文/葛雪剛 茹云開

2020年《政府工作報告》提出，政府投資要重點(diǎn)支持新型城鎮(zhèn)化“兩新一重”建設(shè)，大力提升縣城公共設(shè)施和服務(wù)能力，以適應(yīng)農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求。

2020年5月29日國家發(fā)展改革委所發(fā)布的《關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項工作的通知》，明確了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)區(qū)域及建設(shè)重點(diǎn)，指明了總體要求、主要任務(wù)、要素保障和組織實(shí)施方式，公布了縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項項目范疇和縣城新型城鎮(zhèn)化示范名單。

2020年8月14日，國家發(fā)展改革委以及國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國建設(shè)銀行、中國光大銀行等七單位聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于信貸支持縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項的通知》，明確了信貸支持的領(lǐng)域、信貸條件以及配套政策。

2020年9月4日，國家發(fā)展改革委印發(fā)實(shí)施系列文件全面推進(jìn)縣城建設(shè)發(fā)展，成立縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工作專班，規(guī)劃司牽頭，投資司、財金司、環(huán)資司、社會司、經(jīng)貿(mào)司、振興司、基礎(chǔ)司、高技術(shù)司、就業(yè)司、評督司等11個司局協(xié)同協(xié)作，印發(fā)實(shí)施“1+N+X”系列文件，統(tǒng)籌利用各類資金支持縣城建設(shè)發(fā)展。

目前，我國縣城及縣級市共計1881個，縣城及縣級市城區(qū)常住人口約為2.4億人，占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%，貢獻(xiàn)了全國近1/4的國內(nèi)生產(chǎn)總值。縣城作為我國推進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化的重要空間、城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶，在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位十分重要。

當(dāng)前縣城人均市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資僅相當(dāng)于地級及以上城市城區(qū)的1/2左右，縣城居民人均消費(fèi)支出相當(dāng)于地級及以上城市城區(qū)居民的2/3左右，縮小二者差距，新增投資消費(fèi)的空間巨大。特別是這次新冠肺炎疫情暴露出公共衛(wèi)生等領(lǐng)域建設(shè)投入不足，這也意味著還有巨大的發(fā)展?jié)摿εc需求。

加快推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項，既利當(dāng)前、又利長遠(yuǎn)。從短期看，有利于拉動投資、促進(jìn)消費(fèi)、推進(jìn)實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略。從中長期看，有利于優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、提升人民幸福感。

縣城是城鎮(zhèn)化的重要載體

前不久，國家發(fā)改委頒布了《關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項工作的通知》，這個文件引發(fā)了我的一些思考?，F(xiàn)在很大一部分人不是特別支持縣城的發(fā)展，認(rèn)為城市化路徑的最佳選擇還是大城市和都市圈發(fā)展。當(dāng)然，大城市和都市圈確實(shí)有著海量的外來人口，毋庸置疑也是推進(jìn)城鎮(zhèn)化政策的重點(diǎn)和難點(diǎn)，但是不等于縣城就可以被忽視，畢竟這些縣城也是農(nóng)村人口進(jìn)城的現(xiàn)實(shí)選擇。

現(xiàn)在的縣城已經(jīng)不是人們記憶中的縣城了。記憶中的縣城，總少不了一條不寬的主要街道，以及街道兩邊低矮的門面房和陳舊的公共基礎(chǔ)設(shè)施?，F(xiàn)在你去中西部地區(qū)的縣城，從外觀上看，都已經(jīng)是一個現(xiàn)代化城市了。只是縣城的行政等級較低，在話語權(quán)上處于劣勢，人口規(guī)模大多為十幾萬到幾十萬，主要是早期城鎮(zhèn)居民和大量農(nóng)村進(jìn)城人口。他們才是中國城市化群體中最應(yīng)該關(guān)注的人，他們所在的地方最有可能形成增長的新空間。雖然這里沒有大都市圈新區(qū)的發(fā)達(dá)產(chǎn)業(yè)，沒有特大和超大城市甚至是省會城市那樣集中的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)設(shè)施和高標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平，但是這里一樣也是承載中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要載體。

過去的縣城就是建制鎮(zhèn)，現(xiàn)在的縣城雖然行政上只是建制鎮(zhèn)，但實(shí)際上大多是中小城市。如果每個縣城都能新增10萬的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，那么就是1.5億人。增加10萬人口對大城市來說可能微不足道，可是對一個縣城來說，增加10萬人口就意味著需要增加更多的產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)的承載力，需要解決進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)、居住和生活問題。

對很多人來說，城鎮(zhèn)化是一個高大上的事情，城市建設(shè)得與發(fā)達(dá)國家的城市相媲美。那些生活在直轄市、省會城市以及地級市的居民，看到的城市，想象中的城市，都是各種言語上的贊美和對美好生活的向往。而對中西部縣城，甚至包括都市圈周圍的很多建制鎮(zhèn)來說，他們需要解決的問題，是讓這些真正期待城鎮(zhèn)化進(jìn)程的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，通過小城鎮(zhèn)和縣城順利實(shí)現(xiàn)他們進(jìn)城的愿望。

形勢變化超出了生活在大城市人們的想象。在我們的腦海里，往往除了中心城市就是都市圈，而忽視了真正與農(nóng)民進(jìn)城生活聯(lián)系最緊密的縣城和一部分小城鎮(zhèn)。好在國家發(fā)改委最近頒布了《關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項工作的通知》，把推進(jìn)縣城的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善公共服務(wù)條件作為重要內(nèi)容之一。

這份文件的意義不僅僅在于拉動內(nèi)需，而且針對中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，針對西部大開發(fā)，提出了一項切實(shí)可行的政策措施。這說明，未來針對中國城市和地區(qū)發(fā)展的不平衡、人口結(jié)構(gòu)的不平衡、城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的不平衡，還是要實(shí)事求是地解決問題，而不是一味地追求高大上。

國家發(fā)改委新聞發(fā)言人孟瑋表示，縣城是我國推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的重要空間，是城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶。加快推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項，從短期看有利于擴(kuò)大投資、促進(jìn)消費(fèi)，推動實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略；從長期看，有利于優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，提升人民群眾獲得感。

今年以來，國家發(fā)展委圍繞推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項工作，加快工作部署，打出了一套組合拳。一是著力加強(qiáng)頂層設(shè)計。今年5月底，印發(fā)《關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項工作的通知》，這是一個抓總的文件，提出了4大領(lǐng)域17項建設(shè)任務(wù)。根據(jù)這個文件，近期又陸續(xù)印發(fā)關(guān)于推進(jìn)縣城產(chǎn)業(yè)平臺、縣城智慧化改造，以及流通設(shè)施、公共停車場和公路客運(yùn)站補(bǔ)短板強(qiáng)弱項等一系列配套文件，明確了各項具體任務(wù)的實(shí)施路徑。二是創(chuàng)新配套支持政策。

