鄭麗莊

摘要：海洋資源的開發(fā)利用對經(jīng)濟發(fā)展具有重要的作用。近三十年來，隨著海洋經(jīng)濟的發(fā)展，海洋環(huán)境也面臨著嚴峻的考驗。由于過度養(yǎng)殖，一些海域出現(xiàn)污染嚴重的現(xiàn)象。以寧德市為例，政府部門曾對該市海洋環(huán)境治理進行不同程度的介入，但治理效果甚微;隨著2017年中央環(huán)保督察反饋問題后，政府的干預取得顯著成效，海洋環(huán)境明顯改善，究其原因是地方政府加大對海洋環(huán)境治理的立法及執(zhí)法力度，同時在決策時充分考慮了漁民的切身利益。

關鍵詞：海洋;污染;環(huán)境治理;政府行為

我國沿海地區(qū)擁有豐富的海洋資源，合理開發(fā)利用海洋資源，綜合防治陸海污染、加大海洋環(huán)境保護力度，對保障海洋環(huán)境健康和安全，促進海洋經(jīng)濟發(fā)展具有重要的作用。本課題主要以寧德市為樣本，試圖從海洋環(huán)境保護管理制度和管控措施等方面分析政府的行為，以期為政府在海洋經(jīng)濟發(fā)展和海洋環(huán)境治理方面的干預行為提供參考依據(jù)。

一、寧德市海洋經(jīng)濟與海洋環(huán)境基本情況及存在問題

（一）寧德市海洋環(huán)境基本情況

寧德市位于福建東北翼沿海，土地面積1.34萬平方公里，與其直接相鄰的海域面積達4.46萬平方公里，海岸線1046公里，海域面積及海岸線長度均占全省的近三分之一。

全市九個縣市區(qū)中四個為沿?？h市區(qū)，分別為福鼎、霞浦、福安、蕉城。其中霞浦、福安、蕉城三個縣市區(qū)圍城一個海灣，稱為“三沙灣”或“三都澳”，澳內(nèi)海域面積714平方公里，僅有一個出海口——東沖口，寬度為3公里左右;此外，霞浦東南面還有“福寧灣”，福鼎南部有“沙埕灣”。各灣內(nèi)海域以養(yǎng)殖為主，環(huán)三都澳周邊分布著一些企業(yè);與此同時，三都澳還是個軍港，澳內(nèi)分布著軍事設施，軍用船只與民用船只均通過東沖口進出。

（二）寧德市海洋經(jīng)濟基本情況

三都澳內(nèi)的官井洋在歷史上曾經(jīng)是全國唯一的一個內(nèi)灣性的黃魚產(chǎn)卵場，每年端午節(jié)前，大黃魚都會回游到官井洋進行產(chǎn)卵繁殖。由于漁民掌握了大黃魚的特征及漁汛特點，進行過度捕撈，導致七八十年代大黃魚資源稀少，形不成魚汛。上個世紀九十年代，隨著大黃魚人工培育技術的成功，寧德市海洋養(yǎng)殖業(yè)開始興起：但由于當時海洋管理的法律還不夠健全，漁民的養(yǎng)殖行為是一種“圈地”的模式，整個寧德海域也處于“公共池塘”的狀態(tài)。當時寧德整個經(jīng)濟發(fā)展水平落后，政府無暇顧及海洋環(huán)境的治理，漁民對海洋環(huán)境的保護意識還比較薄弱。隨著養(yǎng)殖規(guī)模的擴大，寧德海洋環(huán)境治理問題開始凸顯。

（三）寧德市海洋經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的問題

早在三十年前，習近平同志擔任寧德地委書記期間，他就指出，“寧德的優(yōu)勢在海”。“靠海吃海念海經(jīng)”成為寧德人民、尤其海邊漁民發(fā)展大農(nóng)業(yè)的方略。經(jīng)過三十年的發(fā)展，寧德人民已經(jīng)擺脫了貧困，即將實現(xiàn)全面小康的宏偉目標。海養(yǎng)活了閩東一大半的百姓，但在近三十年海洋養(yǎng)殖的歷史中，寧德海洋環(huán)境也遭受了巨大的承載壓力，出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。

