林阿妙

（中共漳州市委黨校，福建 漳州 363000）

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是新時代“三農”工作的總抓手。提高鄉(xiāng)村治理的有效性是實現鄉(xiāng)村振興的重要基礎。正確認識鄉(xiāng)村治理的有效性問題，探析提高鄉(xiāng)村治理有效性的可行路徑，對順利實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要的作用。

一、治理有效：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對鄉(xiāng)村治理的新要求

治理有效是適應鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展的客觀需要。正確認識鄉(xiāng)村治理有效提出的時代背景、加快提高鄉(xiāng)村治理有效性具有重大戰(zhàn)略意義。

（一）治理有效提出的時代背景

鄉(xiāng)村治理是指多元化的治理主體對鄉(xiāng)村社會公共事務的治理過程，其目的是確保鄉(xiāng)村安定有序，提高鄉(xiāng)村社會發(fā)展活力，實現鄉(xiāng)村“公共利益的最大化”[1]。治理有效要求高效能地促進鄉(xiāng)村治理目標的實現。2017年黨的十九大報告明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確了鄉(xiāng)村振興的總要求，在鄉(xiāng)村治理方面提出“治理有效”[2]的新要求，強調加強農村基層基礎工作。治理有效成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的題中應有之意，被提上重要日程，具有其時代背景。一是中國特色社會主義已經進入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位。新時代我國社會主要矛盾已發(fā)生轉化，人民群眾對美好生活有了更多的新期待，希望有更多的獲得感、幸福感、安全感。但與此同時，鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展不平衡不充分的問題仍然存在，鄉(xiāng)村社會領域仍有明顯的短板和不足，鄉(xiāng)村治理問題仍然比較突出。二是鄉(xiāng)村治理環(huán)境發(fā)生深刻變化。改革開放之后，隨著市場經濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的推進，鄉(xiāng)村社會分化，人員流動加快，利益矛盾紛繁復雜，群眾的思想觀念深刻變化。這一系列新變化都對傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理帶來了嚴重的沖擊和嚴峻的挑戰(zhàn)。在這樣的時代背景下，提出“治理有效”的新要求具有其必要性和緊迫性。

（二）鄉(xiāng)村治理有效性的主要體現

治理制度是治理的重要依據和根本遵循?？茖W有效的治理制度是實現鄉(xiāng)村有效治理的重要保證。從制度的建構到執(zhí)行的邏輯關系來看，鄉(xiāng)村治理有效性主要包括鄉(xiāng)村治理體制、治理體系和治理能力以及鄉(xiāng)村治理效能等方面的有效性。一是鄉(xiāng)村治理體制的有效性。健全的鄉(xiāng)村治理體制是實現鄉(xiāng)村有效治理的重要基礎。鄉(xiāng)村治理體制包括鄉(xiāng)村治理的主體結構、權責關系、參與方式、法律規(guī)范等方面的制度性建構。二是治理體系和治理能力的有效性。鄉(xiāng)村治理體系是社會治理制度落實到鄉(xiāng)村治理中的具體化、實體化。鄉(xiāng)村治理能力則是運用相關鄉(xiāng)村治理制度管理鄉(xiāng)村社會各方面事務的能力。鄉(xiāng)村治理體系與鄉(xiāng)村治理能力是一個有機整體，二者相輔相成、相互影響。三是治理效能的實現程度。鄉(xiāng)村治理體制、鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現代化程度直接影響著鄉(xiāng)村治理效能。鄉(xiāng)村治理的有效性要求“以較低的成本完成鄉(xiāng)村社會的公共管理事務”[3]。因此，鄉(xiāng)村治理效能的實現程度還體現在治理對象的精準性程度，治理預期目標的實現程度、治理的效率效益等方面。

