熊麗娟

（貴州大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽 550025）

一、環(huán)境公益訴訟制度下主體互動的問題緣起

在我國，環(huán)境從來都是關(guān)乎人民切身利益的事情，其中利用環(huán)境司法活動以推進(jìn)公眾環(huán)境利益保護(hù)的開展，既是切實解決環(huán)境污染破壞等問題的關(guān)鍵途徑，也是公民環(huán)境權(quán)受損的重要救濟(jì)手段。而環(huán)境公益訴訟作為環(huán)境司法的重要一環(huán)，在近些年來也展開了許多有益的探索，得到了較快的發(fā)展，成為環(huán)境保護(hù)工作于立法可訴性和司法可行性上的重要保障。我國環(huán)境公益訴訟制度的建立歷程不同于一般制度自上而下的發(fā)展路徑，其整體構(gòu)建是自下而上的模式，制度萌芽階段是民間實踐先于官方立法，在后來的構(gòu)建階段也是采取的“摸著石頭過河”的方式，以邊試點邊立法的形式來完成的，因此環(huán)境公益訴訟作為一種新興的制度，其自身含有較多不穩(wěn)定因素，也不成熟，這就導(dǎo)致在發(fā)展初期容易陷入尷尬的境地。比如在環(huán)境公益訴訟的啟動上，因訴訟主體在現(xiàn)有制度框架內(nèi)尚未形成較為均衡、穩(wěn)定的互動關(guān)系，在司法實踐中因這些問題就會導(dǎo)致主體之間容易出現(xiàn)交叉矛盾的情形。

如此長期發(fā)展，不僅影響環(huán)境公益訴訟案件的順利推進(jìn)，也會阻礙環(huán)境公益訴訟制度本身的自我發(fā)展和革新。所以基于環(huán)境公益訴訟的順利開展和制度的均衡、穩(wěn)定發(fā)展的考慮，對以法院、檢察院、環(huán)保行政部門為主的“公權(quán)力主體”與以環(huán)保公益組織為主的“私權(quán)利主體”的兩類主體互動機(jī)制的研究具有重要的價值意義。

二、現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟制度的主體互動中存在的問題

我國環(huán)境公益訴訟制度的萌芽是在司法實踐先行的基礎(chǔ)上，通過獲取試點經(jīng)驗，采取步步突破的方法來構(gòu)建的。雖然這種做法有利于“對癥下藥”“各個擊破”，但在制度構(gòu)建過程中容易出現(xiàn)細(xì)節(jié)問題規(guī)定模糊、程序銜接不暢等矛盾。