1.近海水質(zhì)情況不容樂觀

隨著寧德市海洋養(yǎng)殖規(guī)模的擴大，以及近年來，周邊連江、羅源等海域?qū)嵤┩损B(yǎng)轉(zhuǎn)產(chǎn)政策，一些外地養(yǎng)殖戶將養(yǎng)殖搬到了寧德，進一步擴大了寧德的養(yǎng)殖規(guī)模，讓寧德海洋環(huán)境承載了更大的壓力。尤其是寧德海域內(nèi)的三都澳，腹大口小，澳內(nèi)海域面積714平方公里，僅有一個3公里左右的出口，因此自凈能力相對較弱。以30天為一個周期，其內(nèi)灣與外灣的的水體交換能力僅為44.6%。大面積、高強度的海上養(yǎng)殖，造成網(wǎng)箱下部的海底堆積起大量的殘餌，使得養(yǎng)殖水體富營養(yǎng)化，這也成了寧德海域、尤其是三都澳內(nèi)的最大污染源：除此之外，海上養(yǎng)殖作業(yè)人員生活污水和作業(yè)船舶含油污水等直接流人海中，也對海洋生態(tài)環(huán)境造成影響。這種傳統(tǒng)養(yǎng)殖的無序、粗放狀況，打破了自成系統(tǒng)的海洋動植物生態(tài)鏈的平衡，使得寧德海域近海水質(zhì)不容樂觀。

從寧德市生態(tài)環(huán)境局公布的數(shù)據(jù)看，該市近海水質(zhì)達標率始終偏低。2005年至2010年，各站位對照該市功能區(qū)水質(zhì)類別要求，近海水質(zhì)達標率均在15%以下，其中2005年達標率僅為4.2%;2010年至2015年，近海水質(zhì)達標率逐年提升，2014、2015年達標率達到50%;2016年、2017年，全市近岸海域水一類～二類水質(zhì)比例均為52.9%;2018年，全市近岸海域水一類～二類水質(zhì)比例為47.1%，與上年相比下降5.8個百分點。近岸海域水質(zhì)總體受無機氮、活性磷酸鹽污染。

2.航道受阻嚴重

三都澳曾經(jīng)是東海一顆璀璨的明珠，令世人無限向往：但如今的三都澳，對于許多游客來說，印象深刻的是大量海漂垃圾。據(jù)統(tǒng)計，2017年，三都澳海域養(yǎng)殖貝藻類面積達1.6萬公頃、各類魚類36.5萬箱，有近10萬生產(chǎn)作業(yè)人員居住在該海域及周邊。近年來，隨著養(yǎng)殖密度增大、陸源污染物持續(xù)排人和城鎮(zhèn)圍填海大幅擴張，海漂垃圾增多、航道受阻等問題也逐漸顯現(xiàn)。由于過度養(yǎng)殖，寧德海域，尤其三都澳內(nèi)有大量錨地和通航航道被侵占。來往船只經(jīng)常出現(xiàn)螺旋槳被養(yǎng)殖的繩子、廢棄漂浮物等纏繞住的情況。為了避開養(yǎng)殖區(qū)，船只往往需要花費更多的航行時間。與此同時，由于設施維護的固體廢棄物及養(yǎng)殖作業(yè)人員生活在海上，產(chǎn)生了大量垃圾漂浮在海上，如一些未拆除的老舊木質(zhì)漁排、廢棄泡沫浮球等漂浮物，對海洋環(huán)境也產(chǎn)生了一定的影響。

3.養(yǎng)殖區(qū)“白點病”頻發(fā)

近10年來，寧德海域由于漁民的不科學養(yǎng)殖，導致澳內(nèi)時常爆發(fā)大面積的“白點病”，尤其是2009年至2014年間，“白點病”頻繁爆發(fā);2015年至2018年，形勢較好，沒有出現(xiàn)大面積的魚病，但2019年澳內(nèi)又再次爆發(fā)了大面積的“白點病”。從澳內(nèi)蕉城區(qū)的相關數(shù)據(jù)看，2018年其養(yǎng)殖已經(jīng)覆蓋幾乎所有的淺海，淺海養(yǎng)殖面積已達到海洋功能規(guī)劃的淺?？绅B(yǎng)殖面積的2.2倍。在高溫、多雨天氣下，高密度的養(yǎng)殖使得魚群缺氧嚴重，容易導致魚病的爆發(fā);此外，一些漁民投喂飼料不科學、經(jīng)常投喂冰鮮魚蝦餌料，也容易產(chǎn)生魚病，導致魚類大量死亡。