（三）提高鄉(xiāng)村治理有效性的戰(zhàn)略意義

提高鄉(xiāng)村治理有效性具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。首先，提高鄉(xiāng)村治理有效性是健全現代社會治理格局的重要內容。鄉(xiāng)村作為基層社會治理的重要場域，面臨著日益復雜多變的治理環(huán)境。提高鄉(xiāng)村治理的有效性程度，及時有效應對鄉(xiāng)村出現的新情況新挑戰(zhàn)，有助于消除鄉(xiāng)村治理的不確定性因素，在鄉(xiāng)村形成良好的治安環(huán)境，促進鄉(xiāng)村秩序與活力相統(tǒng)一。其次，提高鄉(xiāng)村治理的有效性是實現鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的題中應有之義。加強鄉(xiāng)村基層基礎工作，提高鄉(xiāng)村治理有效性，有助于補齊鄉(xiāng)村社會發(fā)展短板，促進鄉(xiāng)村經濟社會的協(xié)調發(fā)展。因此，提高鄉(xiāng)村治理有效性是促進鄉(xiāng)村振興的內在要求，也是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要舉措。再次，提高鄉(xiāng)村治理的有效性是滿足群眾美好生活需要的重要保障。堅持以人民為中心的發(fā)展思想是我們黨的根本政治立場。堅持以人民為中心的發(fā)展思想，必須把群眾對美好生活的向往作為奮斗目標，必須落實到經濟社會發(fā)展的各個領域。加強和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理，提高鄉(xiāng)村治理的有效性，促進形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局，是增強群眾獲得感、幸福感、安全感的重要舉措，是滿足群眾美好生活需要的重要體現。

二、當前鄉(xiāng)村治理存在的薄弱環(huán)節(jié)

從我國鄉(xiāng)村治理的現狀來看，鄉(xiāng)村治理仍然存在若干薄弱環(huán)節(jié)，治理有效性不高。主要體現在以下三個方面。

（一）鄉(xiāng)村治理制度建設滯后，鄉(xiāng)村治理體制不完善

鄉(xiāng)村治理體制是關于鄉(xiāng)村治理的重要制度保障。從現狀來看，我國鄉(xiāng)村治理體制尚不完善，各鄉(xiāng)村治理主體之間的關系不夠明晰，未能形成良性互動的治理格局。存在以下明顯不足。一是黨委對鄉(xiāng)村治理的領導作用未能充分體現出來，各級黨組織的鄉(xiāng)村治理職能不夠明確，黨領導、規(guī)范和組織鄉(xiāng)村治理的作用不足。二是政府的鄉(xiāng)村治理職能存在錯位、缺位、越位等問題。政府部門對鄉(xiāng)村社會管控有余，對鄉(xiāng)村自治的引導和促進作用不足。三是社會力量參與鄉(xiāng)村治理的體制機制不完善。受城鄉(xiāng)二元體制的影響，我國城鄉(xiāng)在資源配置方面存在嚴重的失衡問題，鄉(xiāng)村可配置的各種資源較之城市嚴重不足，相應地鄉(xiāng)村基層自治組織的治理資源也相當匱乏。從治理主體之間的關系來看，我國政府部門與鄉(xiāng)村社會力量之間缺乏良性互動機制，促進鄉(xiāng)村社會共治在資源配置等方面缺乏長效保障機制。社會力量普遍面臨經費不足、人員有限及能力不足等困難。四是群眾參與鄉(xiāng)村治理的體制機制缺乏系統(tǒng)性的建構，群眾在鄉(xiāng)村治理中的主體作用未能充分發(fā)揮。

