蔡盈芳/國家檔案局

李子林 虞香群/中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院

2016年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部、教育部、公安部、民政部等10部委《推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開展信息惠民試點的實施方案》（國辦發(fā)[2016]23號，以下簡稱《實施方案》），要求重點結(jié)合面向公民服務(wù)領(lǐng)域，基層群眾的“辦證多、辦事難”、群眾辦事材料重復(fù)提交、往返跑路等現(xiàn)實困難，加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，以部門協(xié)同聯(lián)動打破信息孤島，促進(jìn)信息流轉(zhuǎn)與共享，服務(wù)于政府業(yè)務(wù)效能和社會治理能力的提升。政務(wù)檔案信息指已歸檔或納入檔案管理范疇的政務(wù)信息資源。本文將圍繞政府公共服務(wù)中的具體事項展開對政務(wù)檔案信息的研究，基于網(wǎng)絡(luò)調(diào)研數(shù)據(jù)，梳理各類用戶參與政務(wù)活動具體事項，提出面向用戶需求搭建政務(wù)檔案信息整合與利用概念模型的思路，旨在為信息惠民工程實施背景下各類信息資源全面、合理、深度的應(yīng)用與挖掘提供補充與參考。

1 政務(wù)檔案信息整合與利用研究現(xiàn)狀

在參考當(dāng)前學(xué)界對信息資源整合[1]、政府信息資源整合[2][3]、電子政務(wù)環(huán)境下檔案資源整合[4]定義的基礎(chǔ)上，總結(jié)得出政務(wù)檔案信息整合是指基于一定統(tǒng)籌和組織規(guī)范，采取先進(jìn)的管理方法和數(shù)據(jù)處理技術(shù)，以業(yè)務(wù)服務(wù)和利用需求為導(dǎo)向?qū)Ψ稚⒃诟黝愓畽C(jī)構(gòu)及業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的已歸檔或納入檔案管理范疇的政務(wù)信息資源進(jìn)行收集、整理、組織，實現(xiàn)其相互滲透與高度協(xié)同，最終能夠最大限度地開發(fā)利用政務(wù)檔案信息的過程。

當(dāng)前我國政務(wù)檔案信息整合與利用的研究主要集中在以下方面：第一，檔案資源整合方式、模式及內(nèi)容研究。支持政務(wù)協(xié)同的整合模式、嵌入業(yè)務(wù)前端的整合方法[5]；按照主題維度實行檔案資源優(yōu)先級整合[6]；基于SOA的跨平臺、異構(gòu)數(shù)字檔案資源整合模式[7]。第二，電子政務(wù)環(huán)境下檔案資源整合方面的研究。通過網(wǎng)絡(luò)建立統(tǒng)一的信息交換與共享平臺，實現(xiàn)系統(tǒng)、資源、管理、服務(wù)等4個層面的整合與共享[8]。宏觀（國家層面上的檔案信息資源的整合共享平臺）、中觀（區(qū)域范圍內(nèi)的檔案的整合共享）和微觀（文檔一體化管理、數(shù)據(jù)庫建設(shè)、檔案交換的檔案資源整合共享）三個層級檔案資源的整合實現(xiàn)路徑[9]；“民生檔案資源的區(qū)域內(nèi)整合與共享”[10]。第三，政務(wù)檔案資源利用方面的研究。政府網(wǎng)站是網(wǎng)絡(luò)時代政府信息公開利用的最好平臺[11]；在檔案館、圖書館設(shè)置政府信息公開查閱中心便利用戶獲取政府信息[12]；建立為民所需的檔案體系，搭建民生檔案資源共享平臺[13]。

綜上所述，多數(shù)學(xué)者研究的重點在于信息資源共享平臺的搭建上，從國家層面、區(qū)域?qū)用嬉约拔⒂^層面，甚至是從主題方面去探討政務(wù)檔案資源的整合與共享。當(dāng)前我國“互聯(lián)網(wǎng)＋”環(huán)境下政務(wù)服務(wù)活動以個人和法人為單位開展事項審批服務(wù)為主，即整體上是以個人、企業(yè)、政府等主體為單位開展服務(wù)，而學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域還尚未認(rèn)識到這一現(xiàn)實特殊性。信息資源管理、檔案管理領(lǐng)域鮮少有以用戶群為單位對信息資源、檔案資源進(jìn)行整合共享的研究。本文將立足各類用戶在政務(wù)辦事事項中的實際需要，將與各類用戶辦事有關(guān)的政務(wù)檔案資源進(jìn)行整合與共享，一方面可以極大提高各主體政務(wù)服務(wù)辦事效率，另一方面通過對各類用戶政務(wù)檔案的整合，可為各用戶群提供更具針對性的檔案信息服務(wù)。通過對貫穿各類用戶生命周期的檔案信息進(jìn)行整合的方式，逐步形成各類用戶在政務(wù)服務(wù)活動中的全記錄。