（一）行政權(quán)與司法權(quán)在環(huán)境民事公益訴訟案件中的適用次序混亂

《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第26 條規(guī)定：“負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門依法履行監(jiān)管職責(zé)而使原告訴訟請求全部實現(xiàn)，原告申請撤訴的，人民法院應(yīng)予準(zhǔn)許?！被诖?，由環(huán)保公益組織提起的環(huán)境民事公益訴訟的訴訟目的的實現(xiàn)有兩種方式：行政處理和司法救濟(jì)，嚴(yán)格意義上來講，行政處理與訴訟程序相分離而實現(xiàn)目的。但是訴訟啟動后行政機(jī)關(guān)再介入履職就會導(dǎo)致在保留環(huán)境公益訴訟目的實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，解決民事訴訟和行政執(zhí)法的功能重疊與沖突成為難題[1]，而這也是由環(huán)境民事公益訴訟過程中出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)完全履職后社會組織可撤訴的制度設(shè)計背后反映出的問題。司法實踐中，有較多情形都是社會組織未經(jīng)過環(huán)境行政監(jiān)督管理程序，而直接向法院提起環(huán)境民事公益訴訟，試圖通過司法機(jī)關(guān)向污染者以及環(huán)境行政機(jī)關(guān)施加壓力來達(dá)到保護(hù)環(huán)境公共利益的目的，解釋中也僅通過法院于訴前的告知程序來實現(xiàn)與環(huán)保行政機(jī)關(guān)的互動①《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第12條規(guī)定：“人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后，應(yīng)當(dāng)在十日內(nèi)告知對被告行為負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門?！?，環(huán)保行政機(jī)關(guān)的角色定位不明晰，通過推論司法救濟(jì)程序和行政執(zhí)法程序并行得出環(huán)保行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)使得原告訴訟請求全部實現(xiàn)的效果，實際上，這種在沒有用盡行政救濟(jì)手段就使案件直接進(jìn)入司法程序的現(xiàn)象直接導(dǎo)致司法權(quán)越位行政權(quán)，違背了生態(tài)環(huán)境與自然資源保護(hù)制度中司法救濟(jì)為最后一步的理念設(shè)計,行政和司法職能重疊以及行政程序的倒流導(dǎo)致司法資源浪費[2]。一方面造成環(huán)保行政機(jī)關(guān)在此制度設(shè)計下實踐中的尷尬處境，在未對環(huán)境污染、生態(tài)破壞等行為作出合理行政措施，尚未完全發(fā)揮其法定監(jiān)督管理職責(zé)的情況下，被動接受其正在處理的對象即環(huán)境污染者已被公益組織提起環(huán)境民事公益訴訟的事實，無疑會造成其公信力的降低，給社會群眾留下環(huán)保行政機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)水平不行、質(zhì)量不高、效率低下的印象。另一方面，環(huán)保行政部門履行職責(zé)使得原告訴訟請求得以實現(xiàn)，基于此原告申請撤訴的就會造成其對環(huán)境公益訴訟中所需準(zhǔn)備的大量取證而花費的人力、物力、財力沒有意義和價值，如果人民法院此后準(zhǔn)許撤訴的，則不可避免地還會產(chǎn)生司法資源浪費的問題，也不利于維護(hù)司法權(quán)的權(quán)威。所以環(huán)境民事公益訴訟中社會公益組織可撤訴的制度設(shè)計無疑會造成司法資源、社會資源的浪費，相反，環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)作為環(huán)境行政執(zhí)法的補充要素?zé)o論是從理論上還是在實踐中都具有其存在的適當(dāng)性與合理性[3]。因此如何對目前存在的司法權(quán)越位行政權(quán)的奇怪現(xiàn)象進(jìn)行重新的制度設(shè)計成為環(huán)境公益訴訟制度實現(xiàn)資源最佳利用的重要問題。

（二）檢察機(jī)關(guān)在支持起訴中與環(huán)保行政機(jī)關(guān)存在監(jiān)督檢查與協(xié)調(diào)互助并存的矛盾

檢察機(jī)關(guān)在支持環(huán)保公益組織提起環(huán)境民事公益訴訟的具體操作方式有待優(yōu)化?！睹袷略V訟法》第十五條、《環(huán)境公益訴訟解釋》第十一條對支持起訴的方式作了寬泛的規(guī)定，但對于檢察機(jī)關(guān)支持起訴案件中環(huán)保行政機(jī)關(guān)的角色定位并未明確，導(dǎo)致環(huán)保行政機(jī)關(guān)呈現(xiàn)缺乏法律明文規(guī)定且司法實踐各有不同的現(xiàn)狀。在制度設(shè)計上完善支持起訴制度具有必要性，有利于實踐中更多的檢察機(jī)關(guān)支持其他適格主體提起公益訴訟，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)組織在公益保護(hù)上的協(xié)同作用。其中，與負(fù)有法定監(jiān)督管理職責(zé)的環(huán)保行政機(jī)關(guān)的互動需要重點把握，因為它具有角色定位帶來的天然優(yōu)勢，能夠為檢察機(jī)關(guān)是否支持起訴帶來巨大的作用，無論是作為證據(jù)收集固定的直接主體，還是涉案中環(huán)保污染破壞的信息集成者，該行政機(jī)關(guān)都能最大程度地為檢察機(jī)關(guān)支持起訴提供幫助，這就需要加強兩者之間的互動。司法實踐中不乏社會公益組織提起環(huán)境民事公益訴訟就是基于行政機(jī)關(guān)的作為效果而間接產(chǎn)生的訴訟決定，環(huán)境公益訴訟的啟動與行政機(jī)關(guān)的不作為可能有關(guān)系，此時由于檢察機(jī)關(guān)對該行政部門環(huán)境執(zhí)法行為的監(jiān)督權(quán)力的存在，所以環(huán)保機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)上的配合難免伴隨著被環(huán)境行政公益訴訟的不確定性，基于此行政機(jī)關(guān)的工作懈怠情況已然不鮮見。如何平衡兩者于監(jiān)督檢查與協(xié)調(diào)互助并存的結(jié)構(gòu)下的互動關(guān)系是該權(quán)力配置本身就存在的問題[4]。所以要強化檢察機(jī)關(guān)與環(huán)保行政機(jī)關(guān)在支持起訴上的互動協(xié)作關(guān)系，必須要解決好兩者監(jiān)督檢查與協(xié)調(diào)互助并存的矛盾。