（二）鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新不足，鄉(xiāng)村治理能力不高

我國鄉(xiāng)村治理體系和治理能力建設相對不足，鄉(xiāng)村治理體系相對滯后，治理方式不夠靈活，群眾自治、依法治村和以德治村的能力也不高。一是鄉(xiāng)村自治機制創(chuàng)新不足，與鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展的要求不適應。面對流動性日益增強的鄉(xiāng)村社會，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治機制存在滯后性，群眾受到時間、空間、參與的內容和形式等方面的制約，未能有效參與鄉(xiāng)村自治。村委會行政化傾向嚴重，無法充分履行自治職能。鄉(xiāng)村自治缺少專業(yè)治理人才，村干部能力素質參差不齊。此外，鄉(xiāng)村自治缺乏有效的監(jiān)督管理機制，濫用職權現象時有發(fā)生，自治效能受到嚴重影響。二是鄉(xiāng)村治理手段簡單粗暴，依法治村能力不足?；鶎狱h員干部和群眾還不善于運用法律規(guī)范處理鄉(xiāng)村出現的各種問題。三是鄉(xiāng)村群眾道德意識弱化。在市場經濟發(fā)展過程中，群眾權利意識有所增強，但道德意識、責任意識相對不足。與此同時，鄉(xiāng)村道德建設明顯滯后，德治宣傳教育、輿論引導嚴重欠缺，群眾自我道德約束意識也相對淡薄。四是在鄉(xiāng)村治理過程中，自治、德治與法治經常各自為政，未能形成“三治”融合共治的強大合力。

（三）重點領域矛盾問題突出，鄉(xiāng)村治理效能不強

當前，我國鄉(xiāng)村在以下幾個領域的矛盾問題較為突出，鄉(xiāng)村治理效能受到嚴重制約。一是鄉(xiāng)村社區(qū)治理機制不完善，基層民主不充分。在城鎮(zhèn)化與農業(yè)現代化發(fā)展的進程中，鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展目的導向不明確，工作思路不夠清晰，鄉(xiāng)村群眾認同感弱化、參與治理意識不強。如何凝聚鄉(xiāng)村群眾的共識，建立起能夠發(fā)揮不同參與主體優(yōu)勢和能力的新型鄉(xiāng)村社區(qū)治理體制機制，是新時期創(chuàng)新鄉(xiāng)村基層治理的一個重要課題。二是鄉(xiāng)村智能化基礎建設滯后，鄉(xiāng)村治理缺乏強有力的科技支撐。鄉(xiāng)村社會流動性和鄉(xiāng)村空心化現象加劇，鄉(xiāng)村社會面臨一些新形勢新挑戰(zhàn)，而傳統(tǒng)治理方式不能及時有效地應對鄉(xiāng)村社會轉型的新變化。如何運用現代科技，提升鄉(xiāng)村治理實效是新時期鄉(xiāng)村治理面臨的又一個新課題。三是預防和化解鄉(xiāng)村社會矛盾機制不科學，公平正義實現渠道不暢。鄉(xiāng)村治理中利益協(xié)調機制尤其是有效的利益表達機制和矛盾調處機制不夠完善。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下提高鄉(xiāng)村治理有效性的可行路徑

針對當前鄉(xiāng)村治理存在的主要薄弱環(huán)節(jié)，有效的鄉(xiāng)村治理應從治理體制、治理體系和治理能力、治理領域等方面進行科學地制度性建構。

（一）加強鄉(xiāng)村治理的制度供給，建立健全共建共治共享的鄉(xiāng)村治理體制

提高鄉(xiāng)村治理的有效性要著眼于加強制度建設，建立健全各社會治理主體依法有序參與的現代社會治理體制。

1.健全黨委全面領導體制機制。要加強黨委對鄉(xiāng)村治理的全面領導作用，健全各級黨委的鄉(xiāng)村社會治理職能。一要健全上下貫通的組織體系，實現黨的領導全覆蓋。各級黨委要把鄉(xiāng)村治理工作擺在重要位置，提升鄉(xiāng)村治理工作的系統(tǒng)性和協(xié)同性。要落實好縣鄉(xiāng)黨委抓鄉(xiāng)村治理的主體責任和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的直接責任。二要著力加強基層黨組織建設，增強基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的堅強堡壘作用。提升基層黨組織的政治領導、狠抓落實、科學發(fā)展及群眾工作等本領，充分發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的政治、組織、思想等方面的引領作用。完善黨建引領鄉(xiāng)村治理機制，“促進黨建與鄉(xiāng)村治理有效融合”[4]。發(fā)揮基層黨組織密切聯系群眾的優(yōu)勢，創(chuàng)新互聯網時代的群眾工作機制，想群眾之所想，急群眾之所急，滿足鄉(xiāng)村群眾日益增長的美好生活需要。