國家發(fā)改委會同6家開發(fā)性政策性和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合印發(fā)通知，引導(dǎo)信貸資金支持縣城建設(shè)。研究制定《縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項企業(yè)債券發(fā)行指引》，以更好的發(fā)揮資本市場作用。三是強(qiáng)化示范帶頭引領(lǐng)。按照發(fā)展基礎(chǔ)扎實(shí)、財政實(shí)力較強(qiáng)、政府發(fā)債率較低這樣的原則，選擇120個縣和縣級市開展縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范工作。四是統(tǒng)籌加強(qiáng)資金支持。截至7月底，通過中央預(yù)算內(nèi)投資、企業(yè)債券、開發(fā)性政策性金融等渠道，已投入資金超過1200億元。與此同時，地方政府專項債券也加大投入力度。

孟瑋指出，下一步，國家發(fā)展改革委將聚焦政策和項目落地，重點(diǎn)抓好四個方面工作。一是壓實(shí)地方主體責(zé)任。推動各地區(qū)加快制定實(shí)施方案，組織各市縣加強(qiáng)項目謀劃設(shè)計，加快推進(jìn)項目前期工作。二是持續(xù)加強(qiáng)示范帶動。引導(dǎo)120個示范地區(qū)推進(jìn)建設(shè)示范性項目，創(chuàng)新資金投入方式和運(yùn)營模式，盡快形成示范效應(yīng)。三是促進(jìn)形成投資合力。引導(dǎo)各地統(tǒng)籌利用各類財政性資金，積極吸引社會資本投入，建立政銀企對接的長效機(jī)制，加大中長期信貸和企業(yè)債券融資支持力度，重點(diǎn)保障縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項各項任務(wù)落實(shí)。四是加強(qiáng)監(jiān)督檢查評估。重點(diǎn)盯住五個“嚴(yán)防”，即嚴(yán)防地方政府隱形債務(wù)風(fēng)險、嚴(yán)防“大水漫灌”，嚴(yán)防“半拉子工程”，嚴(yán)防“大拆大建”，嚴(yán)防“貪大求洋”，加大督查力度，引導(dǎo)各地區(qū)盡力而為、量力而行，確保投資精準(zhǔn)有效，不留后遺癥。

縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板聚焦領(lǐng)域及建設(shè)重點(diǎn)

根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項工作通知》，縣城、縣級市城區(qū)以及鎮(zhèn)區(qū)常住人口10萬以上的非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)區(qū)域，公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施、市政公用設(shè)施、產(chǎn)業(yè)培育設(shè)施4大領(lǐng)域共17項建設(shè)任務(wù)為建設(shè)重點(diǎn)。

根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項工作通知》，其資金來源主要有以下三個方面：

1.加大財政資金支持。各地區(qū)要堅持“資金跟著項目走”，落實(shí)政府投資重點(diǎn)支持“兩新一重”建設(shè)的要求，針對縣城公益性固定資產(chǎn)投資項目，設(shè)計多元化的財政性資金投入保障機(jī)制。縣城公益性項目主要通過地方政府財政資金予以投入，符合條件的縣城公益性項目可通過中央預(yù)算內(nèi)投資予以適當(dāng)支持。對其中有一定收益但難以商業(yè)化合規(guī)融資、確需舉債的縣城公益性項目，除上述資金支持渠道外，還可通過安排地方政府專項債券、抗疫特別國債予以支持。

2.吸引社會資本投入。各地區(qū)要針對縣城準(zhǔn)公益性及經(jīng)營性固定資產(chǎn)投資項目，設(shè)計市場化的金融資本與工商資本聯(lián)動投入機(jī)制。對符合條件的大中型準(zhǔn)公益性及經(jīng)營性項目，可通過健全政銀企對接機(jī)制，利用開發(fā)性政策性商業(yè)性金融或國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金予以融資支持。對符合條件的縣城智慧化改造、產(chǎn)業(yè)平臺配套設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域項目，可通過新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項企業(yè)債券予以融資支持。規(guī)范有序推廣PPP模式，帶動民間投資參與投入的積極性。

3.加強(qiáng)建設(shè)用地支撐。各地區(qū)要堅持“要素跟著項目走”，優(yōu)化新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)分配，保障縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項項目的合理用地需求。注重盤活存量建設(shè)用地和低效土地，優(yōu)先用于縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項項目。積極組織農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，分類推進(jìn)就地入市或異地調(diào)整入市。

縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項企業(yè)債券

2020年8月20日，國家發(fā)展改革委辦公廳發(fā)布《縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項企業(yè)債券發(fā)行指引》，明確了縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項企業(yè)債券的適用范圍和支持重點(diǎn)、發(fā)行條件以及支持政策。

1.適用范圍和支持重點(diǎn)。縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項企業(yè)債券由市場化運(yùn)營的公司法人主體發(fā)行，募集資金用于符合《國家發(fā)展改革委關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃﹝2020﹞831號）、市場化自主經(jīng)營、具有穩(wěn)定持續(xù)經(jīng)營性現(xiàn)金流的單體項目或綜合性項目。適用范圍為縣城及縣級市城區(qū)內(nèi)的，兼顧鎮(zhèn)區(qū)常住人口10萬以上的非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)、2015年以來“縣改區(qū)”“市改區(qū)”形成的地級及以上城市市轄區(qū)的項目。

主要支持以下領(lǐng)域：（1）縣城產(chǎn)業(yè)平臺公共配套設(shè)施。支持 區(qū)位布局合理、要素集聚度高的產(chǎn)業(yè)平臺（主要是中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄內(nèi)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、各省份特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單內(nèi)的特色小鎮(zhèn)）公共配套設(shè)施建設(shè)項目，包括但不限于建設(shè)智能標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)設(shè)施、技術(shù)研發(fā)轉(zhuǎn)化設(shè)施、檢驗檢測認(rèn)證設(shè)施、職業(yè)技能培訓(xùn)設(shè)施、倉儲集散回收設(shè)施和文化旅游體育設(shè)施等。支持 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)內(nèi)重點(diǎn)園區(qū)、縣城產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范園區(qū)公共配套設(shè)施建設(shè)項目。（2）縣城新型基礎(chǔ)設(shè)施。支持 新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，包括建設(shè)5G網(wǎng)絡(luò)、物聯(lián)網(wǎng)、車聯(lián)網(wǎng)和骨干網(wǎng)擴(kuò)容等。支持 市政公用設(shè)施數(shù)字化改造項目，包括改造交通、公安和水電氣熱等領(lǐng)域終端系統(tǒng)等。支持 大數(shù)據(jù)設(shè)施建設(shè)項目，包括建設(shè)集約化數(shù)據(jù)中心、供應(yīng)鏈數(shù)字化平臺和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化平臺等。支持 網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)體系建設(shè)項目。（3）縣城其他基礎(chǔ)設(shè)施。支持 環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)項目，包括建設(shè)垃圾無害化資源化處理設(shè)施和污水集中處理設(shè)施等。支持 市政公用設(shè)施建設(shè)項目，包括改造建設(shè)公共停車場和公路客運(yùn)站等交通設(shè)施、水氣熱等管網(wǎng)設(shè)施。支持 商貿(mào)流通設(shè)施建設(shè)項目，包括改造建設(shè)配送投遞設(shè)施、冷鏈物流設(shè)施和農(nóng)貿(mào)市場等。支持 有一定收益的老舊小區(qū)改造項目。支持新型文旅商業(yè)消費(fèi)聚集區(qū)公共配套設(shè)施建設(shè)項目。

