陸偉同

太原師范學院馬克思主義學院，山西 晉中 030619

我國憲法第二條規(guī)定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”十九大報告中提出“加強人民當家作主制度保障。人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本政治制度安排，必須長期堅持、不斷完善”［1］，十九屆四中全會上提出“堅持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度”［2］，人民代表大會制度是我國的基本政治制度，也是基層民主建設的重要保證，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是基層權力機關，面對著最廣大的基層民眾，對我國民主政治建設有推動作用。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大概況

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是就是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會，在人民代表大會制度體系當中是屬于最基層的一級，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民行使國家權力的機關，也是國家權力機關體系的基礎和根本政治制度的基礎環(huán)節(jié)。根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，在機構設置層面“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設立人民代表大會，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會設主席”；在選舉層面“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表由選民直接選舉”主要職權有保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執(zhí)行、本區(qū)域內財政審批權、各項事業(yè)的計劃權、選舉鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長權和保護本區(qū)域內選民各項權利等。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是由選民直接、無記名投票選舉代表組成，根據(jù)選舉法的規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的代表名額基數(shù)為40名，每1500人可以增加1名代表，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表選民行使國家權力，有5至15人的主席團主持工作。一般由主席一人，副主席1至2人組成。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的個案調查研究

（一）N鄉(xiāng)概況及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度

N鄉(xiāng)共有17個行政村，常住人口1.8萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織機構健全并且按照規(guī)定成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構中設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席一人，沒有人大副主席，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席由人民代表大會選舉產生，任職期限與人民代表大會代表任職相同。每年召開一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內行使選舉鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長、人大主席權力、審議本鄉(xiāng)政府工作報告、審議批準本鄉(xiāng)重大事項等權力。

（二）N鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大召開會議期間各項制度的運行

第一，籌備階段，選民身份的獲得。N鄉(xiāng)各村代表的名額按照比例分配，本鄉(xiāng)共有17個行政村，按照每村2名代表的名額分配，人口超過1500人的行政村，適當增加部分名額，其余各按比例而分，共確定代表名額為49名，遵循公開、平等、公正的原則確定各村的代表人數(shù)和代表資格。

第二，選舉階段，選民選舉權的運行。人大代表的產生由各村通過公開選舉的方式產生，選舉時間為人大會議召開前一周，選舉方式為無記名投票，不設候選人。各村按照選舉的時間要求和程序要求，設投票箱，公開選舉，所有代表經(jīng)過公開唱票和計票的方式產生，共選舉出49名鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表，這些代表選舉產生5位主席團成員主持會議期間的日常工作。

第三，會議階段，代表各項權力的實行。人大會議議程為一天，會議程序為：主席團主席召開兩次主席團會議，確定會議的議程和內容，會議分為兩個不同的場地，在N鄉(xiāng)的會議室舉行場內會議，內容主要有：聽取和審議《N鄉(xiāng)政府工作報告》；選舉鄉(xiāng)長；其他相關工作。場外會議主要在各個臨時房間組成，會議內容為提交和討論議案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表組成議案提交小組，在臨時會議室充分討論并審議議案后向人大會議提出方案，在討論議案期間主席團人員不參與議案的討論與觀摩。在會議階段，49名鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表審議并通過了N鄉(xiāng)政府工作報告以及下一年度工作預算和計劃，選舉產生N鄉(xiāng)鄉(xiāng)長一名，充分體現(xiàn)了人大代表的選舉權。

第四，閉會階段，代表監(jiān)督權的運行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議結束以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會處于閉會階段，由人大主席團主持日常工作，所有選舉代表有權參與并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。在本屆人大代表任期內，代表有權對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項工作進行監(jiān)督，如N鄉(xiāng)在閉會期間組織代表輪流監(jiān)督各村的環(huán)境衛(wèi)生整治工作，并接受各項對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的建議。

（三）N鄉(xiāng)人大制度的問題

通過N鄉(xiāng)的人大工作的運行制度可以看出本鄉(xiāng)人大制度健全，運行機制正常，按照規(guī)定設置人大主席，并且接受人大代表的監(jiān)督，確保了人民代表能夠有效的行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權力。但是，通過運行機制發(fā)現(xiàn)，N鄉(xiāng)的人大制度還存在許多方面的問題。