2.優(yōu)化政府職責體系。發(fā)揮政府負責的關鍵作用，重點在于轉變政府職能，解決好政府部門在鄉(xiāng)村治理中的越位、缺位和錯位問題，促進形成黨委領導下的多元社會治理主體各司其職、相互配合、高效協(xié)同的現代鄉(xiāng)村治理體制。一是政府部門要繼續(xù)深入推進簡政放權，進一步理順自身與基層群眾自治組織、社會組織之間的關系。建立完善政府權責清單制度，以權責清單制度的方式，明晰政府、市場、社會的權責，為鄉(xiāng)村治理中的社會主體釋放發(fā)育與成長的空間。二是要優(yōu)化府際關系。在縱向府際關系中，提高各級政府的鄉(xiāng)村治理政策執(zhí)行力，著重解決制度執(zhí)行難的問題。在橫向府際關系中，要提高相關政府部門的協(xié)同治理能力，促進相關部門高效聯動參與鄉(xiāng)村治理。

3.健全社會協(xié)同體制機制。在鄉(xiāng)村治理的格局中，要堅持權責對等的原則,建立健全社會力量參與鄉(xiāng)村治理的體制機制。一是要切實優(yōu)化資源配置機制。加快促進資源下沉，賦予基層更多的人力、物力、財力等資源，使基層有職有權有物，增強鄉(xiāng)村各類社會主體參與鄉(xiāng)村社會服務的能力。要進一步打通政府部門與鄉(xiāng)村社會組織、基層群眾自治組織之間的互動渠道，以政府購買服務等方式提高鄉(xiāng)村社會治理和公共服務供給的質量。二要堅持培育和監(jiān)督并重的原則，健全鄉(xiāng)村社會組織發(fā)展體制，積極培育公益性、服務型、互助性的鄉(xiāng)村社會組織，以更好激發(fā)鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展活力。三要健全企業(yè)參與社會治理的體制機制，充分發(fā)揮駐村企業(yè)的作用，提高企業(yè)社會責任感。

4.完善群眾參與體制機制。群眾是鄉(xiāng)村治理的受益者，也是鄉(xiāng)村治理的直接參與者。要堅持人民主體意識，通過制度性的建構，拓展鄉(xiāng)村群眾參與鄉(xiāng)村治理的渠道，形成共建共治共享的制度安排，促進鄉(xiāng)村形成“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[5]。一要注重搭建群眾參與的載體、平臺，規(guī)范參與流程，促進群眾積極有效地參與鄉(xiāng)村治理的決策、執(zhí)行、監(jiān)督及創(chuàng)新改進等工作。二要建立健全科學的獎懲機制，通過公開公平公正的獎懲機制，提高群眾參與鄉(xiāng)村治理的自覺性、積極性和主動性。三要探索建立健全群眾參與治理的能力提升機制。與時俱進創(chuàng)新培訓學習的內容，豐富培訓學習的形式，不斷增強群眾主體意識和責任意識，提升群眾參與能力。

（二）完善自治、德治、法治相結合的鄉(xiāng)村治理新體系，提升鄉(xiāng)村治理能力

有效的鄉(xiāng)村治理不但需要良好的制度體系，更需要有促使這個制度體系良好運轉的治理體系和治理能力。當前，應從以下幾個方面不斷促進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現代化。