2.發(fā)行條件。（1）本專項企業(yè)債券發(fā)行人應(yīng)具備健全且運(yùn)行良好的組織機(jī)構(gòu)，具有合理的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)和正常的現(xiàn)金流量，最近三年平均可分配利潤足以支付債券一年的利息。（2）本專項企業(yè)債券以募投項目未來經(jīng)營收入作為主要償債來源。其中，項目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由政府部門定價的，地方政府價格主管部門應(yīng)及時制定完善項目收費(fèi)價格政策。（3）發(fā)行人應(yīng)根據(jù)項目資金回流具體情況，科學(xué)合理設(shè)計債券發(fā)行方案，可靈活設(shè)置債券期限、選擇權(quán)及還本付息方式。（4）鼓勵銀行機(jī)構(gòu)通過“債貸組合”方式，進(jìn)行債券和貸款統(tǒng)籌管理。（5）省級發(fā)展改革委應(yīng)就募投項目出具是否適用于本指引的專項意見。

3.支持政策。（1）在償債保障措施完善的前提下，允許使用不超過50%的債券募集資金用于補(bǔ)充營運(yùn)資金。用于項目建設(shè)部分的募集資金，可償還前期已直接用于募投項目建設(shè)的銀行貸款。（2）支持縣城特別是縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范地區(qū)內(nèi)主體信用評級優(yōu)良的企業(yè)，以自身信用發(fā)行本專項企業(yè)債券。（3）對已安排中央預(yù)算內(nèi)投資和地方政府專項債券等資金的項目，優(yōu)先支持項目實(shí)施主體發(fā)行企業(yè)債券，以支持募投項目所需資金的足額到位。（4）省級發(fā)展改革委在制定本省份縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項落實(shí)方案以及指導(dǎo)縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范地區(qū)制定示范方案時，應(yīng)統(tǒng)籌考慮項目資金、土地保障方式，加大本專項企業(yè)債券融資支持力度，協(xié)調(diào)新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)分配，滿足項目合理用地需求，保障項目落地實(shí)施。（5）市縣級發(fā)展改革委加強(qiáng)項目謀劃設(shè)計與儲備，加快做好項目審批（核準(zhǔn)、備案），推動有關(guān)部門和項目單位加快推進(jìn)用地、環(huán)評、選址、施工許可、征地拆遷等前期工作。

縣城城鎮(zhèn)化獲信貸支持

2020年8月14日，國家發(fā)展改革委以及國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國建設(shè)銀行、中國光大銀行等七單位聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于信貸支持縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項的通知》，明確了信貸支持的領(lǐng)域、信貸條件以及配套政策。

1.支持領(lǐng)域。聚焦縣城及縣級市城區(qū)，特別是120個縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范地區(qū)，兼顧鎮(zhèn)區(qū)常住人口10萬以上的非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)、2015年以來“縣改區(qū)”“市改區(qū)”形成的地級及以上城市市轄區(qū)，重點(diǎn)對以下領(lǐng)域建設(shè)項目提供信貸支持。（1）縣城產(chǎn)業(yè)平臺公共配套設(shè)施。支持區(qū)位布局合理、要素集聚度高的產(chǎn)業(yè)平臺（主要是中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄內(nèi)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、各省份特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單內(nèi)的特色小鎮(zhèn)）公共配套設(shè)施建設(shè)項目，包括但不限于建設(shè)智能標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)設(shè)施、技術(shù)研發(fā)轉(zhuǎn)化設(shè)施、檢驗檢測認(rèn)證設(shè)施、職業(yè)技能培訓(xùn)設(shè)施、倉儲集散回收設(shè)施和文化旅游體育設(shè)施等。支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)內(nèi)重點(diǎn)園區(qū)、縣城產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范園區(qū)公共配套設(shè)施建設(shè)項目。（2）縣城新型基礎(chǔ)設(shè)施。支持新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，包括建設(shè)5G網(wǎng)絡(luò)、物聯(lián)網(wǎng)、車聯(lián)網(wǎng)和骨干網(wǎng)擴(kuò)容等。支持市政公用設(shè)施數(shù)字化改造項目，包括改造交通、公安和水電氣熱等領(lǐng)域終端系統(tǒng)等。支持大數(shù)據(jù)設(shè)施建設(shè)項目，包括建設(shè)集約化數(shù)據(jù)中心、供應(yīng)鏈數(shù)字化平臺和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化平臺等。支持網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)體系建設(shè)項目。（3）縣城其他基礎(chǔ)設(shè)施。支持環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)項目，包括建設(shè)垃圾無害化資源化處理設(shè)施和污水集中處理設(shè)施等。支持市政公用設(shè)施建設(shè)項目，包括改造建設(shè)公共停車場和公路客運(yùn)站等交通設(shè)施、水氣熱等管網(wǎng)設(shè)施以及改造老舊小區(qū)。支持商貿(mào)流通設(shè)施建設(shè)項目，包括改造建設(shè)配送投遞設(shè)施、冷鏈物流設(shè)施和農(nóng)貿(mào)市場等。支持商業(yè)步行街和特色街區(qū)等消費(fèi)集聚區(qū)公共配套設(shè)施建設(shè)項目，以及游客集散中心、體育公園等。

2.信貸條件。（1）建設(shè)項目條件。項目符合縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項的政策導(dǎo)向，依規(guī)履行固定資產(chǎn)投資項目審批（核準(zhǔn)、備案）、用地、環(huán)評等前期工作。項目具有穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流或其他可靠的償債資金來源，未來經(jīng)營收入或借款人其他收入可覆蓋貸款本息。項目資本金不低于國家規(guī)定的最低比例標(biāo)準(zhǔn)，資本金來源符合國家有關(guān)規(guī)定，并同比例或先于貸款到位。項目符合所申請貸款銀行的其他貸款條件。（2）借款人條件。借款人為經(jīng)市場監(jiān)管部門核準(zhǔn)登記、實(shí)行獨(dú)立核算的企業(yè)法人，經(jīng)事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記的公益二類或經(jīng)營類事業(yè)法人，以及國家規(guī)定可作為借款人的其他經(jīng)濟(jì)組織。借款人具有承擔(dān)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目投資運(yùn)營的相關(guān)資質(zhì)和能力，具備財務(wù)可持續(xù)能力，具有良好信用狀況。借款人符合所申請貸款銀行的其他準(zhǔn)入條件。

