晏秦 劉海蘭

（1.上海市長寧區(qū)規(guī)劃和自然資源局 上海 200050； 2.上海尋夢信息技術有限公司上海 200050）

1 治理理論的內涵

為應對福利國家的管理危機、全球化時代到來對民族國家的沖擊和公民社會崛起所帶來的一系列挑戰(zhàn)，治理理論在西方國家逐漸興起。不同于傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”和“管理”，治理旨在“以其創(chuàng)新的思維、制度設計和實踐行動，力圖突破單中心、‘政府與市場’二元對立等價值局限，建立一套與傳統(tǒng)公共行政截然不同的社會公共事務管理模式，創(chuàng)造社會可持續(xù)發(fā)展的機制?！盵1]格里·斯托克將治理總結為五個方面：“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者；治理意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性；治理明確肯定了在涉及群體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴；治理意味著參與者最終將形成一個自主的網絡；治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力，不限于政府的發(fā)號施令或運用權威。”[2]羅西瑙將治理定義為，“一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到授權，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)?！盵3]萊斯特·薩拉蒙認為，“當今的治理被看做是一種與傳統(tǒng)政府統(tǒng)治迥然相異的新范式，可稱之為新治理。新的治理觀主張，在公共政策的‘分析單位’上，從局限于單一性公共機構或公共項目管理，向不斷開發(fā)出來的多樣化治理工具轉變；從注重縱向控制的科層制組織，向橫向構建的社會網絡體系轉變；從公共部門與私營部門的對立，向公共部門與私營部門和其他社會組織建立新型關系轉變；從科層制式的自上而下的命令體系，向以社會網絡為依托的合作式的協(xié)商與說服轉變；從適應公共行政的種種管理技能，向適應治理要求的授權技能轉變?！盵4]俞可平教授認為，“治理一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益?！盵5]全球治理委員會對治理定義具有極強的代表性和權威性，“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一套規(guī)則條例，也不是一種活動，而是一個過程；治理的建立不以支配為基礎，而以調和為基礎；治理同時涉及公、私部門；治理并不意味著一種正式制度，而確實有賴于持續(xù)的相互作用。”[6]盡管這些定義強調的方向和角度各異，但都呈現(xiàn)出共同的取向：治理的主體多元，治理的方式多樣，治理的過程互動，治理的目的在于增進公共利益。

2 治理理論為社會參與檔案事務提供理論支持

2.1 治理理論強調治理主體的多元化，為社會參與檔案事務奠定了理論基礎

長期以來，我國的檔案事務都由政府建設，根據集中式的檔案事業(yè)管理體制，設置了中央級—省級—地市級—縣市級檔案業(yè)務系統(tǒng)，集中統(tǒng)一管理檔案事務，檔案部門唱獨角戲，忽視了社會力量對檔案事務的參與和社會需要對檔案事務管理的導向性作用，社會力量基本被隔絕在檔案系統(tǒng)之外。而“公共治理是對整個公共管理部門格局的重新認識，是實現(xiàn)公共部門有效管理中不同實施主體各自的定位、分工和各自適當的角色，而不僅僅是政府行政管理和政府‘統(tǒng)治’。換言之，參與管理的主體已經不只是政府部門，而是包括全球層面、國家層面和地方性的各種非政府非營利組織、政府間和非政府間國際組織、各種社會團體甚至私人部門在內的多元主體的分層治理?！盵7]治理理論強調社會主體對公共事務的廣泛參與，因而為檔案事務社會參與奠定了理論基礎，社會力量正在成為檔案事務管理的一個重要主體。因此，在檔案事務管理過程中，除了檔案部門之外，還應將檔案利用者、資源供應商（如檔案中介服務機構、檔案管理軟件商、檔案用品經營商、檔案數字化公司等）、第三部門、檔案學會、社會媒體以及社會性合作機構等社會力量納入主體范圍內，這對延伸檔案工作手臂，壯大檔案工作隊伍十分有利。