1.深化村民自治，提升專業(yè)治理能力。村民自治是鄉(xiāng)村治理的重要內容，要充分發(fā)揮村民自治的基礎作用。加強鄉(xiāng)村自治組織建設，完善民主自治制度體系和程序。堅持群眾在鄉(xiāng)村治理中的主體地位，創(chuàng)新群眾民主參與的形式和載體，深化村民自治實踐，健全村民自治實現形式。加快培育鄉(xiāng)村治理專業(yè)人才，注重培養(yǎng)造就一支數量充足、結構合理、素質優(yōu)良的鄉(xiāng)村治理人才隊伍，提高他們的專業(yè)化治理能力。積極推動鄉(xiāng)村減負增效，研究制定村民委員會依法履職和協(xié)助政府工作事項清單，促進政府治理與村民自治有效銜接、良性互動。建立健全群眾監(jiān)督機制，推進鄉(xiāng)村公共事務陽光工程，有效整治鄉(xiāng)村微腐敗。

2.推進法治建設，提升依法治理能力。要充分發(fā)揮法治在鄉(xiāng)村治理中的規(guī)范作用。加強鄉(xiāng)村普法宣傳教育，促進鄉(xiāng)村形成人人學法、人人懂法、人人守法、人人用法的良好氛圍。健全依法維權和化解糾紛機制，增強群眾依法維護權益的能力和履行義務的自覺性。加強對鄉(xiāng)村黨員干部的依法治村能力培訓，著力提高他們的法治思維和依法治村能力，為鄉(xiāng)村治理的法治化提供內生動力。加強鄉(xiāng)村法治機構建設，指導鄉(xiāng)村社會開展各項法治工作，探索整合鄉(xiāng)村社區(qū)層面法治力量，加強鄉(xiāng)村社區(qū)法律援助工作，推動法治工作網絡、機制和人員向鄉(xiāng)村社區(qū)延伸，推進鄉(xiāng)村公共法律服務體系建設。

3.加強德治建設，提升柔性治理能力。加強德治建設，著力預防和減少社會矛盾，切實發(fā)揮德治在鄉(xiāng)村社會治理中的教化作用。發(fā)揮好鄉(xiāng)村熟人社會的傳統(tǒng)道德約束作用，建立健全道德評判引導機制，促進鄉(xiāng)村群眾自我約束和自我管理。重視村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的作用，根據新時代鄉(xiāng)村經濟發(fā)展和社會轉型的新特點，不斷完善和創(chuàng)新村規(guī)民約。加強鄉(xiāng)村文化建設，發(fā)揮新鄉(xiāng)賢的作用，倡導文明健康的生活方式，營造健康的鄉(xiāng)村文化氛圍。繼續(xù)深入開展鄉(xiāng)村精神文明創(chuàng)建活動，加大宣傳力度，完善輿論引導機制，建立好人好事光榮榜，弘揚道德新風尚，鞭撻假惡丑，促進群眾講道德、遵道德、守道德，切實提高鄉(xiāng)村德治水平。

4.創(chuàng)新“三治”結合的載體平臺，提升綜合治理能力。“堅持頂層設計與基層創(chuàng)新相結合”[6]、建立健全“三治”結合的體制機制，促進自治、德治、法治相互補充、相互促進，提升綜合治理的合力。堅持自治為基，提升鄉(xiāng)村發(fā)展活力；堅持法治為本，加強鄉(xiāng)村法治建設；堅持德治為先，以德治的教化、規(guī)范和約束作用促進法治和自治。鼓勵基層創(chuàng)新，弘揚浙江桐鄉(xiāng)的“三治”融合經驗，繼續(xù)探索實現自治、德治、法治相結合的有效模式。在化解鄰里糾紛矛盾等方面，以村民自治為出發(fā)點，把正式溝通與非正式溝通相結合，把樸素的鄉(xiāng)規(guī)民約和法律規(guī)章相結合，把鄉(xiāng)賢出面進行調解與通過訴訟化解矛盾糾紛相結合，促進居民依法理性地化解矛盾糾紛。分析“三治”結合的有效治理經驗，總結提煉，實現政策轉化，形成有效的制度安排。