2 面向用戶需求的政務(wù)檔案信息整合利用模型設(shè)計

2.1 模型設(shè)計思路

面向用戶需求的政務(wù)檔案信息資源整合利用模型是指導(dǎo)政務(wù)檔案信息資源整合利用實踐開展的概念模型，為政務(wù)檔案信息資源整合與利用提供新的操作思路和實現(xiàn)路徑。最前端是政務(wù)檔案信息利用整合層，以公民、企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)三類用戶在政務(wù)服務(wù)活動過程中對政務(wù)檔案的查詢和利用需求為內(nèi)核，將用戶需求與政務(wù)事項關(guān)聯(lián)作為政務(wù)信息利用整合的線索。最末端是政務(wù)檔案信息產(chǎn)生層，識別政務(wù)檔案信息產(chǎn)生及存儲的政府各機(jī)構(gòu)。中間端是政務(wù)檔案信息組織層，對分散在各政府機(jī)構(gòu)的政務(wù)檔案信息按照“用戶需求—政務(wù)事項”進(jìn)行組織、整合并提供利用。

2.2 模型的主要特點

2.2.1 從用戶需求出發(fā)，厘清政務(wù)檔案內(nèi)容

面向用戶需求的政務(wù)檔案信息整合利用模型是指以公民、企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)在政務(wù)辦事事項中所需的政務(wù)檔案為導(dǎo)向，分析公民、企業(yè)和政府機(jī)構(gòu)在政務(wù)服務(wù)活動關(guān)鍵節(jié)點所需利用的政務(wù)檔案類別作為整合的。例如公民個人在辦理服務(wù)事項時所需要的生育檔案、學(xué)業(yè)檔案、就業(yè)檔案、婚姻檔案、社會福利檔案、房地產(chǎn)檔案、工商登記檔案等，企業(yè)在日常運營過程中所需的有關(guān)政策法規(guī)檔案、工商登記檔案、稅務(wù)服務(wù)檔案、資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)檔案、法律事務(wù)檔案等政務(wù)檔案，政府機(jī)構(gòu)在提供政務(wù)服務(wù)活動過程重所需的相關(guān)政策法規(guī)檔案、人事任免檔案、財政審計檔案、政府權(quán)力清單、社會公共服務(wù)檔案等。從用戶需求出發(fā)，圍繞“用戶—事項—檔案”線索，將各類用戶所需的檔案按照一定的技術(shù)、規(guī)則與方法進(jìn)行組織、關(guān)聯(lián)，實現(xiàn)有效的整合與利用。這在一方面有利于減少個人、企業(yè)、政府在辦理政務(wù)服務(wù)活動事項中提供材料的數(shù)量，除去不必要之程序，可達(dá)到提高辦事效率之目的，在另一方面也可極大程度提高行政機(jī)關(guān)的政務(wù)服務(wù)效率，滿足各主體的需要，同時也在最大限度上實現(xiàn)資源的共享與利用。

2.2.2 遍歷個人生命歷程，關(guān)聯(lián)政務(wù)檔案資源

鑒于個人作為政務(wù)服務(wù)活動的核心參與主體，參考從主體需求出發(fā)的政務(wù)檔案整合利用思路，搭建基于公民生命歷程的政務(wù)服務(wù)事項概念模型，以此為后期基于主體需求的政務(wù)檔案信息整合利用模型的設(shè)計夯實基礎(chǔ)。基于公民生命歷程的政務(wù)服務(wù)事項模型即指以公民作為導(dǎo)向，以公民參與的政務(wù)活動為內(nèi)核搭建的實體關(guān)系模型。本研究將公民的生命歷程定義為從公民出生至死亡的整個過程。在對現(xiàn)有省級政府的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站和政務(wù)服務(wù)APP進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，將與公民的各個生命階段如出生、結(jié)婚、生育、創(chuàng)業(yè)、住房、交通、醫(yī)療、退休、死亡等相關(guān)的政務(wù)服務(wù)事項進(jìn)行梳理和分類、匯總后，引入本體理論對以公民為核心的各類政務(wù)服務(wù)活動進(jìn)行描摹，降維、簡化呈現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)背景下貫穿我國公民全生命周期的政務(wù)服務(wù)活動事項，為后期政務(wù)檔案信息資源的關(guān)聯(lián)和歸集明確服務(wù)主體和服務(wù)目標(biāo)。