3.配套政策。（1）安排專項信貸額度。六家銀行總行每年分別安排一定規(guī)模的信貸額度，專項用于支持縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項項目。制定專項信貸支持細(xì)則，細(xì)化提出目標(biāo)任務(wù)、信貸條件、信貸政策和組織實(shí)施方式。適時研究優(yōu)化績效考核評價體系，對支持縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項項目較多的省級分行給予獎勵。（2）實(shí)行優(yōu)惠信貸政策。六家銀行參考貸款市場報價利率（LPR），對縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項項目貸款執(zhí)行優(yōu)惠利率。按照項目實(shí)際需要，給予原則上不超過20年的中長期貸款。綜合運(yùn)用借款人不動產(chǎn)抵押、動產(chǎn)質(zhì)押以及在建項目資產(chǎn)抵押、收費(fèi)權(quán)質(zhì)押等擔(dān)保方式。開辟綠色辦貸通道，優(yōu)先開展盡職調(diào)查、優(yōu)先進(jìn)行審查審批、優(yōu)先安排貸款投放。對借款人綜合實(shí)力較強(qiáng)、貸款需求較大、投資回報周期較長的項目，發(fā)揮六家銀行業(yè)務(wù)互促、優(yōu)勢互補(bǔ)的效用，通過銀團(tuán)貸款方式予以協(xié)同支持。（三）加強(qiáng)財政性資金支持。對符合條件的項目，可通過直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式，優(yōu)先安排財政性資金或地方政府專項債券，以促進(jìn)項目的經(jīng)營性現(xiàn)金流與貸款條件相匹配。各地區(qū)通過提高地方政府專項債券作為項目資本金比例等方式，加強(qiáng)與六家銀行信貸投放的配套銜接。有條件市縣可成立政策性風(fēng)險補(bǔ)償基金或擔(dān)保公司，為借款人融資提供增信服務(wù)。

對于國家發(fā)改委此次出臺的《通知》，中國人民大學(xué)教授劉瑞表示，相對于其他大中城市而言，全國縣城的基礎(chǔ)設(shè)施尚存在不足。在整個國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，必須要考慮加強(qiáng)投資，這是一個補(bǔ)短板的過程。這次的文件主要圍繞縣城的產(chǎn)業(yè)平臺項目以及其它一些社會綜合類項目，這是具有一定商業(yè)性的投資，所以是通過銀行來做這些事情。

劉瑞認(rèn)為，銀行的優(yōu)惠政策就是按照市場報價利率提供優(yōu)惠，政府財政上還可以給予一些配套的支持，包括一些減免稅收的優(yōu)惠。通過這樣的一種投資行為，拉動整個經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。在全國范圍內(nèi)，如果把縣城項目整合起來，投資還是非?？捎^的，可以讓經(jīng)濟(jì)活躍起來，對推動經(jīng)濟(jì)增長、穩(wěn)定投資的效果非常明顯。

易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)表示，國家發(fā)改委關(guān)注到了縣城城鎮(zhèn)化在穩(wěn)定投資、培育內(nèi)需、優(yōu)化城市布局等方面具有十分重要的作用，預(yù)計縣城城鎮(zhèn)化工作的推進(jìn)在今年下半年宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展中將成為一個重要動力。

嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，對于房地產(chǎn)行業(yè)等來說，也需要關(guān)注此類改革下的新機(jī)會。

第一，此類補(bǔ)短板的工作，更多是強(qiáng)調(diào)了對基建領(lǐng)域的補(bǔ)短板，這是后續(xù)地產(chǎn)開發(fā)和投資所需要重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。第二，從市場機(jī)會來說，包括縣城智慧化改造等，客觀上也給房地產(chǎn)行業(yè)提供了新的機(jī)遇，并要求產(chǎn)品開發(fā)要與時俱進(jìn)。第三，從后續(xù)風(fēng)險的情況看，也需要防范各地政府隱性債務(wù)的問題。對于債務(wù)壓力大的城市，要謹(jǐn)慎開發(fā)商業(yè)地產(chǎn)等項目。

目前，中央倡導(dǎo)地方進(jìn)行有效投資，補(bǔ)短板穩(wěn)投資?？h城承擔(dān)著吸納縣域進(jìn)城人口，外出務(wù)工人員在家鄉(xiāng)置業(yè)，老人和孩子安居、上學(xué)、醫(yī)療的任務(wù)，大量縣城基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)不足，存在短板，加強(qiáng)對縣城的投資確有需求，可視為有效投資，是中央重點(diǎn)支持新型城鎮(zhèn)化“兩新一重”建設(shè)的重要內(nèi)容之一。發(fā)改委等有關(guān)部門頻頻出臺政策，各銀行也有所行動，在各方的關(guān)照加持之下，相信縣域的基建和公共項目將有一個提升，同時也為地方和金融業(yè)務(wù)發(fā)展提供機(jī)會。

做好城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶

“縣城及縣級市城區(qū)在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位十分重要，是我國推進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化的重要空間、城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶?！眹野l(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

按照《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》以及《中國縣城建設(shè)統(tǒng)計年鑒》，縣城指縣政府駐地鎮(zhèn)或街道及其實(shí)際建設(shè)連接到的居委會所轄區(qū)域，縣級市城區(qū)指市政府駐地實(shí)際建設(shè)連接到的居委會所轄區(qū)域及其他區(qū)域。其中，實(shí)際建設(shè)指建成或在建的公共設(shè)施、居住設(shè)施和其他設(shè)施。從數(shù)量看，縣及縣級市數(shù)量占全國縣級行政區(qū)劃數(shù)量的2/3。2019年年底，縣和縣級市數(shù)量分別為1494、387個，二者共計1881個，約為地級及以上城市市轄區(qū)數(shù)量(967個)的2倍。從經(jīng)濟(jì)看，2019年縣及縣級市GDP體量為38萬億元左右，占全國GDP的近2/5。其中，作為縣域經(jīng)濟(jì)核心的縣城及縣級市城區(qū)GDP占全國GDP的近1/4。從人口看，縣城和縣級市城區(qū)常住人口分別為1.55億人、0.9億人左右，共計2.4億人左右，占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%。

“縣城一頭連著大城市，一頭連著廣袤鄉(xiāng)村，是補(bǔ)短板的最好抓手?！敝泄仓醒朦h校馬克思主義學(xué)院教授黃錕說。2019年年底以來，城鎮(zhèn)化的發(fā)展形勢發(fā)生了兩個顯著變化：一是我國常住人口城鎮(zhèn)化率首次突破60%，城鎮(zhèn)化進(jìn)入一個新的發(fā)展階段；二是突如其來的新冠肺炎疫情對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成前所未有的沖擊，城鎮(zhèn)化面臨的來自外部環(huán)境的挑戰(zhàn)也前所未有。在此時，推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化強(qiáng)短板補(bǔ)弱項工作就顯得尤為迫切。

另據(jù)介紹，我國鎮(zhèn)區(qū)常住人口10萬人以上的非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)(數(shù)量約為158個，鎮(zhèn)區(qū)常住人口約為0.3億人)，已具備小城市甚至中等城市城區(qū)的人口規(guī)模，但公共資源特別是公共服務(wù)設(shè)施、市政公用設(shè)施仍按照鎮(zhèn)級來配置，與實(shí)際民生需求相比存在很大缺口。為解決“小馬拉大車”的問題，國家發(fā)改委此次將特大鎮(zhèn)一并納入此次的縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項工作。

城鎮(zhèn)化擴(kuò)內(nèi)需 彌合城鄉(xiāng)發(fā)展差距

“城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡是我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的突出短板，短板弱項也是內(nèi)需潛力所在?！秉S錕說。

《2020年國務(wù)院政府工作報告》明確提出政府投資重點(diǎn)支持“兩新一重”建設(shè)(新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、重大工程建設(shè))，并提出要大力提升縣城公共設(shè)施和服務(wù)能力。通知正是為了落實(shí)國務(wù)院的這一重大戰(zhàn)略目標(biāo)而進(jìn)行的部署。