二、不同階段海洋環(huán)境治理中的政府行為分析

在海洋環(huán)境治理中，由于海洋資源的不可分割性，使得海洋環(huán)境治理極易陷入哈丁的“公地悲劇”。海洋資源更多被視為公共資源，對于海洋環(huán)境的治理，人們習慣地依賴于政府。在寧德市海洋環(huán)境治理中，也曾一度陷入“公地悲劇”。之后，隨著養(yǎng)殖規(guī)模的擴大，寧德海洋環(huán)境惡化，政府開始介入海洋環(huán)境治理。在不同階段，政府采取了不同的治理措施，因此對海洋環(huán)境的影響效果也不相同。

（一）鼓勵發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)時期（1996年以前）

1996年以前，由于寧德市經(jīng)濟基礎薄弱，海洋養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展緩慢。1986年1月20日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過的《中華人民共和國漁業(yè)法》自1986年7月1日起施行，該法規(guī)定：“國家鼓勵全民所有制單位、集體所有制單位和個人充分利用適于養(yǎng)殖的水域、灘涂，發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，”同時規(guī)定“從事養(yǎng)殖生產(chǎn)應當保護水域生態(tài)環(huán)境，科學確定養(yǎng)殖密度，合理投餌、施肥、使用藥物，不得造成水域的環(huán)境污染?！?989年，福建省根據(jù)該法制定了《福建省實施<中華人民共和國漁業(yè)法>辦法》，該辦法同樣“鼓勵單位和個人充分利用適于養(yǎng)殖的海域和內(nèi)陸水域發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)”。1986--1995年期間，寧德海洋養(yǎng)殖業(yè)還處在起步階段，因此，政府對于漁民進行海洋養(yǎng)殖持鼓勵態(tài)度。同時，由于當時養(yǎng)殖規(guī)模小，對海洋環(huán)境沒有產(chǎn)生明顯影響，因此，這一時期政府部門沒有過多關注該市海洋環(huán)境發(fā)展狀況，。

（二）“公共地”時期（1996-2000年）

1996--2000年，寧德海上養(yǎng)殖業(yè)開始大范圍興起，除了環(huán)三都澳周邊的本地漁民，還有大批來自省內(nèi)平潭、福清、長樂一帶以及部分省外、海外的外地漁民涌入三都澳進行養(yǎng)殖。這一時期的三都澳就像一個“公共地”，漁民只想著如何使自己的利益最大化，很少人去關注整個三都澳的生態(tài)環(huán)境、關心三都澳的發(fā)展未來。漁民習慣將自己的生產(chǎn)、生活垃圾往海里扔，將生產(chǎn)、生活污水往海里倒。海上到處漂浮著塑料袋、塑料瓶以及病死魚等垃圾，時不時散發(fā)出惡臭。

與此同時，這一時期我國關于海域環(huán)境治理的相關法律并不健全。首先，在海洋使用權上比較模糊。1986年制定實施的《中華人民共和國漁業(yè)法》第十條中規(guī)定，“全民所有的水面、灘涂可以確定給全民所有制單位和集體所有制單位使用，從事養(yǎng)殖生產(chǎn)?！坝捎谠摲]有明確規(guī)定如何核發(fā)養(yǎng)殖使用證，因此，各地在實際執(zhí)行的程序中不可避免地存在一定的隨意性。寧德市由于經(jīng)濟基礎薄弱、養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展緩慢，因此在這一時期，對漁民的養(yǎng)殖行為更多持鼓勵態(tài)度，在全民所有的水面、灘涂的使用權上，默認“誰圍墾，誰使用”;而那些外地來的養(yǎng)殖戶也只需要象征性地向與養(yǎng)殖區(qū)域臨近的村委會繳納少量的租金。