（三）專家在環(huán)境公益訴訟參與中存在的局限

《最高人民法院關(guān)于人民陪審員參加審判活動若干問題的規(guī)定》第五條的規(guī)定其實是承認(rèn)了專家參審②《最高人民法院關(guān)于人民陪審員參加審判活動若干問題的規(guī)定》第5 條規(guī)定：“特殊案件需要具有特定專業(yè)知識的人民陪審員參加審判的，人民法院可以在具有相應(yīng)專業(yè)知識的人民陪審員范圍內(nèi)隨機(jī)抽取。”，對于環(huán)境公益訴訟案件，由于其中含有對于環(huán)境相關(guān)專業(yè)的內(nèi)容認(rèn)定，所以這一規(guī)定不僅彌補法官在專業(yè)知識結(jié)構(gòu)和環(huán)境專門經(jīng)驗上的缺陷，還進(jìn)一步提升案件審判質(zhì)量和水平，達(dá)到準(zhǔn)確裁判的效果。但是在專家審判員參與到訴訟中也存在一些問題。

專家參審的職能一直被理論界重視，而在具體的立法過程中也經(jīng)歷了變化。2015年《人民陪審員制度改革試點方案》中僅承認(rèn)陪審員的事實認(rèn)定職能，而根據(jù)2018年《人民陪審員法》規(guī)定，其實質(zhì)上表明人民陪審員與法官同等的“事實審”職能和差別的“法律審”職能①《人民陪審員法》第21 條規(guī)定：“ 人民陪審員參加三人合議庭審判案件，對事實認(rèn)定、法律適用，獨立發(fā)表意見，行使表決權(quán)?！钡?2 條規(guī)定：“人民陪審員參加七人合議庭審判案件，對事實認(rèn)定，獨立發(fā)表意見，并與法官共同表決；對法律適用，可以發(fā)表意見，但不參加表決?！?。在理解這一法條的時候就可以看出本質(zhì)上事實審和法律審無法完全分離對待。根據(jù)《人民陪審員法》第十六條，可以推理出環(huán)境公益訴訟這種具有重大影響的案件是適用七人合議庭形式的，所以在環(huán)境公益訴訟案件中，專家陪審員的職能僅限縮在事實認(rèn)定上。訴訟過程中，專家陪審員以專業(yè)知識對損害、污染、因果關(guān)系、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等問題提出自己的專業(yè)意見和科學(xué)證據(jù)，但是在法律證明標(biāo)準(zhǔn)與專業(yè)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)不一致的情況下認(rèn)定方式成為疑問，不得否認(rèn)此種前提下專家審判員就會涉及到法律審的范圍。所以，即使在法律對人民陪審員是否進(jìn)行法律審進(jìn)行了規(guī)定，但實踐中往往不可避免存在并行的情形。專家陪審員與法官在審理案件中對于“事實審”和“法律審”之間的界限模糊不清要求廓清訴訟中的事實問題和法律問題[4]。

三、完善環(huán)境公益訴訟制度主體良性互動的建議

環(huán)境公益訴訟制度中的主體良性互動研究是在把握訴訟中公權(quán)力主體與私權(quán)利主體互動存在的內(nèi)生困境的基礎(chǔ)上，有針對性地提出系統(tǒng)完善環(huán)境公益訴訟制度下主體良性互動的建議。以下將從主要調(diào)整和規(guī)范環(huán)境公益訴訟制度中的訴前程序、支持起訴、庭審三個階段來完善公權(quán)力主體與私權(quán)利主體互動關(guān)系。