“加快推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項，特別是補(bǔ)齊新冠肺炎疫情暴露出的短板弱項，既利當(dāng)前，又利長遠(yuǎn)。從短期看，有利于拉動投資、促進(jìn)消費(fèi)、推進(jìn)實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略；從中長期看，有利于優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、提升人民幸福感?！眹野l(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。加快推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項有以下重要意義和作用。

一是有利于優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局。促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，是我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)一以貫之的方向。從當(dāng)前的情況看，超大特大城市和一些大城市中心城區(qū)人口過密、功能過載，產(chǎn)生了交通擁堵、環(huán)境污染等“大城市病”，急需“瘦身健體”。而小城市(約90%是縣級市)和縣城發(fā)展總體滯后，綜合承載能力和治理能力較弱，不能充分滿足人民群眾的經(jīng)濟(jì)需要、生活需要、生態(tài)需要、安全需要。加快推進(jìn)縣城尤其是城市群地區(qū)縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項，既能承接中心城市非核心功能疏解，助推形成同城化發(fā)展的都市圈；也能強(qiáng)化與鄰近地級市城區(qū)的銜接配套，帶動小城鎮(zhèn)發(fā)展，正是優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局的突破口。

二是有利于實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略。堅定不移實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，著力促進(jìn)形成強(qiáng)大國內(nèi)市場，對統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要意義。縣城在公共衛(wèi)生、人居環(huán)境、公共服務(wù)、市政設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套等方面存在不少短板弱項，但也蘊(yùn)藏著巨大的內(nèi)需潛力。加強(qiáng)縣城建設(shè)，一方面可以形成當(dāng)期投資，另一方面改善的公共設(shè)施又可吸引產(chǎn)業(yè)投資、促進(jìn)居民消費(fèi)，形成乘數(shù)效應(yīng)。當(dāng)前縣城人均市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資僅相當(dāng)于地級及以上城市城區(qū)的1/2左右，縣城居民人均消費(fèi)支出僅相當(dāng)于地級及以上城市城區(qū)居民的2/3左右，若能縮小二者之間的差距，新增投資消費(fèi)的空間將是巨大的。

三是有利于推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。未來較長時期內(nèi)，農(nóng)民進(jìn)城仍是大趨勢，城鄉(xiāng)之間的土地、資金、技術(shù)、人才等要素流動也會越來越頻繁。縣城處于城市與鄉(xiāng)村之間，正是農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)安家、城鄉(xiāng)要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的天然載體。但當(dāng)前縣城的短板弱項及產(chǎn)業(yè)狀況，難以支撐農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化，也難以對城市要素入鄉(xiāng)發(fā)展、城市人口入鄉(xiāng)消費(fèi)提供服務(wù)保障。加快推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項，既能適應(yīng)農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求，又能為鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供不可或缺的支撐。

四是有利于提升人民群眾幸福感?？h城公共設(shè)施水平和服務(wù)能力，關(guān)系著縣城乃至全縣域居民的民生質(zhì)量。若公共服務(wù)設(shè)施不健全，居民上學(xué)、就醫(yī)、養(yǎng)老、育幼等就難以得到良好保障；若環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施不完善，縣城生態(tài)環(huán)境、居民身體健康都會受到影響；若市政公用設(shè)施不健全，居民出行、居家等生活需求無法得到便利滿足；若產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施不足，縣域經(jīng)濟(jì)難以做精做強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)集群難以形成，吸納就業(yè)能力難以提升，居民收入難以提高。加快推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項，既有利于保障基本民生需求，也能有效增加城鄉(xiāng)居民收入，是提升人民群眾幸福感獲得感安全感的重要途徑。

總之，推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項工作意義重大，用黃錕教授的話說，一方面可以承接中心城市非核心功能疏解，另一方面可以打開農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)居住享受公共服務(wù)的空間，彌合城鄉(xiāng)發(fā)展差距，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)從“城市優(yōu)先發(fā)展”過渡到“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的生動實(shí)踐，表明大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間格局在逐步優(yōu)化。

縣城一頭連著大城市，一頭連著廣袤鄉(xiāng)村，是融合城鄉(xiāng)發(fā)展要素的重要樞紐?？h城城鎮(zhèn)化是破局當(dāng)前疫情引發(fā)的經(jīng)濟(jì)困局、進(jìn)入發(fā)展新空間的重要途徑。那么，應(yīng)如何有效開展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項工作?相關(guān)權(quán)威人士及專家學(xué)者紛紛建言獻(xiàn)策。

基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短強(qiáng)弱

“當(dāng)前最為緊迫的是適應(yīng)常態(tài)化疫情防控需求，優(yōu)先支持公共衛(wèi)生防控救治設(shè)施、醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施建設(shè)?！眹野l(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。抓緊落實(shí)《公共衛(wèi)生防控救治能力建設(shè)方案》，加強(qiáng)公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高平戰(zhàn)結(jié)合能力；抓緊落實(shí)《醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施能力建設(shè)實(shí)施方案》，健全醫(yī)療廢物收集轉(zhuǎn)運(yùn)處置體系，防止疾病傳播。同時，有序推進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施提級擴(kuò)能、市政公用設(shè)施提檔升級、產(chǎn)業(yè)培育設(shè)施提質(zhì)增效。

公共設(shè)施落后、配套設(shè)施不齊、缺乏物業(yè)管理是老舊小區(qū)城市發(fā)展的重要短板。專家學(xué)者普遍認(rèn)為，縣城城鎮(zhèn)化強(qiáng)弱項、補(bǔ)短板不應(yīng)忽視老舊城區(qū)改造。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，經(jīng)過摸底測算，需要改造的2000年以前建成的老舊小區(qū)大概有30億平方米，今年計劃改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)3.9萬個，涉及居民700萬戶。

“我們在總量上已經(jīng)基本解決住房短缺問題，但老百姓的住房條件還有很大的提升空間，2000年以前建設(shè)的住房大約占到總量的一半。”國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟(jì)研究所副所長鄧郁松說，老舊小區(qū)改造不僅事關(guān)民生，而且也能挖掘出巨大的內(nèi)需潛力。城市居民各項生活需求很大，但基層社區(qū)公共服務(wù)供給相對不足，老舊小區(qū)改造能夠增加大量的社區(qū)公共服務(wù)產(chǎn)品供給，在更好地滿足居民需求、擴(kuò)大消費(fèi)的同時優(yōu)化城市發(fā)展基礎(chǔ)。

鄧郁松強(qiáng)調(diào)：“老舊小區(qū)改造不僅是硬件設(shè)施的改造，還包括公共服務(wù)的提升，是一項供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革?！?/p>

縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項項目的資金從哪里來?這成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。

我國縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)主要由縣和縣級市自身推動，資金來源的大頭是財政資金。近年來，由于縣城房地產(chǎn)開發(fā)比較活躍，土地出讓金也水漲船高。中國社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員陳耀表示，大部分縣城的財力不足以支撐城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板所需資金。我國的縣域，除了百強(qiáng)縣等少數(shù)縣的財政實(shí)力相對好一些之外，絕大部分的縣都是“吃飯財政”。財政的相當(dāng)一部分支出是財政供養(yǎng)人員支出，教育領(lǐng)域的財政負(fù)擔(dān)也比較重，完全靠當(dāng)?shù)氐牧α坑行┳浇笠娭狻?/p>

