常大偉/鄭州大學(xué)信息管理學(xué)院、鄭州大學(xué)公共管理博士后科研流動站

1 問題提出

2020年6月20日，《中華人民共和國檔案法》由第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議修訂通過，標(biāo)志著我國檔案法治化建設(shè)取得新的重大進(jìn)展。新修訂檔案法從服務(wù)國家治理現(xiàn)代化、規(guī)范檔案管理工作、擴(kuò)大檔案社會參與、促進(jìn)檔案信息化建設(shè)、完善檔案監(jiān)管體制等方面，及時回應(yīng)了我國檔案事業(yè)發(fā)展中遇到的新問題和新情況，對促進(jìn)檔案治理現(xiàn)代化有著重要意義。其中，新修訂檔案法第七條“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”[1]的表述，是對2014年《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》（下文簡稱《意見》）中“規(guī)范并支持社會力量參與檔案事務(wù)”的繼承與鞏固，是從法律層面對社會力量參與檔案事務(wù)的肯定和保障。

從理論層面來看，社會參與檔案事務(wù)已經(jīng)引起學(xué)界關(guān)注，例如韓瑞鵬等提出了協(xié)同治理視角下參與式疫情檔案管理框架[2]，張江珊等分析了參與式語境下檔案信息公開傳播的模式和策略[3]，為社會參與檔案事務(wù)提供了理論參考。但也應(yīng)該看到，從能力建設(shè)的視角分析社會參與檔案事務(wù)的研究尚未展開，對社會參與檔案事務(wù)能力（本文統(tǒng)稱“檔案社會參與能力”）的內(nèi)涵、現(xiàn)狀和策略還缺乏清晰的認(rèn)識，制約了新修訂檔案法第七條內(nèi)容的貫徹落實(shí)。因此，加強(qiáng)合作治理視域下檔案社會參與能力建設(shè)研究，有助于發(fā)揮多元主體在檔案治理中的積極作用，促進(jìn)新修訂檔案法鼓勵社會力量參與檔案事務(wù)這一立法理念的實(shí)現(xiàn)。

2 檔案社會參與能力建設(shè)的內(nèi)涵

在界定檔案社會參與能力建設(shè)基本概念之前，有必要對新修訂檔案法第七條“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”中“社會力量”的構(gòu)成和“參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”的形式作簡要分析。結(jié)合《意見》的內(nèi)容來看，參與檔案事務(wù)的社會力量主要包括“檔案學(xué)會等社會組織、檔案中介機(jī)構(gòu)、檔案專業(yè)機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社會組織和個人”；參與檔案事務(wù)的形式主要有“開展檔案學(xué)術(shù)交流、提供檔案事務(wù)性管理服務(wù)、設(shè)立檔案事業(yè)發(fā)展基金、開展個人收藏檔案的保管與展示、向國家檔案館捐贈或寄存檔案”[4]等。此外，根據(jù)國家檔案局“三個體系建設(shè)”的要求來看，吸引社會力量參與檔案信息資源建設(shè)和開發(fā)，也是社會力量參與檔案事務(wù)的重要形式。

從合作治理的角度來看，涉檔主體構(gòu)成的多樣性、需求的多元性和關(guān)系的復(fù)雜性，使得社會力量參與檔案事務(wù)呈現(xiàn)出多維多向的特征，這就要求檔案事務(wù)參與主體加強(qiáng)相互間的協(xié)商、合作和互動。從能力建設(shè)的角度來看，通過政策引導(dǎo)、環(huán)境營造、意愿激發(fā)、能力培育等方式，增強(qiáng)社會力量參與檔案事務(wù)的意識、意愿和能力，深化社會力量參與檔案事務(wù)的程度，就成為促進(jìn)社會力量參與檔案事務(wù)的關(guān)鍵所在。根據(jù)合作治理與能力建設(shè)的核心觀點(diǎn)，本文將檔案社會參與能力界定為“社會組織和個人在一定的制度框架內(nèi)，通過訴求表達(dá)、政策建議、檔案利用、檔案工作支持等方式，參與檔案事業(yè)發(fā)展、行使檔案權(quán)力、實(shí)現(xiàn)檔案權(quán)利和提供檔案管理服務(wù)的能力”；將合作治理視域下檔案社會參與能力建設(shè)界定為“通過構(gòu)建允許社會組織和個人參與檔案事務(wù)的制度框架和參與渠道，為社會組織和個人表達(dá)對檔案事業(yè)發(fā)展的利益訴求、提供檔案事務(wù)性服務(wù)、參與檔案資源的建設(shè)、開發(fā)和利用、獲取檔案公共服務(wù)、共享檔案事業(yè)發(fā)展成果等提供更為便捷的途徑，為打造共建共享共治的檔案治理格局創(chuàng)造條件的過程”。