（一）建立訴前環(huán)保公益組織、檢察院與環(huán)保行政部門的互動

根據(jù)上述對司法權(quán)越位行政權(quán)奇怪現(xiàn)象的分析，需要建立起一個環(huán)保公益組織提起環(huán)境民事公益訴訟的前置程序，以作為環(huán)境利益保護(hù)的公益訴訟程序去補充環(huán)保行政機(jī)關(guān)未履行完全的環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)，以司法救濟(jì)去彌補行政執(zhí)法的不足，防止訴訟程序啟動后行政程序的倒流而造成適用次序混亂情況的發(fā)生。這也是對公益訴訟中司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系進(jìn)行平衡與建立訴前程序中不同主體之間聯(lián)動機(jī)制的重要方式。參考《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》和《兩高關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的規(guī)定，均設(shè)計了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的前置程序②《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第40 條規(guī)定：“在提起行政公益訴訟之前,人民檢察院應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議,督促其糾正違法行為或者依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書后一個月內(nèi)依法辦理,并將辦理情況及時書面回復(fù)人民檢察院?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ鹤罡呷嗣駲z察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21 條第2 款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書之日起兩個月內(nèi)依法履行職責(zé),并書面回復(fù)人民檢察院。出現(xiàn)國家利益或者社會公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)書面回復(fù)?！?，即檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)，法定期間內(nèi)不履職的，檢察院依法提起訴訟。行政監(jiān)管在環(huán)境法治中一直處于主導(dǎo)性要素，所以對于司法權(quán)越位行政權(quán)，無法避免歸責(zé)行政監(jiān)管不力的問題，因此，在建立訴前程序中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮出行政監(jiān)管執(zhí)法的作用[6]。

將這一制度設(shè)計類推適用到社會公益組織提起環(huán)境民事公益訴訟中來，基于對司法最終原則與“窮盡行政救濟(jì)”的考慮，對環(huán)保公益組織提起環(huán)境民事公益訴訟的前置程序構(gòu)建作以下創(chuàng)新：如果企業(yè)已經(jīng)實施損害環(huán)境公共利益的污染、破壞行為，或者其行為有環(huán)境損害重大風(fēng)險時，在環(huán)保公益組織發(fā)現(xiàn)后，欲提起環(huán)境民事公益訴訟的，應(yīng)先將案件基本情況與實施污染環(huán)境、破壞生態(tài)的企業(yè)等基本信息通知涉案企業(yè)所在地的基層檢察機(jī)關(guān)，同時進(jìn)行證據(jù)的初步收集工作。在收到公益組織的通知后，檢察機(jī)關(guān)首先審查問題的真實性，然后應(yīng)于短時間內(nèi)向當(dāng)?shù)刎?fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的環(huán)保行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，作為支持起訴機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)在符合條件的情況下應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出建議，這是它的監(jiān)督檢查的職責(zé)，不存在不履職的情況。這一點是利用檢察機(jī)關(guān)的謙抑性和對檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中的檢查監(jiān)督職責(zé)的參考而提出的建議，檢察機(jī)關(guān)在督促和調(diào)查行政機(jī)關(guān)以后視情況提起訴訟或是支持起訴顯示其以溫和的方式介入到環(huán)境公益訴訟中[7]。此時可能出現(xiàn)三種結(jié)果：