其次，對漁民的排污及傾倒行為監(jiān)管難度大。盡管1982年我國出臺的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》中有規(guī)定：“直接向海洋排放污染物的單位和個人，必須按照國家規(guī)定繳納排污費。依照法律規(guī)定繳納環(huán)境保護稅的，不再繳納排污費。向海洋傾倒廢棄物，必須按照國家規(guī)定繳納傾倒費。根據(jù)本法規(guī)定征收的排污費、傾倒費，必須用于海洋環(huán)境污染的整治，不得挪作他用?！钡趯嶋H的海洋環(huán)境中，對于環(huán)海居民及海上養(yǎng)殖漁民的排放行為和傾倒行為無法做到實時監(jiān)控，尤其對于漁民隨手亂扔垃圾的行為更是無法做到實時監(jiān)管。這一時期，由于缺乏相應的處罰管理辦法，即使明確了某些企業(yè)或個人的排污、傾倒行為，也只能對其征收相應的排污費和傾倒費，而無法對其進行相應的處罰、達到懲治的目的。

第三，對海上已產(chǎn)生的垃圾管理存在法律真空。盡管1983年9月2日第六屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過、自1984年1月1日起施行的《中華人民共和國海上交通安全法》中規(guī)定：發(fā)現(xiàn)“有妨礙航行安全的障礙物、漂流物”，“應當迅速報告主管機關”，但在寧德海域的實際航行過程中，來往船只遇到障礙物、漂流物往往選擇避開，即使遇到螺旋槳被纏繞，也只是進行割繩處理等簡單操作后離開，很少船舶會選擇報告主管機關。由于寧德海域面積廣，漁民分散居住在海上的各個養(yǎng)殖區(qū)，單靠海洋監(jiān)管部門的有限力量無法達到有效監(jiān)管的目的。同時，由于缺乏相關法律規(guī)定，環(huán)保部門也無法將管理觸角延伸至海上漁民。

值得一提的是，1997年，在政府相關部門的建議下，曾有私人投資購買了垃圾船，在岸上建起垃圾填埋場，成立“海上環(huán)衛(wèi)隊”，嘗試有償回收漁民垃圾。但由于廣大漁民環(huán)保意識不強，上交垃圾管理費的意愿不高，隨著油價上漲，漁民更是拒絕該“海上環(huán)衛(wèi)隊”提價的要求，因此，這支“海上環(huán)衛(wèi)隊”運行不到3年就無法繼續(xù)維持下去了。

由此可以看出，這一時期由于相關法律不健全，政府監(jiān)管力量薄弱，漁民環(huán)保意識不強，導致了三都澳海域處于“公共地”的生產(chǎn)模式，這也使得該海域生態(tài)環(huán)境逐漸惡化。

（三）海域確權及漁業(yè)規(guī)范時期（2001-2012年）

2000年之后，隨著海洋環(huán)境的惡化，社會各界逐漸意識到海洋環(huán)境治理中存在的問題。國家出臺了《中華人民共和國海域使用管理法》，明確了海域使用權登記辦法;同時對我國漁業(yè)進行了進一步的規(guī)范。

首先，制定與實施《中華人民共和國海域使用管理法》、《海域使用權登記辦法》。中華人民共和國第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議2001年10月27日通過了《中華人民共和國海域使用管理法》，自2002年1月1日起施行。該法對海洋功能區(qū)劃、申請與審批、海域使用權、海域使用金、監(jiān)督檢查、法律責任等作了規(guī)定。從此，關于海域使用管理有了明確的法律規(guī)定。2002年7月，國家海洋局根據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》，制定了《海域使用權登記辦法》，進一步對海域使用權的登記辦法進行了明確;2006年，在原有登記辦法的基礎上，國家海洋局重新制定了《海域使用權登記辦法》，于2007年1月1日起施行，并將原有的登記辦法進行廢除。

其次，四次修正《中華人民共和國漁業(yè)法》。全國人大常委會分別在2000年、2004年、2009年、2013年對1986年1月20日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過《中華人民共和國漁業(yè)法》進行了四次修正，針對該法實施中出現(xiàn)的新情況、新問題，對海洋環(huán)境保護和法律責任等方面作了補充、修改和完善。