（三）加強重點領域的體制機制建設，增強鄉(xiāng)村治理實效

推進鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新必須堅持以群眾的根本利益為出發(fā)點和落腳點，加強重點領域的體制機制建設，抓落實促實效，最大限度地提高鄉(xiāng)村治理水平。

1.建立健全新型鄉(xiāng)村社區(qū)治理機制，提升鄉(xiāng)村民主協(xié)商治理水平。堅持以鄉(xiāng)村社區(qū)共同體建設促進鄉(xiāng)村社會治理共同體建設。順應城鎮(zhèn)化發(fā)展的進程，著眼于促進城鄉(xiāng)一體化，加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，著力做好城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，推進新型鄉(xiāng)村社區(qū)建設。健全鄉(xiāng)村社區(qū)服務管理機制，在管理服務中廣泛凝聚鄉(xiāng)村群眾的社區(qū)共同體意識，提升他們對鄉(xiāng)村社會的認同感和歸屬感。加快搭建新型鄉(xiāng)村社區(qū)治理平臺，加快培育發(fā)展各類群眾組織，建立健全社區(qū)群眾自治組織和社區(qū)民間組織。加強鄉(xiāng)村社區(qū)人才隊伍建設，在鄉(xiāng)村社區(qū)建設中引入專業(yè)社會工作的方法和途徑，吸納優(yōu)秀社會工作人才到鄉(xiāng)村服務，使專業(yè)社工作用更加明顯。發(fā)揮鄉(xiāng)村社區(qū)的載體平臺作用，尊重群眾的知情權、表達權、表達權和監(jiān)督權，充分運用民主協(xié)商等形式，促進群眾廣泛參與治理鄉(xiāng)村社會公共事務，促進鄉(xiāng)村公共利益的最大化，提升鄉(xiāng)村治理的實效性。

2.加強科技支撐體系建設，提升鄉(xiāng)村智能治理水平。建立完善信息資源共享平臺，為推進鄉(xiāng)村治理智能化奠定基礎。深入推進“互聯網+鄉(xiāng)村治理”模式，有效拓展鄉(xiāng)村治理空間，提高鄉(xiāng)村治理效率和精準性。探索網絡化的社會參與模式，不斷豐富群眾依法參與鄉(xiāng)村治理的方式和渠道，形成推進鄉(xiāng)村治理智能化的強大合力。加強社會治安防控體系智能化建設，提升社會治安防控體系的整體性、協(xié)同性和精準性。在硬件方面，加強鄉(xiāng)村社會治安硬件投入，加強鄉(xiāng)村雪亮工程投入。在治理主體方面，實行鄉(xiāng)村社會治安專群結合。以網格化管理為載體，落實鄉(xiāng)村社會治安綜合治理領導責任制，實現鄉(xiāng)村社會治理責任精細化、精準化。針對城鎮(zhèn)化進程中，鄉(xiāng)村人口流動性增強的特點，發(fā)揮智能平臺的預警作用，加強巡查走訪工作，切實促進平安鄉(xiāng)村建設。

3.加強預防和化解鄉(xiāng)村社會矛盾機制建設，提升鄉(xiāng)村源頭治理水平。完善和發(fā)展“楓橋經驗”，健全體制機制建設，從源頭上防范和化解社會矛盾。一要建立完善群眾訴求表達機制，暢通群眾表達訴求的渠道，引導群眾依法理性地表達訴求和化解矛盾糾紛。二要建立健全群眾利益協(xié)調機制和權益保障機制。從維護群眾合法權益的角度出發(fā)，根據不同的利益糾紛，靈活協(xié)調處理，引導群眾通過合法途徑保障自己的各項權益。對群眾爭議較大的利益糾紛，立足公開公平公正的原則，以規(guī)則公平、過程公開、結果公正的方式，有效調處和保障群眾的合法權益，有效提升鄉(xiāng)村治理的公信力。三要完善社會矛盾正確處理機制。根據矛盾糾紛的特點，從預防、調處、化解等方面入手，建立綜合處理機制，提高矛盾糾紛化解實效。