有專家建議，縣城城鎮(zhèn)化公益性項目要加大財政轉(zhuǎn)移支付力度。和大城市一樣，不少縣城也有城投公司，但由于種種原因，獲得銀行授信以及發(fā)債都很困難，而通過其他途徑融資的成本比較高，同樣不能支撐補(bǔ)短板所需資金。陳耀建議，對于縣城公益性項目建設(shè)，要根據(jù)當(dāng)?shù)氐呢斄?，加大上一級財政轉(zhuǎn)移支付力度。

“補(bǔ)短板其中很大部分是上一級的轉(zhuǎn)移支付，包括市級、省級，甚至中央一級；對于非省直管縣，要靠市、縣兩級給予一定支持；西部縣城則需要中央財政加大支持力度?！标愐f。

中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心研究部研究員馬慶斌表示，公益性項目也要細(xì)分，有的可以用發(fā)債的方式融資。“公益性項目有一定的收益，但市場資本和社會資本對此不太感興趣，雖然風(fēng)險不大，但投資長、收益低。當(dāng)收益率達(dá)不到社會資本預(yù)期時，可以采用發(fā)債的方式，比如地方專項債或抗疫特別國債。”

馬慶斌建議：“前期當(dāng)社會資本收益還看不清楚的時候，政府要發(fā)揮作用，比如用開發(fā)性金融、專項企業(yè)債券等社會化方式，以財政資金為引導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，再逐步采取PPP或者BOT等多元化的方式，讓社會資本有序進(jìn)入。”

對于資金來源的問題，國家發(fā)改委的思路是——統(tǒng)籌發(fā)揮政府和市場“兩只手”的作用，區(qū)分公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性項目，合理設(shè)計資金保障方式，既拓寬財政資金投入渠道，又調(diào)動金融資本和工商資本投入的積極性。”

具體可以從兩方面獲得項目資金：一是加大財政資金支持力度。堅持“資金跟著項目走”，落實(shí)政府投資重點(diǎn)支持“兩新一重”建設(shè)的要求，針對縣城公益性固定資產(chǎn)投資項目，設(shè)計多元化的財政性資金投入保障機(jī)制?？h城公益性項目主要通過地方政府財政資金予以投入，符合條件的縣城公益性項目可通過中央預(yù)算內(nèi)投資予以適當(dāng)支持。對于其中有一定收益但難以商業(yè)化合規(guī)融資、確需舉債的縣城公益性項目，除上述資金支持渠道外，還可通過安排地方政府專項債券、抗疫特別國債予以支持。二是吸引社會資本投入。針對縣城準(zhǔn)公益性及經(jīng)營性固定資產(chǎn)投資項目，設(shè)計市場化的金融資本與工商資本聯(lián)動投入機(jī)制。對于符合條件的大中型準(zhǔn)公益性及經(jīng)營性項目，可通過健全政銀企對接機(jī)制，利用開發(fā)性政策性商業(yè)性金融、國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金予以融資支持。對于符合條件的縣城智慧化改造、產(chǎn)業(yè)平臺配套設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域項目，可通過新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項企業(yè)債券予以融資支持。規(guī)范有序推廣PPP模式，激發(fā)民間投資參與投入的積極性。

縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項的工作時序如何安排?國家發(fā)改委的部署是——將依據(jù)全國主體功能區(qū)規(guī)劃及各省級主體功能區(qū)規(guī)劃，立足各地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)和要素條件，建立分區(qū)分類推進(jìn)建設(shè)的支持引導(dǎo)機(jī)制。優(yōu)先支持東部地區(qū)基礎(chǔ)較好縣城建設(shè)，率先實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。有序支持中西部和東北城鎮(zhèn)化地區(qū)縣城(含邊境地區(qū)重點(diǎn)縣城)建設(shè)，加快增強(qiáng)人口經(jīng)濟(jì)承載能力。合理引導(dǎo)中西部和東北農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城建設(shè)，提高對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的保障能力。

“在此基礎(chǔ)上，為加快形成投資效益、盡快形成實(shí)物工作量，并強(qiáng)化典型引路、發(fā)揮頭雁效應(yīng)，我們將會同各地區(qū)以發(fā)展基礎(chǔ)扎實(shí)、財政實(shí)力較強(qiáng)、政府債務(wù)率較低為基本要求，在120個縣及縣級市開展示范工作?！眹野l(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“對于這些示范縣及縣級市將加大中央財政性資金等政策支持力度，支持其圍繞縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項項目范疇，建設(shè)示范性項目，創(chuàng)新資金投入方式與運(yùn)營模式，并以現(xiàn)場會、典型案例推介等方式推廣好的經(jīng)驗和做法。”

據(jù)國家發(fā)改委介紹，120個示范縣及縣級市的基本情況如下：一是從數(shù)量上看，示范縣及縣級市數(shù)量為120個，占全國縣及縣級市(1881個)的6%。二是從結(jié)構(gòu)上看，在示范名單中，縣的數(shù)量占2/3，縣級市數(shù)量占1/3。三是從分布上看，長江三角洲區(qū)域、粵港澳大灣區(qū)等東部地區(qū)縣城58個，中部地區(qū)縣城31個，占示范數(shù)量的74%，其中湖北、浙江、江蘇、廣東、福建、山東各10個；西部和東北地區(qū)有條件縣城31個，其中邊境城市5個。四是從區(qū)位上看，中心城市周邊和有關(guān)省份初步編制完成的9個都市圈規(guī)劃內(nèi)的縣城為81個，占示范數(shù)量的68%。

“縣級政府綜合債務(wù)率預(yù)警縣及縣級市一概不納入此次縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項的試點(diǎn)?！眹野l(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人說。

讓產(chǎn)業(yè)融合城鄉(xiāng)要素

市縣政府應(yīng)如何謀劃縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項的工作?