3 合作治理視域下檔案社會參與能力建設(shè)的挑戰(zhàn)

加強(qiáng)合作治理視域下檔案社會參與能力建設(shè)，需要宏觀制度環(huán)境的支持以及社會力量的積極參與。但整體來看，我國目前還存在著社會民主建設(shè)不平衡、社會參與機(jī)制不完善、社會力量對自身的角色認(rèn)知不到位等問題，致使公民主體性萎縮、社會參與意識薄弱、非制度化和非理性化參與較多[5]，構(gòu)成了合作治理視域下檔案社會參與能力建設(shè)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

首先，強(qiáng)國家弱社會的檔案權(quán)力分配格局壓縮了社會力量參與檔案事務(wù)的空間。在國家和社會的二元分析框架內(nèi)，以國家權(quán)力為代表的公共權(quán)力居于主導(dǎo)地位，而社會公共權(quán)力則處于從屬地位，由此產(chǎn)生了強(qiáng)國家弱社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)。這種權(quán)力分配結(jié)構(gòu)既是我國傳統(tǒng)政治文化在當(dāng)代的延續(xù)，也是現(xiàn)實(shí)社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)力量對比的外在反映，對檔案權(quán)力分配的格局有著直接影響。這就導(dǎo)致國家的檔案權(quán)力過于彰顯，維護(hù)和強(qiáng)化官方敘事成為檔案權(quán)力的主要表現(xiàn)，而社會的檔案權(quán)力卻未能得到充分的保障和有效的行使，在很大程度上削弱了社會公共話語權(quán)以及社會力量參與檔案事務(wù)的權(quán)力基礎(chǔ)。

其次，社會力量參與檔案事務(wù)的意愿不強(qiáng)烈。社會力量參與檔案事務(wù)意愿的提升需要一定的誘導(dǎo)因素，例如社會公眾的檔案意識較高、社會公眾有檔案利用需求或者社會公眾在檔案利用的過程中有著良好的服務(wù)體驗(yàn)。從現(xiàn)實(shí)情況來看，國家檔案館保存的檔案主要是黨政機(jī)構(gòu)在國家治理、政府運(yùn)行、社會管理等公共領(lǐng)域形成的，檔案資源結(jié)構(gòu)相對單一，與社會公眾的日常生活和現(xiàn)實(shí)需要存在一定距離。這使得檔案機(jī)構(gòu)缺乏為社會公眾提供多樣檔案服務(wù)的資源基礎(chǔ)，影響了社會公眾獲得良好服務(wù)體驗(yàn)的可能以及社會力量參與檔案事務(wù)的意愿。

再次，檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)等市場主體在檔案事務(wù)中的作用未能充分發(fā)揮。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入，業(yè)務(wù)外包以其新穎的商業(yè)模式和巨大的實(shí)踐價值，在檔案領(lǐng)域的應(yīng)用范圍日益廣泛。近年來，國家檔案館、機(jī)關(guān)檔案室、企業(yè)綜合管理部門，將日常檔案整理事務(wù)和專業(yè)性較強(qiáng)的業(yè)務(wù)進(jìn)行分包的情況不斷增多，促使與檔案業(yè)務(wù)相關(guān)的市場主體不斷增加。相較于我國龐大的檔案機(jī)構(gòu)規(guī)模、檔案資源數(shù)量和檔案外包的業(yè)務(wù)需求，目前與檔案業(yè)務(wù)相關(guān)的市場主體還相對較少。同時，由于未能在檔案整理、寄存、開發(fā)利用和數(shù)字化方面形成關(guān)于服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、信息安全等的約束機(jī)制，制約了與檔案業(yè)務(wù)相關(guān)的市場主體在檔案事務(wù)中的作用發(fā)揮。