2.2 治理理論提倡治理過程的互動化，為社會參與檔案事務指引了發(fā)展方向

在傳統(tǒng)的檔案事務管理過程中，更加強調檔案部門自上而下的管控，管理的過程單向且封閉。治理理論主張政社合作，既強調政府對公共事務的管理，同時也強調社會對公共事務管理的參與和在政府引導下的社會自我管理與自治，治理過程雙向互動。因此，在治理理論視野下，更加要求社會對檔案事務的廣泛參與和檔案部門引導下的檔案事務社會自我管理與自治。尤其是隨著檔案事務愈發(fā)繁雜，迫切需要形成檔案部門與社會雙向互動局面。如當前體制外檔案在規(guī)模上要大于體制內檔案，在數量上要多于體制內檔案，“2005年以前，業(yè)界一直認為政府是信息資源的最大保有者（80%左右），信息機構（信息中心和圖書館等）是信息資源體系中的核心節(jié)點，而2011年麥肯錫公司的報告顯示，政府擁有約848PB數據，約占數字信息資源總量的12%左右，信息機構的數字信息資源總量更是遠遠低于信息服務商的數據總量。”[8]單靠檔案部門是難以對如此繁雜的檔案事務進行管理的，必須要動員社會力量參與到檔案事務的管理中來，實現(xiàn)檔案部門引導下的檔案事務社會自我管理和自治。正如在家庭檔案的建設過程中，檔案部門通過各種媒介進行宣傳和指導，由民眾自行建檔，家庭檔案建設蓬勃發(fā)展。治理過程的雙向互動，為社會參與檔案事務指引了發(fā)展方向。

2.3 治理理論主張治理方式的多樣化，為社會參與檔案事務提供了多元渠道

在檔案事務管理過程中，長期以來由于主體的單一性，檔案部門主要采取強制的行政命令方式來管理檔案事務。“公共治理不僅從規(guī)模、活動范圍等方面對政府進行變革，而且更重要的是從管理體制和運行機制等方面對公共部門進行深層次的改革”[9]，更加呼喚通過協(xié)商、合作的方式管理公共事務。在治理主體多元的背景下，治理理論強調除運用傳統(tǒng)的行政和法律方式外，還包括運用市場、社會和公益等方式管理公共事務。因此，在治理理論背景下，隨著社會力量成為重要的檔案事務管理主體，需要引入市場機制、社會機制和公益機制來加強與社會力量的合作，檔案部門可以引入市場機制，讓社會組織通過公平競爭成為供給主體；可以采用財政稅收、利益補償等調控手段鼓勵社會力量投資、捐建；可以應用公司治理的法人治理結構，為社會組織和公民個人參與管理決策提供平臺；可以借鑒公私伙伴關系（PPP）中的合作模式，探索檔案部門與社會組織之間的合作方式，拓展合作領域[10]。這也為社會參與檔案事務提供了多元的渠道。

3 治理理論指導下社會參與檔案事務的路徑

治理意味著社會對公共事務的參與和自我管理。因此，治理理論指導下檔案事務社會參與路徑既包括社會力量與檔案部門進行合作共同管理檔案事務，也包括社會力量形成檔案事務管理的“自治”局面，即存檔于民。具體的參與路徑主要包括以下幾個方面：

3.1 管理決策參與

任何治理決策的制定都關乎眾多主體的利益，誠如美國學者科恩所說到的，“凡生活受到某項決策影響的人，就應該參與那些決策的制定過程?！盵11]因此，在治理理論背景下，作為檔案事務的重要管理主體，社會力量應積極參與到檔案事務管理決策過程中。而且“無論是公共部門還是私人部門，沒有一個個體行為者能夠擁有解決綜合動態(tài)、多樣化問題所需的那部分知識和信息”[12]，況且檔案部門也是理性的“經濟人”，難以避免為追求自身利益的最大化而選擇犧牲社會利益的行為，因此社會力量參與檔案事務管理決策，不僅有利于保障決策的科學性和民主性，同時也有利于切實維護社會公眾的利益，從而促進檔案事業(yè)的發(fā)展。具體來說，社會力量參與檔案事務管理決策可以通過深入調研檔案事業(yè)發(fā)展中相關問題，凝聚各社會群體的共識，形成較為系統(tǒng)的決策咨詢報告，通過檔案部門網站的反饋渠道、媒體輿論或提交給人大代表、政協(xié)委員以引起檔案部門的關注，從而進入檔案事務管理決策者的視野。社會力量也可以通過參加檔案部門召開的聽證會、專家咨詢會等活動，提出自己的相關建議。如在2016年，國家檔案局就是否取消“對出賣、轉讓集體所有、個人所有以及其他不屬于國家所有的對國家和社會具有保存價值的或者應當保密的檔案的審批”和“對贈送、交換、出賣國家所有檔案的復制件的審批”兩項行政許可事項進行聽證，向全社會邀請了15位代表參加聽證會[13]。此外，在檔案事務管理決策結果出臺后，社會力量可以對其實施效果進行動態(tài)監(jiān)測，為評估政策效益提供依據。