第一，該行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議書的兩個月內(nèi)未及時給予答復(fù)的，檢察機(jī)關(guān)則進(jìn)行行政機(jī)關(guān)不作為原因初步調(diào)查工作。因行政機(jī)關(guān)自身違法、玩忽職守或者故意不作為等原因的，則檢察機(jī)關(guān)可直接向人民法院提起環(huán)境行政公益訴訟，并將處理過程及結(jié)果及時告知該環(huán)保公益組織。這一步是環(huán)境行政公益訴訟替代民事公益訴訟實現(xiàn)目的的設(shè)計，因為此時已經(jīng)出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)不履職且不答復(fù)的情況，屬于行政機(jī)關(guān)在環(huán)保利益維護(hù)工作中的失職行為，利用環(huán)境行政公益訴訟的設(shè)計理念更能實現(xiàn)訴訟目的。第二，若經(jīng)過初步調(diào)查認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不作為有其他客觀不可控原因的，則檢察機(jī)關(guān)可將處理過程告知社會組織并建議其立即提起環(huán)境民事公益訴訟，并視情況支持起訴，作為負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的環(huán)保行政機(jī)關(guān)也可利用自身職能定位帶來的天然優(yōu)勢，比如其所掌握的環(huán)境信息、專業(yè)技術(shù)來促進(jìn)證據(jù)的收集固定工作，共同推進(jìn)訴訟的順利進(jìn)行。第三，若收到檢察建議書的環(huán)保行政機(jī)關(guān)在兩個月內(nèi)因履行法定職責(zé)使得生態(tài)環(huán)境與自然資源得到了及時的保護(hù)，則檢察機(jī)關(guān)可將處理過程告知社會組織并建議其不必提起環(huán)境民事公益訴訟[8]。上述前置程序的構(gòu)建，給予了環(huán)保公益組織提起環(huán)境公益訴訟一定的緩沖時間，主要聚焦在環(huán)保行政部門的行政處理上，其間通過發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)檢察建議的作用，不僅可以盡最大可能地聯(lián)動環(huán)保工作中社會公益組織、檢察機(jī)關(guān)與環(huán)保行政機(jī)關(guān)的力量，也可以避免案件越過行政處理直接進(jìn)入司法救濟(jì)程序，避免社會組織濫訴的可能性，弱化司法權(quán)與行政權(quán)的沖突，還有助于構(gòu)建環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟之間的銜接機(jī)制，使得環(huán)境公益訴訟制度內(nèi)部各環(huán)節(jié)相互聯(lián)系，制度構(gòu)建過程中邏輯關(guān)系更加緊密[9]。

（二）建立支持起訴程序中檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保公益組織和環(huán)保行政部門的三方互動

在環(huán)境公益訴訟實踐中，檢察機(jī)關(guān)支持起訴的啟動方式主要有兩種：一種是檢察機(jī)關(guān)通過審查社會組織擬起訴前的申請，決定是否支持起訴，如中華環(huán)保聯(lián)合會訴譚某與方某魚塘污染案。另一種是檢察機(jī)關(guān)綜合具體案情和公益組織基本情況考慮主動給予社會組織支持起訴。首先，我們需要明確無論采取何種方式支持社會公益組織起訴，不可否認(rèn)最核心的問題始終是證據(jù)的收集，尤其對于環(huán)境類案件。根據(jù)《環(huán)境公益訴訟解釋》，原告需提供初步證明材料用以證明被告已經(jīng)損害社會公共利益或具有損害風(fēng)險。如果社會組織因各種原因不能提供，法院無法受理其訴訟請求，訴訟無法啟動導(dǎo)致環(huán)境公共利益無法真正受到司法保護(hù)。檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其彌補社會公益組織在環(huán)境民事公益訴訟案件中關(guān)于受理和裁判所緊密關(guān)聯(lián)著的證據(jù)收集方面的不足的作用，這種支持的程度關(guān)系到環(huán)境公益訴訟案件能否順利開展。在支持起訴中，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境違法信息收集、證據(jù)調(diào)查等方面始終落后于環(huán)保行政機(jī)關(guān)，這也是環(huán)保行政機(jī)關(guān)自身職能定位所帶來的天然優(yōu)勢。信息不對稱是環(huán)境訴訟領(lǐng)域普遍存在的問題，也是檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)實現(xiàn)協(xié)調(diào)聯(lián)動的主要障礙。環(huán)保行政機(jī)關(guān)作為負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的部門，一方面其在進(jìn)行環(huán)境管理工作中會及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)或個人的環(huán)境違法行為，這類信息收集是伴隨著環(huán)保行政部門主動作出的行政管理行為，另一方面，環(huán)保行政部門同時也是社會民眾舉報環(huán)境違法信息的主要對象，這些都表明環(huán)保行政部門在掌握環(huán)境違法信息方面具有檢察機(jī)關(guān)不可比擬的優(yōu)勢。環(huán)保行政機(jī)關(guān)在環(huán)境損害、污染等案件中以重要角色提供技術(shù)咨詢、協(xié)助調(diào)查取證，不僅有助于解決環(huán)境訴訟的取證、舉證難問題，還可以減輕社會組織通過司法途徑解決環(huán)境問題的成本[10]。行政機(jī)關(guān)對環(huán)境監(jiān)管的持續(xù)性和在復(fù)雜環(huán)境問題判斷上的專業(yè)性可以成為社會公益組織提起環(huán)境民事公益訴訟的支撐材料和證據(jù)的來源，前提是需要建立起檢察機(jī)關(guān)同行政機(jī)關(guān)良好的交流和互助機(jī)制，通過檢察機(jī)關(guān)的支持起訴發(fā)揮出來。