2000～2013年這一時期，寧德市政府主要依據(jù)《中華人民共和國漁業(yè)法》、《中華人民共和國海域使用管理法》的有關規(guī)定，對寧德海域使用權進行確認并對海上養(yǎng)殖、捕撈等進行規(guī)范管理;特別是從2011年開始，寧德市政府加大了規(guī)范養(yǎng)殖的管理力度。2011年3月14日，寧德市政府連續(xù)發(fā)布了寧政文[2011]89號《寧德市人民政府關于劃定海上養(yǎng)殖“三區(qū)”范圍的通告》、寧政文[2011]90號《寧德市人民政府關于加強海上養(yǎng)殖業(yè)長效管理的若干意見》兩份文件，對三沙灣和沙埕港海上水產(chǎn)養(yǎng)殖“三區(qū)”（養(yǎng)殖區(qū)、臨時養(yǎng)殖區(qū)、禁養(yǎng)區(qū)）進行范圍劃定，并制定措施對全市海上養(yǎng)殖進行長效管理。2011年11月9日，寧德市政府再次發(fā)布寧政[2011]19號文件《寧德市人民政府關于進一步加強海洋管理工作的若干意見》，對進一步加強海域使用管理、海洋環(huán)境保護、海島開發(fā)和保護、海洋執(zhí)法監(jiān)察等提出要求并提出落實保障措施，強調(diào)要依法用海、防治海洋污染。

盡管這一時期，相關法律制度逐漸完善，但在實際的執(zhí)行中，由于缺乏相應的補償機制，“靠海吃?！钡拈}東沿海漁民始終無法將海洋環(huán)境保護置于個人利益之上，他們依然選擇見縫插針，不斷擴大養(yǎng)殖面積，這就導致寧德海洋環(huán)境持續(xù)惡化。

（四）加大海洋環(huán)境保護力度時期（十八大以來）

黨的十八大以來，黨中央加大了生態(tài)環(huán)境保護力度，寧德市海洋環(huán)境保護力度也明顯增強。在此期間，全國人民代表大會常務委員會于2013年、2016年、2017年對1999年修訂的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》進行了三次修正。寧德市人民政府從2013年開始，每年都發(fā)布《寧德市人民政府關于在官井洋大黃魚繁殖保護區(qū)內(nèi)階段性限航的通告》，根據(jù)大黃魚的生活習性，每年在大黃魚進場產(chǎn)卵期間采取限制航行措施。2014年6月4日，蕉城區(qū)海洋與漁業(yè)局、三都鎮(zhèn)黨委政府在三都海域成立了寧德市首個海上環(huán)衛(wèi)處，從此，三都海域有了清理“海漂垃圾”的專業(yè)隊伍。2013年至2018年，寧德沿海各縣市區(qū)開展了多次海上綜合整治，但由于缺乏可借鑒的經(jīng)驗，治理效果并不明顯。在實際執(zhí)行過程中，由于補償手續(xù)太過繁雜、申請要求高、難度大、資金到位時間長，漁民對浮球、漁排升級持消極的態(tài)度。

2017年，中央環(huán)保督察組在對福建進行環(huán)保督察時，指出寧德海洋環(huán)境中存在的突出問題，如過度開發(fā)、超規(guī)劃養(yǎng)殖、在海洋保護區(qū)內(nèi)違規(guī)養(yǎng)殖等。福建省政府在批準該市海洋功能區(qū)劃時，違背了福建省海洋功能區(qū)劃（2011-2020）的有關要求，過度增加了該市開發(fā)性用海面積;按規(guī)劃，寧德市三沙灣養(yǎng)殖面積為1.32萬公頃，但其實際養(yǎng)殖面積達到了1.65萬公頃，截至2017年5月，三沙灣禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)仍然存在348公頃的網(wǎng)箱養(yǎng)殖和5010公頃的藻類養(yǎng)殖：在國家重要濕地——寧德環(huán)三都澳濕地水禽紅樹林自然保護區(qū)內(nèi)，由于圍海養(yǎng)殖，自2011年以來，該保護區(qū)濕地面積減少近170公頃，破壞了當?shù)鼐植可鷳B(tài)系統(tǒng)。