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大運行存在主體缺位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席兼職過多，難以有效發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的監(jiān)督功能，N鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅設置一名專職人大主席，沒有人大副主席和專職人大工作干事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作基本常態(tài)為“一個牌子一個人，一間辦公室干完活”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大存在“經(jīng)費少、機構少、人員少”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席“工作多、兼職多、任務多”，不能很好的開展本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大工作。N鄉(xiāng)就存在這樣的情況，人大主席雖然是專職，但是兼職分管鄉(xiāng)鎮(zhèn)民事調解、人民武裝、招商引資等工作，還要處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常辦公運轉，職能過多，權責交叉，難以有效實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的各項職能。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議制度實施過程簡化。按照《山西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作條例》第二章第六條規(guī)定，“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會每年至少舉行一次”。N鄉(xiāng)的人大會議能夠做到每年召開一次，但是會議存在內容簡單、過程簡化、報告簡短的情況，人大代表的會議議程為“上午審報告、中午定審議、下午都散會”，整個會議不超過一天。不能嚴格按照會議要求，提前通知各村代表提交會議的具體討論事項，基本在會議過程當中，會議周期短，就導致代表沒有發(fā)言的時間、會議安排緊，導致代表沒有提前調研，無法真正對政府工作報告提出有效的建議。多項議程合并召開，N鄉(xiāng)的人大會議議程就僅有一天，難以實現(xiàn)充分討論。

最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表存在權責不相稱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的選舉基本能夠做到全面覆蓋和公開直選，但是在代表的選擇和選舉過程中，一方面人大代表的職權和職責宣傳落實不到位，大部分被選舉出的代表將選舉視為一種榮譽職務而非具體職權的行使者。在實際的工作中，存在主權意識淡薄，只注重選舉的權力，不注重選舉后職責的履行，權力和義務不相稱。N鄉(xiāng)人大代表職權的行使基本體現(xiàn)在召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會期間，所有代表通過行使選舉權選舉本鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉出的人大代表絕大多數(shù)來自農村，N鄉(xiāng)人大代表年齡結構在30歲到60歲之間，學歷結構基本都是小學以上大專以下，職務大多數(shù)為本村的村民村支書和主任以及村民小組組長，其中49名代表中32名代表是各村的村支書或者主任。從中可以看出，大部分的人大代表，基本從群眾中選舉出來，在鄉(xiāng)村一線，同時掌握了在村中的話語權，各村代表基本都是兼職，平時難以保證能夠有充分的時間和精力參加人大代表的活動。

三、基層民主轉變下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大發(fā)展路徑探索

（一）堅持黨委領導地位，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機制。人民代表大會制度和黨全心全意為人民服務的宗旨存在本義一致，只有堅持人民宗旨才能實現(xiàn)地方人民代表制度的有效實施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委工作要加強對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的政治領導、思想領導和組織領導，在政治上堅定“權力來源于人民”觀，在思想上重視人大工作的權威性，在組織中培養(yǎng)實干、敢干和能干的人才充實到地方人大組織建設當中，做到主動匯報工作、接受人大監(jiān)督，彰顯出人大制度在基層政治當中的優(yōu)勢，即切實實現(xiàn)最廣泛的人民當家做主制度。

（二）堅持法律核心地位，依照法律制度行使人大權力?！叭舜蠊ぷ鞣尚浴⒊绦蛐院軓?，既要講究實體合法，又要注意程序合法”［3］，嚴格遵照憲法和法律的規(guī)定，行駛鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權，嚴格遵從《地方組織法》、《選舉法》等有關規(guī)定，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)大人的一系列權責，要堅持在法律的框架內體現(xiàn)人大制度的嚴肅性和程序性，分別在代表的選舉、代表職權的行使、代表監(jiān)督的權力都依據(jù)法律的規(guī)定，嚴格執(zhí)行國家賦予每位代表的權力，真正做到人民代表由人民選舉產生、人民代表為人民服務。

（三）堅持人民主體地位，完善基層民主形式。村民自治制度是最基本的村民治理制度，跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大相比二者最大的共同點即是都是由選民選舉出的代表行使權利。在村委會組織法規(guī)定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員?！边@些村民代表在本村的重大決定中持有贊成權或者反對權。而這也正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的基本權利。村民自治是由村民自我管理本村事務，范圍僅限于本村事務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的范圍則更為廣泛，村民自治制度的有效實施可以促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的有效運行，二者相互影響，相互促進，保證了人民權力在基層的最大化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治的銜接中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作應具體細化，充分體現(xiàn)為人民服務的工作職責。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大指導村級工作。

四、結語

“對廣大人民群眾而言，基層民主是中國民主政治發(fā)展最廣泛、最基礎性的實踐”［4］，民主政治的發(fā)展需要調動最廣大人民的積極性，實現(xiàn)在有序參與下的權力運行，在這個過程當中，人大制度在基層民主建設當中有不可替代的作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度要通過制度完善、法律健全和創(chuàng)新工作等方式來“完善基層民主制度，保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權”，最終實現(xiàn)人民共同參與并共享發(fā)展成果。