在上述提及到的中華環(huán)保聯(lián)合會訴方某與譚某魚塘污染案中，白云區(qū)檢察院與環(huán)保局簽訂《關(guān)于共同開展環(huán)境公益訴訟的協(xié)議》就雙方對案件移送、證據(jù)調(diào)查及雙方人力、物力配合協(xié)作等方面達(dá)成一致[11]。這個案件本身不僅是作為新民事訴訟法實施后法院受理的首起環(huán)境公益訴訟案件,是檢察機(jī)關(guān)作出支持起訴單位的首例案件，同時也是檢察機(jī)關(guān)同環(huán)保行政機(jī)關(guān)展開協(xié)作推動社會公益組織提起環(huán)境公益訴訟的最佳范本，實現(xiàn)環(huán)境污染修復(fù)最佳化、環(huán)境利益保護(hù)合作化的代表性案件?；谏鲜龅姆治鲆约敖鉀Q好檢察機(jī)關(guān)與環(huán)保行政機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查與協(xié)調(diào)互助并存的矛盾的現(xiàn)實需要，對支持起訴案件中兩者的協(xié)同關(guān)系作以下梳理：社會公益組織欲提起環(huán)境公益訴訟而由檢察機(jī)關(guān)決定支持起訴的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)于作出支持起訴決定之日起通知當(dāng)?shù)丨h(huán)保行政機(jī)關(guān)，明確兩者業(yè)務(wù)上的協(xié)助關(guān)系，具體協(xié)作以具體案情為明確。對于可能存在的業(yè)務(wù)關(guān)系與檢查監(jiān)督關(guān)系的矛盾沖突，此處對環(huán)保行政機(jī)關(guān)作以下創(chuàng)新規(guī)定：一方面，建立環(huán)保行政機(jī)關(guān)內(nèi)部責(zé)任追究和績效考核的硬性制度，避免行政機(jī)關(guān)基于可能被檢察機(jī)關(guān)環(huán)境行政起訴的考慮怠慢消極工作而使得兩者的合作關(guān)系流于形式和表面，對于消極被動的工作人員作內(nèi)部處分決定。另一方面，建立環(huán)保行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的長效配合機(jī)制，該配合以行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作分流為基點，建立其與檢察機(jī)關(guān)互動的兩套關(guān)系，一套負(fù)責(zé)接受檢察機(jī)關(guān)對執(zhí)法行為的監(jiān)督檢查，另一套負(fù)責(zé)與檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的信息交流、資源共享上的配合，接受監(jiān)督檢查的人員是環(huán)境行政執(zhí)法行為的直接實施者，配合檢察機(jī)關(guān)交流環(huán)境違法信息等合作的行政機(jī)關(guān)人員并非執(zhí)法行為的直接實施者，兩套人員另外在機(jī)關(guān)內(nèi)部交流環(huán)境執(zhí)法行為的全過程，通過工作內(nèi)容區(qū)分與人員分流來避免接受監(jiān)督檢查和檢察機(jī)關(guān)相互協(xié)作中的人員重合，滋生矛盾，從而在根源上解決掉這一配置問題。