3.2 資助捐贈參與

在治理理論背景下，社會力量是檔案事務發(fā)展經費的重要籌措者、檔案館館藏資源的建設者。因此，向檔案部門資助財物和捐贈檔案是治理背景下社會力量參與檔案事務管理的又一路徑。眾所周知，財政撥款是檔案部門資金的唯一來源，經費投入不足一直是制約我國檔案事務進一步發(fā)展的重要問題。社會力量資助財物可以有效拓寬檔案部門資金來源渠道，改善檔案部門經費不足的窘境。如美國檔案事業(yè)的發(fā)展過程中，除了政府財政撥款外，美國檔案基金會也在其中發(fā)揮了重要作用。美國檔案基金會的建立為檔案部門開展各項業(yè)務活動提供了強有力的資金支持。如“美國國家檔案館基金會2013年總資產達4649121美元，僅個人會員捐款達206811美元；阿拉巴馬州檔案和歷史基金會2013年資產達532816美元?！盵14]基金會雄厚的財力有效補充了檔案部門經費的不足。除了直接資助財物外，向檔案部門捐贈檔案也是治理背景下是社會力量參與檔案事務管理的重要渠道。目前，隨著社會檔案意識的覺醒，向檔案部門捐贈私人檔案正在成為許多人的選擇，我國檔案部門也正在完善檔案捐贈機制，促進檔案捐贈工作的良性開展?！案鶕吨袊鴻n案年鑒》數據顯示，2000年我國各省、自治區(qū)、直轄市各級國家綜合檔案館接收的紙質檔案數量達到514.5萬余卷，接受捐贈檔案的數量達到1.73萬余件。2005年，我國各省、自治區(qū)、直轄市各級國家綜合檔案館接收的紙質檔案數量攀升至925.2萬余卷，而接受捐贈檔案的數量也升至5.19余萬件，約為2000年的三倍?！盵15]

3.3 志愿服務參與

志愿服務與治理具有共同的倫理價值和社會價值，是治理理論的重要體現(xiàn)。治理理論背景下，志愿服務正在成為社會力量參與檔案事務管理的重要路徑。檔案志愿服務是指任何人志愿貢獻個人的時間及精力，以免費、義務的方式為檔案部門提供力所能及的幫助，為推動檔案工作發(fā)展所提供的服務。檔案志愿服務活動也正在檔案部門如火如荼地展開。目前開展的檔案志愿服務活動有：上海市和沈陽市分別于2006年和2010年建立家庭檔案志愿者隊伍，促進“家庭檔案”建設；“2010年北京市檔案館聘請了北京聯(lián)合大學應用文理學院檔案學專業(yè)的18名學生作為志愿者，擔任新疆圖片展的講解員”[16]；“2013年，浦東新區(qū)檔案館成立了學雷鋒志愿者服務隊，發(fā)揮青年志愿者的優(yōu)勢來開展檔案咨詢與宣傳活動；北京市朝陽區(qū)檔案館開展“朝陽記憶工程”，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建立志愿者隊伍?！盵17]除了線下的到館志愿服務活動外，檔案志愿服務活動還拓展到了線上，出現(xiàn)了檔案網絡志愿服務方式，如美國的“公民檔案事務者”（Citizen Archivist）項目、荷蘭的“眾人參與”（Velehanden）項目允許公眾在網上開展檔案著錄、編纂、轉錄等檔案志愿服務活動；英國國家檔案館目前開展的一戰(zhàn)期間英國商船船員名單翻譯項目，志愿者可以利用自己的電腦將其翻譯后錄入數據庫。

3.4 項目合作參與

政府購買社會服務，充當項目的安排者角色，與社會力量進行合作是治理理論的應有之義，因此，社會力量承接檔案部門購買的社會服務項目也成為其在治理背景下參與檔案事務管理的重要渠道。正如《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》中所提到的，“規(guī)范并支持社會力量參與檔案事務……推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買?！盵18]目前，“檔案部門在一些自身能力有限或不足的業(yè)務領域，如檔案信息化建設、檔案展覽制作、安全保衛(wèi)、后勤服務，以及案卷整理、著錄、鑒定、縮微等，也都不同程度地利用了外部技術力量?！盵19]如“從2007年開始，四川省成都市檔案館在搶救和保護民國檔案，并開展數字化工作的實踐中，采取了檔案館、專業(yè)公司、高校三方合作的業(yè)務外包模式?！盵20]在具體實施的過程中，檔案部門可以通過項目招投標的方式，讓社會力量參與進來，形成競爭局面，由檔案部門確定合適的社會組織來完成項目。

