作用。我們應認識到推廣任中審計的重要性，督促基層政府完善相關的體制機制，為推廣任中審計創(chuàng)造條件，更好地規(guī)范領導干部在生態(tài)文明建設的履職。

參考文獻

[1]付林.領導干部自然資源資產(chǎn)離任（任中） 審計“一盤棋”布局的構想[J].審計月刊，2018，（10）：4-6.

（作者單位：福建省廈門市同安區(qū)審計事務中心）