再有，檔案學(xué)會在檔案事務(wù)中的引導(dǎo)作用尚未充分發(fā)揮。檔案學(xué)會作為聯(lián)系廣大檔案工作者的重要群眾性學(xué)術(shù)組織，在加強(qiáng)與政府部門、社團(tuán)登記管理機(jī)關(guān)和學(xué)會掛靠單位之間的溝通方面發(fā)揮著積極作用[6]。在黨和國家機(jī)構(gòu)改革的背景下，政府職能轉(zhuǎn)移的相關(guān)公共職責(zé)需要社會組織來承接，這為檔案學(xué)會深度參與檔案事務(wù)提供了機(jī)遇。需要注意的是，檔案學(xué)會在承接政府職能轉(zhuǎn)移中的法律地位尚不明確，檔案學(xué)會的法人獨(dú)立性較差、運(yùn)行機(jī)制不完善等問題，影響了檔案學(xué)會開展學(xué)術(shù)交流、推動學(xué)術(shù)建設(shè)、服務(wù)檔案事業(yè)發(fā)展功能的實(shí)現(xiàn)。

最后，社會力量參與檔案事務(wù)的機(jī)制尚不健全。在經(jīng)濟(jì)社會迅速發(fā)展的大背景下，涉檔主體由政府部門、檔案機(jī)構(gòu)擴(kuò)展到了各類社會經(jīng)濟(jì)組織，形成了檔案事務(wù)社會參與的力量基礎(chǔ)。但也應(yīng)該看到，由于社會組織的成長和發(fā)展非常緩慢，以及現(xiàn)有檔案制度對社會力量參與檔案事務(wù)的機(jī)制保障相對不足，檔案管理方面的社會組織力量更顯薄弱。在此背景下，滯后的社會力量參與檔案事務(wù)的制度設(shè)計(jì)和機(jī)制構(gòu)建，阻礙了檔案治理資源的充分流動與有效整合，降低了社會力量參與檔案事務(wù)的深度和成效。

4 合作治理視域下檔案社會參與能力建設(shè)的策略

為了應(yīng)對檔案社會參與能力建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)，提升檔案事務(wù)的社會參與度，還需要通過重塑檔案社會參與模式、培育檔案社會參與意識、完善檔案社會參與機(jī)制、拓寬檔案社會參與渠道、推進(jìn)檔案社會參與進(jìn)程等方式，全面推進(jìn)合作治理視域下檔案社會參與能力建設(shè)。

4.1 重塑合作治理視域下檔案社會參與的模式

隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會力量進(jìn)一步增強(qiáng)，其參與檔案事務(wù)的能力和意愿也得到了很大提升，這為創(chuàng)新檔案社會參與模式提供了可能。在此背景下，檔案學(xué)界要求構(gòu)建共建共享的檔案事業(yè)發(fā)展新模式，在檔案領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公共利益平等共享的呼聲不斷高漲[7]。與此同時，在社會治理格局重構(gòu)的語境下，“共建共享共治”的理念將賦予檔案工作更為豐富的內(nèi)涵，為社會力量參與檔案事務(wù)提供更為寬松的社會環(huán)境。這為重塑基于合作治理和多元協(xié)同的檔案社會參與模式提供了契機(jī)，也將進(jìn)一步激發(fā)社會力量的活力，促進(jìn)社會組織和個人在社會事務(wù)中的作用發(fā)揮。

4.2 培育合作治理視域下檔案社會參與的意識

社會力量參與檔案事務(wù)的意識在一定程度上可以視為社會檔案意識在合作治理語境下的進(jìn)一步延伸。培育和提升涉檔主體的參與意識，有助于增強(qiáng)社會力量參與檔案事務(wù)的意愿，促進(jìn)社會力量有效行使檔案權(quán)力、享受檔案權(quán)利。為了培育檔案社會參與意識，既要以增強(qiáng)社會力量的檔案權(quán)利意識為切入點(diǎn)，通過教育促使社會力量更深刻地理解檔案在維護(hù)自身權(quán)益中的重要意義，激發(fā)社會力量參與檔案政策制定和檔案權(quán)力分配的意愿；也要以檔案利用服務(wù)為依托，通過檔案利用服務(wù)切實(shí)增強(qiáng)社會力量對檔案價值的現(xiàn)實(shí)感受，促使社會力量更加關(guān)注自身的檔案利用權(quán)限以及對檔案利用權(quán)利的爭取。此外，還可以結(jié)合檔案和檔案工作的特性，挖掘和發(fā)揮檔案在社會記憶、家庭記憶等中的作用，建立起社會力量與檔案以及檔案工作的關(guān)聯(lián)，以檔案價值驅(qū)動的方式提升社會力量參與檔案事務(wù)的積極性。