所以挖掘并處理好檢察機(jī)關(guān)與環(huán)保行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，建立起兩者的互動，利用各自優(yōu)勢推動環(huán)境公益訴訟案件的順利開展有其存在的必要性。其中首先需要解決好檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的職能沖突的問題，其次在支持起訴上，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與環(huán)保行政部門在環(huán)境違法信息共享等方面建立暢通交流機(jī)制，落實部門合作的信息通報制度，通過網(wǎng)絡(luò)平臺提高兩者的工作效能[12]。從而通過兩者的協(xié)同互動實現(xiàn)支持起訴的高效作用及維護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境公共利益的目標(biāo)。

（三）推進(jìn)訴訟中“專家參審——司法鑒定——專家輔助”的銜接互動

專家陪審員、司法鑒定人和專家輔助人三者以不同的專家身份參與到訴訟中來，對認(rèn)定事實、查明真相發(fā)揮著重要作用。但是各自又單獨存在局限性，基于此，將三者結(jié)合，構(gòu)建一個對環(huán)境公益訴訟法庭有益的專家協(xié)調(diào)互動關(guān)系，發(fā)揮專家陪審制度為主，司法鑒定、專家輔助制度為輔的作用是有必要的。

1.建立環(huán)境專家陪審員和職業(yè)法官組合的審判結(jié)構(gòu)

基于環(huán)境案件的特殊性，訴訟過程中總會涉及到損害、因果關(guān)系、功能破壞等事實認(rèn)定、證據(jù)采信的環(huán)境科學(xué)專業(yè)問題，如果沒有環(huán)境專家，僅憑職業(yè)法官按照環(huán)保常識，或是以不專業(yè)的環(huán)境利益保護(hù)者身份在環(huán)保鑒定真?zhèn)文：磺宓那闆r下作出裁決，極有可能造成環(huán)境公共利益的重大損失。所以作為人民陪審制度的創(chuàng)新方式，把環(huán)境專家納入到環(huán)境公益訴訟法庭中，以陪審員的身份參審[13]，這樣的合議庭組織形式有利于協(xié)助法官最大程度地保護(hù)環(huán)境利益，作出公正合理的裁決，實現(xiàn)社會效益和司法效益的統(tǒng)一，這也是環(huán)境科學(xué)與環(huán)境法律融合發(fā)展的重要體現(xiàn)[14]。

雖然根據(jù)法律規(guī)定推斷出專家陪審員在環(huán)境公益訴訟案件只參與表決事實問題，但在具體實踐中往往存在事實與法律問題模糊不清，造成專家陪審員與法官職責(zé)沖突矛盾的情況。一方面，可以借鑒俄羅斯陪審制中的問題列表制度，專家陪審員及其他人民陪審員只需要回答列表上歸納清楚的問題即可。我國在《中華人民共和國人民陪審員法》司法解釋第九條中就體現(xiàn)出問題清單的宗旨①《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國人民陪審員法〉若干問題的解釋》第9 條規(guī)定：“七人合議庭開庭前，應(yīng)當(dāng)制作事實認(rèn)定問題清單，根據(jù)案件具體情況，區(qū)分事實認(rèn)定問題與法律適用問題，對爭議事實問題逐項列舉，供人民陪審員在庭審時參考。事實認(rèn)定問題和法律適用問題難以區(qū)分的，視為事實認(rèn)定問題?！?，但仍然存缺陷。比如，制作主體不明確，司法解釋并沒有交待。所以我們需要對制作主體做詳細(xì)說明。有學(xué)者主張由法官來制作決定該清單，其實這會造成制作清單的權(quán)力集中，問題清單本身就涉及到陪審員和法官的權(quán)力分配，若交至法官之手，偏向性嚴(yán)重。此處建議該問題清單先由主審法官制作，然后交由合議庭所有成員討論，意見一致則成立，若意見不一致，交由審委會決定，這也體現(xiàn)了民主性。另一方面，加強法官于審前、審中、審后對專家陪審員在事實認(rèn)定、審判流程、證據(jù)審查等方面的指引作用。