2.2.3 緊貼法人活動事項，歸集政務(wù)檔案資源

鑒于企業(yè)作為政務(wù)服務(wù)活動的另一核心用戶，參考滿足用戶需求的政務(wù)檔案整合利用思路，本文提出搭建基于法人活動的政務(wù)服務(wù)事項概念模型，與基于公民生命歷程的政務(wù)服務(wù)事項概念模型一并組成面向用戶需求的政務(wù)檔案信息整合利用模型的前期政務(wù)服務(wù)事項模型，為后期政務(wù)檔案資源的關(guān)聯(lián)提供映射要素?；诜ㄈ嘶顒拥恼?wù)服務(wù)事項概念模型是指以法人作為導(dǎo)向，以法人參與的政務(wù)活動為內(nèi)涵搭建的實體關(guān)系模型。在對現(xiàn)有省級政務(wù)的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，對企業(yè)研發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營、管理等活動中所需利用的歸檔政務(wù)信息進(jìn)行歸納與總結(jié)；根據(jù)黨政機(jī)關(guān)的立法、審批、公共服務(wù)等職能活動進(jìn)行建模，梳理政務(wù)辦理流程各環(huán)節(jié)中對應(yīng)的政務(wù)檔案信息資源，了解其職能活動對政務(wù)檔案信息利用需求。

3 面向用戶需求的政務(wù)檔案信息整合利用模型實現(xiàn)步驟

3.1 描繪面向用戶的政務(wù)服務(wù)事項概念模型

本文立足我國“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)發(fā)展的實際情況，從我國東部、中部、西部城市中各選出1-2個省份，分別為北京、上海、浙江、廣東、江西、山西、安徽、廣西、遼寧9個省份（含直轄市），對所選省份的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)和縣級市的政務(wù)服務(wù)APP進(jìn)行調(diào)研，梳理并總結(jié)公民、法人主要參與的政務(wù)服務(wù)活動事項，篩除重復(fù)、類似的辦理事項，得到各類用戶主要參與的政務(wù)一級主題服務(wù)活動事項，二級主題服務(wù)活動事項。以基于公民生命歷程的政務(wù)服務(wù)事項概念模型為例，經(jīng)分析處理后，總結(jié)出公民主要參與的政務(wù)一級主題服務(wù)活動30項，二級主題服務(wù)活動116項，主要有：職業(yè)資格、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、戶籍人口、出入境、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、生育收養(yǎng)、文化體育、新聞廣電出版、科技創(chuàng)新、婚姻、福利救助、退伍兵役、社會組織、人力資源、社會保障、旅游服務(wù)、交通運輸、環(huán)保氣候、工商監(jiān)管、司法公證、規(guī)劃測繪、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政稅務(wù)、民族宗教、外事僑務(wù)、農(nóng)林牧漁、住房、公安、死亡殯葬等30項服務(wù)事項。按照公民生命歷程階段對政務(wù)服務(wù)事項進(jìn)行分類與匹配，形成以公民生命歷程為核心的政務(wù)服務(wù)事項概念模型。