“產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的最大推動力，也是融合城鄉(xiāng)發(fā)展要素的樞紐，市縣政府應(yīng)抓住縣城城鎮(zhèn)化機(jī)遇大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)?！标愐f?？h城在招商引資發(fā)展平臺經(jīng)濟(jì)方面擁有明顯優(yōu)勢，發(fā)展的空間比較大，像園區(qū)建設(shè)方面，有一些縣甚至有國家級的園區(qū)，園區(qū)的平臺也在建設(shè)，空間也在擴(kuò)大。再者就是環(huán)境的容量還是比較大的，承載的產(chǎn)業(yè)可選擇的范圍也比較寬。從絕大多數(shù)城市的城鎮(zhèn)化歷程看，產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的支撐和最大推動力。由于大城市輻射帶動以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的加速，我國一些區(qū)位條件較好、交通便利的縣城，近年來產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)不斷成長壯大。

中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心研究部研究員馬慶斌認(rèn)為，縣城產(chǎn)業(yè)定位要多樣化。我國1800多個縣和縣級市的發(fā)展條件與階段差別較大，以園區(qū)經(jīng)濟(jì)為代表的平臺經(jīng)濟(jì)并不適合所有縣城，很多縣城的產(chǎn)業(yè)定位應(yīng)該是城鄉(xiāng)要素樞紐。

“比如邊境地區(qū)，或者農(nóng)業(yè)地區(qū)，甚至是生態(tài)保護(hù)區(qū)、牧區(qū)、農(nóng)牧區(qū)，這些縣更多還是要發(fā)揮城鄉(xiāng)接合部的作用，對農(nóng)村、周邊的城鎮(zhèn)起到商品、物流以及其他一些公共服務(wù)方面的樞紐作用、綜合配套作用，包括管理的作用?！瘪R慶斌說。

對于如何發(fā)展產(chǎn)業(yè)，國家發(fā)改委的總體部署是：“各地區(qū)要綜合考慮發(fā)展需求、資金保障、財務(wù)平衡及收益狀況，本著‘缺什么補(bǔ)什么’的原則，堅持靶向發(fā)力、精準(zhǔn)施策，分階段、有步驟地滾動謀劃設(shè)計不同性質(zhì)的固定資產(chǎn)投資項目，成熟一批、實(shí)施一批。”市縣政府要著重從兩方面進(jìn)行謀劃：一是著眼保障縣域經(jīng)濟(jì)社會正常運(yùn)行，加快謀劃一批完善縣城基本功能、無償滿足公共需要的公益性項目，以及有一定收益但難以商業(yè)化合規(guī)融資的公益性項目；二是著眼釋放政府投資乘數(shù)效應(yīng)，科學(xué)謀劃一批具備一定市場化運(yùn)作條件的準(zhǔn)公益性項目；探索通過盤活存量資產(chǎn)、挖掘土地潛在價值等方式，推動公益性、準(zhǔn)公益性與其他有經(jīng)濟(jì)效益的建設(shè)內(nèi)容合理搭配，謀劃一批現(xiàn)金流健康的經(jīng)營性項目。

國家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人還強(qiáng)調(diào)，市縣級人民政府在項目謀劃、儲備、實(shí)施的過程中，需要注意避免五類問題：一是嚴(yán)防地方政府債務(wù)風(fēng)險，堅持盡力而為、量力而行，審慎論證項目的可行性，優(yōu)選項目，精準(zhǔn)補(bǔ)短板，不留后遺癥；二是嚴(yán)防“大水漫灌”，確保精準(zhǔn)投資、提高投資效益；三是嚴(yán)防“半拉子工程”，確保項目資金來源可靠、規(guī)模充足；四是嚴(yán)防“大拆大建”，鼓勵優(yōu)先采取改擴(kuò)建方式，必要時采取新建遷建方式；五是嚴(yán)防“貪大求洋”，落實(shí)適用、經(jīng)濟(jì)、綠色、美觀的新時期建筑方針，優(yōu)化建筑設(shè)計和風(fēng)貌管理。

補(bǔ)齊人才短板 釋放市場活力

“縣城城鎮(zhèn)化應(yīng)盡全力補(bǔ)齊人才短板?！边@是陳耀的觀點(diǎn)。對于縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的最大困難，陳耀認(rèn)為是人才短板。近年來，縣城技術(shù)型、技能型人才回流明顯，但創(chuàng)新型、管理型人才缺口較大。

陳耀說：“現(xiàn)在高學(xué)歷人才到縣城這一級的比例還是非常小，碩士、博士一般都很少，有些基本上沒有。優(yōu)秀人才一般都是縣里面自己培養(yǎng)起來的，也會被市里、省里挖走，所以縣城人才是非常短缺的?！?/p>

馬慶斌認(rèn)為，需要加快推動公共服務(wù)均等化進(jìn)程，才能讓縣城留住人才。他舉例說：“比如前段時間我們?nèi)ヒ粋€中部地區(qū)的縣城調(diào)研，他們高薪聘請了一位醫(yī)生到他們縣醫(yī)院工作，但是干了半年醫(yī)生就辭職了。管理的理念是一方面原因，另一方面則是病人還是跑到大城市去了，他的手術(shù)量跟不上，技術(shù)退化得很快。這需要考慮衛(wèi)生體制上怎么分療診治，怎么讓更多的病人愿意在縣城治病而不是紛紛跑到大城市去?！?/p>

“釋放市場主體活力，也是縣城城鎮(zhèn)化必須要注意的地方?！瘪R慶斌說。他去過全國的很多地方調(diào)研，只要是發(fā)展快的地方，都是管理機(jī)制比較活的地方，或者說放管服改革比較好的地方。馬慶斌還認(rèn)為，縣城也要講營商環(huán)境，也要講法治化管理，也就是政府和企業(yè)之間能不能更好地按照市場化和法治化原則，更好地處理關(guān)系。

專家學(xué)者還認(rèn)為，“海鹽的就地城鎮(zhèn)化樣本”也值得市縣政府參考。就地城鎮(zhèn)化，是當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化的主要發(fā)展模式之一，也是踐行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。

近年來，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，海鹽縣以深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為切入點(diǎn)，通過“確權(quán)”“賦能”“同待遇”，探索出一條中國東部沿海較發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的有效路徑，逐步形成了鄉(xiāng)村振興與城鎮(zhèn)化融合推進(jìn)的就地城鎮(zhèn)化“海鹽樣本”，既就地實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村生活向現(xiàn)代城鎮(zhèn)化社會的轉(zhuǎn)型，又避免了異地城鎮(zhèn)化過程中的各種“城市病”與“農(nóng)村空心化”等一系列社會矛盾，獲得了全國各地的廣泛關(guān)注，被新華社稱為“海鹽的就地城鎮(zhèn)化樣本”。

公共衛(wèi)生設(shè)施將得到優(yōu)化

“當(dāng)前最為緊迫的是適應(yīng)常態(tài)化疫情防控需求,優(yōu)先支持公共衛(wèi)生防控救治設(shè)施、醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施建設(shè)。抓緊落實(shí)《公共衛(wèi)生防控救治能力建設(shè)方案》,加強(qiáng)公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè),提高平戰(zhàn)結(jié)合能力；抓緊落實(shí)《醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施能力建設(shè)實(shí)施方案》,健全醫(yī)療廢物收集轉(zhuǎn)運(yùn)處置體系,防止疾病傳播?！眹野l(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

通知瞄準(zhǔn)市場不能有效配置資源、需要政府支持引導(dǎo)的公共領(lǐng)域,明確提出了四大領(lǐng)域17項建設(shè)任務(wù)。不難看出，通知涉及的四大領(lǐng)域17項建設(shè)任務(wù)的項目涉及行業(yè)都將是優(yōu)先受益者。