2.推進(jìn)專家參審與司法鑒定、專家輔助制度的優(yōu)勢互補

環(huán)境損害等司法鑒定作為獨立的第三方意見，在環(huán)境公益訴訟案件中發(fā)揮著重要作用，但其仍然存在不足：一方面是費用高；另一方面是失信懲戒制度不完善，導(dǎo)致司法鑒定成為制約環(huán)境公益訴訟順利推進(jìn)的一大問題。所以，即使鑒定人以其專業(yè)手段、專業(yè)知識輔助法官認(rèn)定事實，該權(quán)力也不能壟斷于鑒定人一人之手，不利于保護(hù)證據(jù)的真實性和合法性，也損害當(dāng)事人的合法權(quán)益。專家輔助人制度應(yīng)運而生。

法官局限的知識結(jié)構(gòu)和貧乏的環(huán)境專門經(jīng)驗導(dǎo)致在環(huán)境公益訴訟案件中不能更好地發(fā)揮居中裁判的作用，而專家輔助人的制度意義就在于彌補這一缺陷，解決因為法官主觀上的不足對認(rèn)定案件事實造成的不利影響。專家輔助制度的產(chǎn)生，意味著我國建立了雙層專家證據(jù)制度。雖然專家輔助制度也具有輔助法庭訴訟的功能，但他必然與當(dāng)事人一方具有隸屬關(guān)系，這是由其產(chǎn)生方式和訴訟地位決定的，伴生的不良后果即是專家輔助人中立性的喪失，這是區(qū)別于司法鑒定的。為了獲得勝訴結(jié)果，雙方在聘請有利于自己的專家證人，對專門性問題的認(rèn)識轉(zhuǎn)化為專家之間爭斗，并且如果法庭上同時存在司法鑒定人和專家輔助人不同結(jié)論的對抗，反而給法官認(rèn)定事實增加了困難，甚至?xí)呦蛑匦妈b定的困境，這必然造成訴訟成本的增加以及訴訟時間上的拖延，從而導(dǎo)致訴訟效率的降低。所以，在環(huán)境公益訴訟中，僅有司法鑒定人和專家輔助人，還不足以達(dá)到保障證據(jù)的科學(xué)性，事實的認(rèn)定也存在爭議。

根據(jù)以上推論，專家陪審員的吸收就有其必要性。在傳統(tǒng)的雙層專家證據(jù)制度上增加環(huán)境專家陪審員，一方面，三者相互合作，共同輔助環(huán)境公益訴訟法庭認(rèn)定事實。另一方面，司法鑒定和專家輔助制度的缺陷困境可以由專家陪審制度來彌補，在司法鑒定人和專家輔助人的對質(zhì)過程中，進(jìn)一步認(rèn)定案件事實，發(fā)掘科學(xué)證據(jù)，監(jiān)督鑒定意見、鑒定過程，形成審判中立第三方意見，發(fā)揮其在專業(yè)問題上的補強功能[15]。

環(huán)境公益訴訟作為我國生態(tài)文明體制建設(shè)法律保障體系的重要組成部分，其發(fā)展在一定程度上可以反映我國生態(tài)文明建設(shè)中的體制建設(shè)進(jìn)程。環(huán)境公益訴訟制度的公益性與救濟(jì)對象的公共性也使整個訴訟程序過程離不開各方主體的參與，但目前環(huán)境公益訴訟因自身發(fā)展特色仍然存在司法主體、行政主體與環(huán)保公益組織之間協(xié)同不夠、社會公共參與路徑不明確等問題。在我國環(huán)境公益訴訟制度框架已經(jīng)基本搭建的基礎(chǔ)上，接下來的制度完善工作應(yīng)著重于通過多元參與主體互動的視角促進(jìn)制度之間的銜接流暢與主體之間的協(xié)同共進(jìn)。經(jīng)過我國試點經(jīng)驗的不斷積累，與相關(guān)配套制度的不斷完善，環(huán)境公益訴訟制度將會結(jié)合國情得到進(jìn)一步發(fā)展，成為“綠水青山就是金山銀山”生態(tài)理念實現(xiàn)的司法保護(hù)傘，我國環(huán)境司法也將迎來更美好的明天。