3.5 私人辦館參與

私人辦館是社會力量形成檔案事務管理“自治”局面的重要表現(xiàn)，是社會力量參與檔案事務管理的重要路徑。私人辦館也是國家綜合檔案館的重要補充，有利于彌補檔案公共服務的不足，完善檔案公共服務體系，促進檔案事務的發(fā)展。私人辦館包括建設私人檔案館和家庭檔案館兩個方面。私人檔案館是“保存私人檔案的檔案管理機構，即個人成立的以營利為目的的存放各類私有檔案的檔案館?！盵21]早在2004年，廣東省離休干部屈干臣就將建立了我國第一個私人檔案館，收藏了廣東省人大50年來的選民證、1954年版的《中國人民共和國憲法》、1956年的全國高考準考證等個人專著、作品、工作證、紀念章等1萬多件檔案材料，已接待了上萬的參觀者[22]。同時，隨著社會公眾檔案意識的覺醒，家庭檔案建設成了家庭內部的業(yè)務常態(tài)，越來越多的家庭建立家庭檔案，有些甚至建立了家庭檔案館。如哈爾濱離休老人王智利用自己的家庭檔案，包括從1958年的獲獎證書到1996年的工資臺賬；從子女幼年的“紅孩子”證書到成年后的學歷證書等檔案，建立了著名的“哈爾濱王智家庭檔案館”，吸引了眾多的參觀者前來[23]。

3.6 社群自治參與

社群自治參與是指特定社群將有關社群的檔案聚集起來，并由社群自身管理以為社群內部服務的參與模式，是檔案事務管理“自治”的重要體現(xiàn)。由于社群了解自身的文化、歷史和發(fā)展狀況，所以檔案事務社群自治可以有效滿足社群的特定檔案需求，同時有利于促進國家檔案資源體系的健全和完善。“當前，我國正處于從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、從農業(yè)社會向工業(yè)社會、從計劃經濟向社會主義市場經濟的轉型期，社會經濟成分、組織形式、就業(yè)方式、利益格局和分配方式日趨多樣”[24]，造就了不同的群體，形成了多樣化的社群，如農民工群體等，檔案事務社群自治模式十分契合當下中國的現(xiàn)狀。具體來說，由特定社群自身收集相關的檔案信息資源，建立社群檔案館，為社群提供檔案服務。目前，社群檔案建設在英美等發(fā)達國家十分普遍，成為社會力量參與檔案事務的重要路徑。如“據Yolanda Rette估算，目前在美國及北美地區(qū)其他國家，有超過110家同性戀社群檔案館，其中只有少部分社群檔案館附屬于大學，大多數都屬于社群自身或其他機構?！盵25]

4 治理理論指導下社會參與檔案事務的保障策略

4.1 培育與壯大社會力量，擴展檔案事務社會參與主體

治理理論倡導治理主體的多元化，雖然我國社會利益群體趨向多元化，但這“并不意味著治理主體的獨立性和多元化，就民間組織來說，大量體制外的民間組織還無法獲得法定的地位與保障，還不能構成一個整體的‘第三部門’?！盵26]這進一步阻礙了檔案事務社會參與主體的擴大。因此，在治理理論視角下，需要培育和壯大社會力量，擴展檔案事務管理的參與主體。第一，要破除社會組織發(fā)展的壁壘。社會組織是社會中最重要的力量，目前，我國社會組織發(fā)展的阻礙因素仍較為強大，長期以來，我國的社會組織都實行掛靠制度，社會組織掛靠在行政單位名下，這嚴重阻礙了社會組織的發(fā)展壯大。因此，國家需要改革社會組織的設立制度，保障社會組織的獨立自主性，促進社會組織的蓬勃發(fā)展，吸引更多的社會組織參與到檔案事務管理中來。如通過破除壁壘，可以使一些草根性檔案志愿服務組織成為合法的服務性組織，從而擴展檔案事務管理的參與性主體。第二，提升社會力量參與檔案事務管理的能力。目前，服務于檔案事務的社會組織、中介組織等實力較弱，發(fā)展緩慢，缺乏相應的人才、資金和技術，因此，國家應該在人才建設、專項發(fā)展資金補助、財政補貼等方面給予扶持，尤其是在檔案部門購買社會服務方面，應給予承接組織以一定的扶持和幫助。如國外在社群檔案建設過程中，由于社群自身的資金缺乏、技術能力不足，一些高校和文化、檔案部門及時介入其中，為其提供資金和技術力量，以提升其參與檔案事務管理的能力。如美國北卡羅萊納大學査佩爾山分校南部歷史檔案館開展“社群主導的檔案館”項目，基于館藏和專業(yè)知識技能，并出資幫助社群建檔管檔[27]。