為了落實中央環(huán)保督察反饋意見的整改工作，從源頭改善寧德海洋環(huán)境，2018年，寧德市人民政府根據(jù)《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》、《福建省海洋環(huán)境保護條例》等法律、法規(guī)，結合三都澳海域環(huán)境的實際，相繼出臺了《寧德市三都澳海域環(huán)境保護辦法》、《三都澳海域環(huán)境保護條例》、《寧德市生態(tài)環(huán)境保護公眾參與保障辦法（試行）》、《寧德市海水養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃（2018-2030）》、《海上漁排、藻類養(yǎng)殖設施升級改造實施方案（試行）》、《海上養(yǎng)殖設施升級改造專項資金管理暫行辦法》、《海上養(yǎng)殖設施升級改造項目產(chǎn)品質(zhì)量控制及驗收指導意見》等10多份文件，規(guī)范了漁民的用海行為、簡化了海上養(yǎng)殖設施升級改造補貼的申領手續(xù)，在使“清海”工作做到有法可依、有章可循的同時，真正考慮到漁民的切身利益。同時，在調(diào)查研究的基礎上，寧德市人民政府將全市海域劃分為禁養(yǎng)區(qū)、養(yǎng)殖區(qū)和限養(yǎng)區(qū)等功能區(qū)，明確禁養(yǎng)區(qū)堅決不允許養(yǎng)殖，限養(yǎng)區(qū)允許適當比例養(yǎng)殖，可養(yǎng)區(qū)允許養(yǎng)殖，進一步明確了寧德海洋環(huán)境保護的要求、規(guī)范用海秩序，為后期“清?！惫ぷ魈峁┝艘罁?jù)。

2018年，寧德市政府制定了《寧德市海上養(yǎng)殖綜合整治方案》，分兩階段進行海上綜合整治。2018年7月至2019年6月底為第一階段，完成清退、改造升級總任務的一半，第二階段到2020年6月底結束。全市加大了對寧德海洋環(huán)境保護的執(zhí)法力度，采取集監(jiān)管、檢測、融資、保險為一體的治理方式，多管齊下，保證治理的安全、高效和質(zhì)量。針對養(yǎng)殖戶資金短缺問題，寧德市與多家商業(yè)銀行簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，獲得授信30億元，為養(yǎng)殖戶提供貸款支持;對于如何解決被清退養(yǎng)殖戶的生計問題，主要通過壓縮整合可養(yǎng)區(qū)和限養(yǎng)區(qū)資源解決一批，引導發(fā)展外海深水網(wǎng)箱養(yǎng)殖解決一批，引導養(yǎng)殖戶上岸轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)解決一批，確保被清退的養(yǎng)殖戶有出路。僅2018年9月至10月期間，全市共開展海上聯(lián)合執(zhí)法巡查808次，出動執(zhí)法人員11932人（次）、各類執(zhí)法船艇1503艘（次）。一年多來，全市累計投入資金32.5億元（含養(yǎng)殖戶投入部分），清退禁養(yǎng)區(qū)漁排13萬口、藻類2.4萬畝：升級改造養(yǎng)殖區(qū)和限養(yǎng)區(qū)漁排19.3萬口、藻類30.2萬畝;清理海漂垃圾1.9萬噸、廢舊漁排10.2萬口、白色泡沫球264萬個。經(jīng)過一年的綜合治理，寧德海洋環(huán)境改善成效明顯。如今，隨著海上養(yǎng)殖區(qū)域科學劃分、海上養(yǎng)殖設備升級改造、海上垃圾清理工作規(guī)范、有序地開展，寧德海域垃圾成堆的現(xiàn)象已經(jīng)不復存在，傳統(tǒng)泡沫浮球正在逐漸減少，新型塑膠浮球、塑膠漁排逐漸增多，海水質(zhì)量明顯改善，中華白海豚頻繁出現(xiàn)在該海域。

三、結論與啟示

目前，對寧德市海洋環(huán)境治理問題的研究，多是從環(huán)境惡化的現(xiàn)象及污染物的來源進行研究，本文從政府行為的視角，對影響該市海洋環(huán)境的政府決策進行分析，得出了以下幾點結論和啟示。