四大領(lǐng)域涉及的建設(shè)項目須關(guān)注

公共服務(wù)設(shè)施：國家發(fā)展和改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示：“縣城城鎮(zhèn)化第一大領(lǐng)域是推進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面，有六項建設(shè)任務(wù)?！币皇窃诮∪t(yī)療衛(wèi)生設(shè)施方面,主要是縣級綜合醫(yī)院(含中醫(yī)院)提標(biāo)改造、縣級疾控中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、完善縣級婦幼衛(wèi)生健康服務(wù)機(jī)構(gòu)等。二是在完善教育設(shè)施方面,主要是建設(shè)公辦幼兒園、改善義務(wù)教育學(xué)校設(shè)施、建設(shè)普通高中校園校舍設(shè)施等。三是在改善養(yǎng)老托育設(shè)施方面,主要是擴(kuò)充護(hù)理型床位、建設(shè)縣級特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施(敬老院)、建設(shè)綜合性托育服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)托育服務(wù)設(shè)施等。四是在發(fā)展文旅體育設(shè)施方面,主要是打造新型文旅商業(yè)消費(fèi)聚集區(qū)、完善縣級公共圖書館文化館博物館、改善游客服務(wù)中心等旅游配套設(shè)施、建設(shè)體育公園和城市公園等。五是在完善社會福利設(shè)施方面,主要是建設(shè)兒童福利設(shè)施和未成年人救助保護(hù)設(shè)施、殘疾人康復(fù)和托養(yǎng)設(shè)施、公共殯儀館和公益性骨灰安放設(shè)施等。六是在建設(shè)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施方面,主要是建設(shè)集基本和非基本公共服務(wù)等功能于一體的美好生活服務(wù)站。

環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施：縣城城鎮(zhèn)化第二大領(lǐng)域是“推進(jìn)環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施提級擴(kuò)能”。據(jù)國家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，這一領(lǐng)域有三項建設(shè)任務(wù)：一是在完善垃圾無害化資源化處理設(shè)施方面,主要是建設(shè)生活垃圾焚燒終端處理設(shè)施、危險廢物處理設(shè)施等；二是在健全污水集中處理設(shè)施方面,主要是提高管網(wǎng)收集能力、提標(biāo)改造污水處理廠、建設(shè)污泥無害化資源化處理設(shè)施等；三是在改善縣城公共廁所方面,主要是配建補(bǔ)建固定公共廁所或移動式公共廁所、改造老舊公共廁所、增加無障礙廁位和第三衛(wèi)生間等。

市政公用設(shè)施：“‘推進(jìn)市政公用設(shè)施提檔升級’是縣城城鎮(zhèn)化強(qiáng)弱項補(bǔ)短板的第三大領(lǐng)域?！眹野l(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人透露，這方面涉及5項建設(shè)任務(wù)。一是在優(yōu)化市政交通設(shè)施方面,主要是建設(shè)公共停車場、改造客運(yùn)站、完善市政道路“三行系統(tǒng)”等。二是在完善市政管網(wǎng)設(shè)施方面,主要是更新改造水廠和老舊破損供水管網(wǎng)、完善燃?xì)鈨庠O(shè)施和燃?xì)夤芫W(wǎng)、集中改造燃煤鍋爐、推進(jìn)路面電網(wǎng)和通信網(wǎng)架空線入地等。三是在發(fā)展配送投遞設(shè)施方面,主要是建設(shè)公共配送中心、布設(shè)智能快件箱等。四是在推進(jìn)縣城智慧化改造方面,主要是建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施、搭建縣城智慧化管理平臺等。五是在更新改造老舊小區(qū)方面,主要是完善水電氣路信等配套基礎(chǔ)設(shè)施和養(yǎng)老托育、停車、便民市場等公共服務(wù)設(shè)施。

產(chǎn)業(yè)培育設(shè)施：推進(jìn)產(chǎn)業(yè)培育設(shè)施提質(zhì)增效是縣城城鎮(zhèn)化強(qiáng)弱項補(bǔ)短板的第四大領(lǐng)域。據(jù)了解，這一領(lǐng)域共有3項建設(shè)任務(wù)：一是在完善產(chǎn)業(yè)平臺配套設(shè)施方面,主要是在產(chǎn)業(yè)園區(qū)和特色小鎮(zhèn)等縣城產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi),健全檢驗檢測認(rèn)證中心、技術(shù)研發(fā)轉(zhuǎn)化中心、智能標(biāo)準(zhǔn)廠房、便企政務(wù)服務(wù)中心、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心等；二是在健全冷鏈物流設(shè)施方面,主要是建設(shè)冷庫、生鮮食品低溫加工處理中心、冷鏈物流前置倉等；三是在提升農(nóng)貿(mào)市場水平方面,主要是改善交易棚廳、在批發(fā)型農(nóng)貿(mào)市場配置檢測檢疫設(shè)備、在零售型農(nóng)貿(mào)市場和社區(qū)菜市場完善環(huán)保設(shè)施、改造畜禽定點(diǎn)屠宰加工廠等。

賽迪顧問區(qū)域經(jīng)濟(jì)專家余德彪認(rèn)為，隨著縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)和實(shí)施，“新基建”市場將進(jìn)一步釋放。余德彪分析說，當(dāng)前，按照黨中央、國務(wù)院部署，加快信息網(wǎng)絡(luò)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以“一業(yè)帶百業(yè)”，既助力產(chǎn)業(yè)升級、培育新動能，又帶動創(chuàng)業(yè)就業(yè)，利當(dāng)前惠長遠(yuǎn)。其基礎(chǔ)在縣城，活力在縣城，難點(diǎn)也在縣城。一直以來，大部分縣城依托信息技術(shù)開展精細(xì)化城市治理的能力仍然較弱。但是，本次政策已明確提出：“推進(jìn)5G網(wǎng)絡(luò)向縣城延伸覆蓋，建設(shè)深度覆蓋的物聯(lián)網(wǎng)；搭建城市信息模型基礎(chǔ)平臺，推進(jìn)市政公用設(shè)施智能化；推行政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦、云上政府，推進(jìn)社會治理精細(xì)化；建設(shè)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)平臺，推進(jìn)公共服務(wù)供給便捷化”。因此，余德彪認(rèn)為縣城城鎮(zhèn)化的趨勢將使得“新基建”提速加快，釋放巨大潛力。

余德彪還認(rèn)為，縣城“特色小鎮(zhèn)”等載體運(yùn)營商也將進(jìn)一步受益。

他說，“特色小鎮(zhèn)”和“產(chǎn)業(yè)園區(qū)”是三四線縣城在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下激發(fā)資源優(yōu)勢、擴(kuò)大有效投資、集聚高端要素的突破口，也是補(bǔ)短板強(qiáng)弱項的主戰(zhàn)場。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)培育設(shè)施提質(zhì)增效有利于縣域產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的發(fā)展。本次出臺的政策明確提出“完善產(chǎn)業(yè)平臺配套設(shè)施”“健全冷鏈物流設(shè)施”“提升農(nóng)貿(mào)市場水平”等要求，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)中的短板建設(shè)，政府將加大對產(chǎn)業(yè)載體公共配套服務(wù)建設(shè)支持力度，進(jìn)一步提升產(chǎn)業(yè)載體公共服務(wù)能力，提高載體品質(zhì)，載體運(yùn)營商將直接從中受益。

總之，作為企業(yè)應(yīng)乘上縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項的東風(fēng)，變疫情的不利因素為發(fā)展機(jī)遇，使自己快速發(fā)展壯大，在縣城城鎮(zhèn)化的大舞臺上盡情施展才華。