4.3 完善合作治理視域下檔案社會參與的機(jī)制

檔案社會參與機(jī)制的完善離不開必要的制度建設(shè)和平臺支持，而社會力量知情權(quán)的獲得、表達(dá)權(quán)的實(shí)現(xiàn)、正當(dāng)利益的維護(hù)以及監(jiān)督權(quán)利的行使，都是合作治理視域下檔案社會參與機(jī)制構(gòu)建的重要條件。為了提高社會力量參與檔案事務(wù)的可能性，首先，需要構(gòu)建社會力量參與檔案事務(wù)的信息公開機(jī)制，強(qiáng)化社會力量在檔案事務(wù)中的知情權(quán)，降低社會力量與檔案主管部門、檔案業(yè)務(wù)部門的信息隔閡。其次，要完善檔案社會參與檔案治理的意見表達(dá)機(jī)制，為社會力量在檔案事務(wù)中闡釋觀點(diǎn)、發(fā)表見解、維護(hù)權(quán)利提供支撐。再次，要搭建檔案社會參與的利益整合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)不同檔案事務(wù)參與主體的意見協(xié)調(diào)和利益整合，將涉檔主體的利益訴求內(nèi)化于檔案事務(wù)管理之中。最后，要創(chuàng)新檔案社會參與的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)社會力量對檔案事務(wù)的社會監(jiān)督，促進(jìn)檔案事務(wù)高效、集約和民主化發(fā)展，提升檔案工作的公共性和開放性。

4.4 拓寬合作治理視域下檔案社會參與的渠道

從當(dāng)前檔案實(shí)踐來看，社會力量參與檔案事務(wù)的范圍仍然集中在獲取檔案利用服務(wù)方面，難以滿足提升檔案社會參與程度的要求。為此，有必要將社會組織和個人納入檔案內(nèi)容生產(chǎn)、檔案保管機(jī)構(gòu)運(yùn)營、檔案事業(yè)評價等活動中，為社會力量參與檔案事務(wù)提供更多的平臺和渠道。具體來講，可以鼓勵社會力量通過機(jī)構(gòu)文件管理、組織記錄收集、家庭建檔等方式參與檔案信息資源生產(chǎn)，也可以鼓勵社會力量通過建立和運(yùn)營具有社會公益性質(zhì)的私人檔案館、特色檔案館、專題檔案館等來豐富國家檔案館網(wǎng)的架構(gòu)，還可以吸收社會力量對檔案機(jī)構(gòu)的運(yùn)行狀況、服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評價。

4.5 推進(jìn)合作治理視域下檔案社會參與的進(jìn)程

社會力量參與檔案事務(wù)還有很多具體的實(shí)踐問題有待解決，特別是檔案社會參與意識的培育、檔案社會參與機(jī)制的完善和檔案社會參與渠道的拓寬，都要?dú)w結(jié)到檔案社會參與的進(jìn)程之中。這就要求通過提升公眾參與能力、促進(jìn)社會組織的專業(yè)化發(fā)展、重塑檔案學(xué)會的角色，推進(jìn)檔案社會參與的發(fā)展。從提升公眾參與能力來看，要促進(jìn)公眾轉(zhuǎn)變自身理念，積極表達(dá)、維護(hù)和擴(kuò)展自身權(quán)益，從檔案事務(wù)的被動服從者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的參與者；從促進(jìn)社會組織的專業(yè)化發(fā)展來看，推動社會組織的專業(yè)化發(fā)展，有助于發(fā)揮社會組織在檔案事務(wù)中的積極作用；從重塑檔案學(xué)會的角色來看，隨著黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案的實(shí)施，原來由檔案行政機(jī)構(gòu)履行的部分職能需要進(jìn)一步剝離，這就要求檔案學(xué)會主動承接起檔案行政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移出的部分職能，重塑其在檔案事務(wù)中的角色。