4.2 加強政策和法規(guī)建設，創(chuàng)造檔案事務社會參與法制環(huán)境

完善的政策和法制環(huán)境是檔案事務社會參與的重要保障。在治理理論背景下，國家需要在法律上保障社會力量可以成為檔案事務管理的參與主體，確定其法定地位；在政策上鼓勵引導社會力量積極參與檔案事務管理。如《加拿大圖書檔案館法》中對于加拿大圖書檔案館任務的描述中明確指出，“該機構致力于促進加拿大社群之間在知識獲取、保存、傳播方面進行合作。”[28]目前，國家鼓勵社會力量參與檔案事務管理的宏觀政策已經出臺，如我國的《企業(yè)所得稅法》、《中國慈善事業(yè)發(fā)展指導綱要（2011-2015）》對納稅人在我國境內的慈善捐贈稅收優(yōu)惠進行了規(guī)定；《志愿服務條例（征求意見稿）》建立了志愿者權益保障、注冊管理、教育培訓、獎勵表彰等相關制度；《政府向社會力量購買服務管理辦法（暫行）》對購買主體、承接主體、購買程序和規(guī)定等進行了規(guī)范，這些都激勵了社會力量對檔案事務等公益性事業(yè)的參與。但是，檔案領域的相關配套政策仍然欠缺，正如相關學者對當前檔案部門購買社會服務工作開展的評價中說到的，“在實際工作中，由于缺乏理論研究和政策指導，檔案工作哪些領域的公共服務可以通過購買的方式解決，購買多少，如何購買，尚未作出明確界定?！盵29]當務之急是各級檔案部門應盡快出臺政策的落實細則及配套政策，明確社會力量具體如何參與檔案事務管理，如出臺檔案志愿服務、檔案部門購買社會服務管理的相關辦法等，將檔案事務社會參與納入法治化和規(guī)范化的軌道，為檔案事務社會參與創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

4.3 采取分類治理的方式，拓寬檔案事務社會參與寬度

由于檔案事務社會參與主體呈現(xiàn)出明顯的分類化特征以及檔案事務的復雜多樣，這決定了社會參與路徑的多樣性，必須采取多樣的治理手段，采用多元化分類治理模式，才能切實提高檔案事務社會參與的效率，促進檔案事務社會參與的良性開展。第一，從檔案事務社會參與主體特征角度進行分類。根據社會組織的類型，公民個人的專業(yè)背景、能力以及興趣出發(fā)，為其提供合適的參與模式。當下，我國的社會組織大體可以分為“全國性人民團體組織、專業(yè)類服務型社會組織和草根性利益表達型社會組織?！盵30]全國性人民團體是在政府的直接引導下組建而成的，受到政府“特殊待遇”，因此，可以參與檔案法律和政策的制定；專業(yè)類服務型社會組織由于具有較強的專業(yè)能力，可以通過承接檔案部門購買社會服務項目，為檔案部門提供有償服務；草根性利益表達型社會組織由于接地氣，可以為檔案部門提供志愿服務、建設社群檔案。對于公民個人，可以根據其專業(yè)背景和能力，讓其參與具體檔案事務的管理。如目前正在國內外正在火熱開展的檔案眾包中，公民個人可以根據自己的喜好參與檔案編研、著錄、轉錄等工作。第二，從檔案事務的性質角度進行分類。根據檔案事務的性質，確定哪些檔案事務由檔案部門承擔，哪些檔案事務由市場機制承擔，哪些檔案事務由社會組織承擔。公私合作模式（PPP模式）為此提供了借鑒。公私合作模式將公共項目按其性質分為外包類、特許經營類、私有化類等三種類型，外包類是公共部門進行全部投資，私人部門職能性參與，例如模塊式外包、整體式外包；特許經營類是由私人部門進行部分或全部投資，并通過一定的合作機制與公共部門分擔項目風險、共享項目收益，例如移交——經營——移交模式（TOT）、建設——經營——轉讓模式（BOT）、建設——移交模式（BT）；私有化類是由私人部門全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過收費機制收回投資實現(xiàn)收益，例如完全私有化、部分私有化[31]。借鑒PPP模式，如紙質檔案的數字化、檔案管理軟件的開發(fā)等可以采用模塊式外包模式或整體式外包模式；檔案館網站建設可以采用BT模式；檔案文化創(chuàng)意品的開發(fā)等活動可以采用BOT模式?？偠灾?，根據檔案事務的不同情況，靈活采用多種模式，拓寬檔案事務社會參與寬度，提高檔案事務社會參與的效率。