3.2 關(guān)聯(lián)用戶相關(guān)政務(wù)服務(wù)事項與政務(wù)檔案信息

當(dāng)前，我國政務(wù)檔案信息整合多以區(qū)域性整合為主，針對性差，難以適應(yīng)“放管服”改革背景下公民、企業(yè)、政府等主體對政務(wù)檔案信息的利用需求。本研究在引入本體理論的基礎(chǔ)上，探尋公民、企業(yè)、政府等不同類型用戶參與政務(wù)服務(wù)產(chǎn)生及所需的政務(wù)檔案資源，以公民生命歷程、企業(yè)經(jīng)營活動事項為本體，展開政務(wù)檔案信息的整合與關(guān)聯(lián)，構(gòu)建政務(wù)檔案信息整合利用模型。在遍歷國內(nèi)各省份的政府政務(wù)服務(wù)網(wǎng)或各政府政務(wù)服務(wù)APP基礎(chǔ)上，梳理并總結(jié)各類用戶主要參與的政務(wù)服務(wù)活動事項、活動開展所需及產(chǎn)生的檔案以及檔案信息的來源單位，了解和掌握各類用戶在政務(wù)服務(wù)活動中所需的政務(wù)檔案信息資源，概括和總結(jié)各類用戶所需的政務(wù)檔案信息存儲所在地。以公民用戶需求為例，在以公民生命歷程為核心的政務(wù)服務(wù)事項概念模型中呈現(xiàn)公民在參與活動中產(chǎn)生或所需的政務(wù)檔案信息類別，大致包括：職業(yè)資格證書、技術(shù)職稱、營業(yè)執(zhí)照、生產(chǎn)許可、稅務(wù)證明、戶籍證明、學(xué)歷證書、健康證明、出生證明、結(jié)婚證、房屋證明、銀行證明、稅務(wù)證明、駕駛證、社保繳費證明、無犯罪記錄證明、審查意見、申請表、身份證明等各種政務(wù)檔案信息。通過實地調(diào)研和網(wǎng)絡(luò)調(diào)查了解各類政務(wù)檔案信息的來源和存儲機(jī)構(gòu)，將這些分散在各地如各機(jī)構(gòu)檔案館、業(yè)務(wù)系統(tǒng)、共享數(shù)據(jù)平臺、人口庫、電子證照庫、法人庫等與各主體相關(guān)的政務(wù)檔案信息利用先進(jìn)的信息技術(shù)進(jìn)行整合，運用數(shù)據(jù)清洗技術(shù)進(jìn)行檔案信息資源的預(yù)處理后將其存入主體政務(wù)檔案信息共享庫。在面向用戶的政務(wù)服務(wù)事項概念模型基礎(chǔ)上，構(gòu)建“公民、法人（企業(yè)、政府）—政務(wù)服務(wù)活動事項—檔案信息”關(guān)聯(lián)，建立貫穿公民生命歷程與法人活動過程的政務(wù)服務(wù)活動與檔案信息的映射關(guān)系，把相關(guān)的檔案信息進(jìn)行串聯(lián)，形成全面、關(guān)聯(lián)度高的公民、企業(yè)、政府政務(wù)檔案信息鏈。

3.3 搭建面向用戶需求的政務(wù)檔案信息共享利用平臺

在對公民、企業(yè)、政府用戶參與政務(wù)服務(wù)活動所需及產(chǎn)生的政務(wù)檔案信息的類別和來源情況進(jìn)行調(diào)研和分析基礎(chǔ)上，本文提出搭建面向用戶需求的政務(wù)檔案信息共享利用平臺。該平臺主要面向公民、法人機(jī)構(gòu)兩大類用戶。在前期的政務(wù)活動事項概念模型的基礎(chǔ)上，將分散在各類政府機(jī)構(gòu)及業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的已歸檔或納入檔案管理范疇的政務(wù)信息資源，利用相關(guān)的信息技術(shù)進(jìn)行收集、整理、組織，實現(xiàn)其相互滲透與高度協(xié)同，將相關(guān)的政務(wù)檔案資源串聯(lián)起來，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)共享和利用。另外，該平臺主要由三大模塊構(gòu)成，即：政務(wù)服務(wù)活動映射模塊（公民+法人）、政務(wù)檔案資源整合模塊、政務(wù)檔案資源服務(wù)模塊構(gòu)成。

公民+法人的政務(wù)服務(wù)活動映射模塊位于最底層，主要包括公民/法人政務(wù)服務(wù)活動事項和活動中產(chǎn)生/需要的政務(wù)檔案信息兩個組成部分；政務(wù)檔案資源整合模塊的主要任務(wù)是以公民/法人政務(wù)服務(wù)活動映射模塊的成果為參考依據(jù)，對分散在政府各部門或業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的已歸檔或?qū)儆跉w檔范疇的與公民/法人相關(guān)的政務(wù)檔案信息進(jìn)行關(guān)聯(lián)和整合。首先對整合在一起的政務(wù)檔案資源進(jìn)行預(yù)處理，形成公民/法人政務(wù)檔案信息庫，并利用相關(guān)的技術(shù)對公民/法人政務(wù)檔案信息庫的數(shù)據(jù)進(jìn)行處理后形成公民/法人政務(wù)檔案信息共享庫。政務(wù)檔案信息資源服務(wù)模塊位于最頂層，主要完成政務(wù)信息資源的共享和利用職能。公民/法人政務(wù)檔案信息共享利用主要通過具體的信息平臺實現(xiàn)。在公民/法人政務(wù)檔案信息整合的基礎(chǔ)上，充分利用軟件工程法，進(jìn)行設(shè)置共享利用平臺功能服務(wù)模塊，實現(xiàn)公民/法人政務(wù)檔案信息在最大范圍和最大限度上的共享與利用。