（一）研究結論

1.在海洋環(huán)境治理進程中起主導作用的是政府決策及其執(zhí)行力度

從寧德市海洋環(huán)境治理的進程可以看出，政府決策及執(zhí)行力度高度影響海洋環(huán)境治理進程，尤其中央環(huán)保督察對寧德海洋環(huán)境治理進程產(chǎn)生了明顯的積極影響。寧德市海洋環(huán)境治理從缺乏法律規(guī)范到相關法律制度逐漸完善，從“摸著石頭過河”到形成有序、高效的治理秩序，在這治理過程當中，地方政府的行為體現(xiàn)了法律先行的方針，但同時也暴露出地方政府在以往工作中的缺陷。該市政府在以往的海洋環(huán)境治理中，存在“經(jīng)濟優(yōu)先”的理念，對海洋環(huán)境的治理只考慮到養(yǎng)殖戶眼前的生計問題，缺乏對海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃。中央環(huán)保督察后，該市政府才意識到海洋環(huán)境保護的重要性，下決心、花大力氣解決海洋環(huán)境污染問題。隨著寧德市政府加大對海洋環(huán)境綜合整治的立法、執(zhí)法力度，該市海洋環(huán)境得到明顯改善。

2.海洋環(huán)境受養(yǎng)殖邊界影響

海洋的開放性為漁民擴大生產(chǎn)規(guī)模提供了必要的條件。過去由于制度不夠完善，漁民的養(yǎng)殖范圍缺乏邊界，不少漁民受利益驅(qū)使，不斷擴大自己的養(yǎng)殖規(guī)模，造成大量海面及灘涂被占用。當禁養(yǎng)區(qū)、保護區(qū)被大面積占用后，局部海洋生態(tài)系統(tǒng)遭受破壞，影響了整個海洋環(huán)境。隨著政府對海洋功能區(qū)進行規(guī)劃及嚴格按規(guī)劃實施后，海洋環(huán)境有了明顯好轉(zhuǎn)。由此可以看出，海洋環(huán)境受漁民養(yǎng)殖邊界的影響。

3.公眾參與海洋環(huán)境治理行為主要受利益因素影響

從寧德市海洋環(huán)境治理的進程中，可以看出過去公眾對該市海洋環(huán)境治理持消極態(tài)度，主要是基于利益因素。漁民“靠海吃?！?，讓漁民改變原有的養(yǎng)殖方式，搬離禁養(yǎng)區(qū)或者升級養(yǎng)殖設備，需要增加不少的成本，單靠漁民自身的力量無法完成，因此，長期以來，寧德市海洋環(huán)境治理效果甚微。隨著《海上漁排、藻類養(yǎng)殖設施升級改造實施方案（試行）》、《海上養(yǎng)殖設施升級改造專項資金管理暫行辦法》的實施，漁民所擔憂的資金問題有了相應的保障，許多漁民自發(fā)申請設施改造;隨著法治社會的發(fā)展，漁民的法律意識也逐漸增強，對于政府規(guī)范養(yǎng)殖區(qū)域、給漁民頒發(fā)養(yǎng)殖證等行為，漁民深知其法律保障的意義，因此也樂見其成。由此可見，當公眾的利益前提得到滿足后，其參與海洋環(huán)境治理的積極陛也得以激發(fā)。

（二）實踐啟示

在海洋環(huán)境的治理中，政府部門的決策及執(zhí)行力度對海洋環(huán)境有著明顯的影響。為了保證海洋經(jīng)濟發(fā)展與海洋環(huán)境保護的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，政府部門應在實事求是基礎上，因地制宜地做好海洋功能區(qū)長遠規(guī)劃，規(guī)范漁民的養(yǎng)殖邊界，并嚴格按照規(guī)劃實施管理，對于企業(yè)與公眾的違規(guī)用海行為進行嚴厲打擊，通過間接或直接的方式達到治理的目的，以保障海洋各區(qū)域發(fā)揮其應有的功能。政府部門在制定海洋環(huán)境治理相關決策時應充分考慮公眾的切身利益，充分保障公眾的合法權益：當治理行為涉及到公眾利益損失時，應制定合理的利益補償機制，從而保障政策的可執(zhí)行性，以此達到有效治理的目標。