李娟

摘 要：全面從嚴(yán)治黨以來，黨中央大力強(qiáng)調(diào)要進(jìn)行內(nèi)部法律法規(guī)體制創(chuàng)建，令治黨工作形式變得更加新穎且有效，為今后實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)國家的繁榮化建設(shè)與發(fā)展指引方向。至于這樣的內(nèi)部法規(guī)究竟是什么，則是最近社會(huì)各界探討的焦點(diǎn)。本文就黨內(nèi)法規(guī)的具體含義，從黨內(nèi)法規(guī)的歷史淵源和發(fā)展歷程，系統(tǒng)分析了黨內(nèi)法規(guī)的概念、內(nèi)涵和特點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：從嚴(yán)治黨;黨內(nèi)法規(guī);黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)涵

中圖分類號(hào)：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-3866（2020）23-0-02

隨著全面從嚴(yán)治黨的持續(xù)推進(jìn)，黨中央對(duì)黨的建設(shè)提出了更高、更嚴(yán)的要求。尤其是黨組織內(nèi)部的法律法規(guī)完善工作，已然被作為現(xiàn)代黨建和治理工作的重點(diǎn)，主要原因便是其和當(dāng)前我國的依法治國、建設(shè)法治國家的美好愿景相一致，又與依法執(zhí)政、依規(guī)治黨的要求高度契合。涉及黨組織內(nèi)部的法律法規(guī)體制和國家整體的法律架構(gòu)，彼此關(guān)系縝密，經(jīng)過交互式影響后慢慢轉(zhuǎn)化為具備中國特色的社會(huì)主義國家法治基礎(chǔ)。所以說，我們需要探究其真正含義，在準(zhǔn)確把握其實(shí)質(zhì)的基礎(chǔ)上不斷健全既有的黨內(nèi)法律法規(guī)和相關(guān)體制，使其更好地服務(wù)于黨的建設(shè)，提升制度的治理效能，促進(jìn)新時(shí)代黨的建設(shè)取得更大勝利。

一、黨內(nèi)法律法規(guī)和相關(guān)體制的概念

黨的十八大以來，經(jīng)過我國黨組織建設(shè)活動(dòng)的規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張，尤其是2016年12月13日中共中央頒布了《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，以及組織全國范圍內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)研討活動(dòng)之后，涉及該類法律體制的概念，開始引起不同學(xué)科領(lǐng)域或是黨建、政治專家的關(guān)注、鉆研。隨著全面從嚴(yán)治黨、全面推進(jìn)依法治國的深入發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)直接規(guī)范著黨員的思想行為，影響著他們的工作動(dòng)力和成效。黨內(nèi)法規(guī)體制擁有比較豐富的理論依據(jù)和理念根源，并不是由現(xiàn)代的任何人自主創(chuàng)造的，結(jié)合當(dāng)前已有歷史素材和經(jīng)驗(yàn)分析，其完全可以作為對(duì)馬克思主義話語體系，尤其是當(dāng)前我國政治或是法學(xué)學(xué)科領(lǐng)域，在空間范疇上的一類延伸和拓展結(jié)果。

盡管在共產(chǎn)主義發(fā)展過程中，尚且沒有在活動(dòng)中闡述出任何有效的黨內(nèi)法規(guī)創(chuàng)建途徑，不過可以明確的是，今后要構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)概念體系，必然要同時(shí)透過法治和黨內(nèi)兩個(gè)層面著手。這種概念的淵源，為今后我國認(rèn)知黨內(nèi)法規(guī)，抓緊黨內(nèi)法規(guī)體制創(chuàng)建等，做出了必要的支持。

二、黨內(nèi)法規(guī)的歷史沿革

中國共產(chǎn)黨在政黨發(fā)展的過程中也一直重視黨內(nèi)法規(guī)的作用，建黨之初，就對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)頗為重視，1921年7月，黨的一大討論通過了黨的第一個(gè)綱領(lǐng)，標(biāo)志著黨的成立;1922年7月，我們黨召開二大，通過了《中國共產(chǎn)黨章程》，誕生了中國共產(chǎn)黨史上的第一部黨章，也即第一部黨內(nèi)法規(guī)。新民主主義革命時(shí)期也制定了大量的規(guī)范性文件，這一時(shí)期的約束性文件服務(wù)于革命任務(wù)，服從于奪取革命勝利的實(shí)踐需要，主要集中在黨組織發(fā)展和強(qiáng)制性紀(jì)律這兩方面。自此，黨內(nèi)法規(guī)就對(duì)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命取得勝利和自身的發(fā)展一直有重大影響，卻一直沒有對(duì)這些規(guī)范性文件有一個(gè)明確的統(tǒng)稱。

黨內(nèi)法規(guī)這個(gè)概念最早是由毛澤東同志在1938年提出來的，其主要原因是因?yàn)楫?dāng)時(shí)張國燾嚴(yán)重違紀(jì)事件所帶來的消極影響，為了避免此類事件再次發(fā)生，毛澤東同志在中共六屆六中全會(huì)（擴(kuò)大）上指出：“黨的紀(jì)律是帶著強(qiáng)制性的;但同時(shí)，它又必須是建立在黨員與干部的自覺性上面，決不是片面的命令主義。為此原故，從中央以至地方的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，應(yīng)制定一種黨規(guī)，把它當(dāng)作黨的法紀(jì)之一部分。一經(jīng)制定之后就應(yīng)不折不扣地實(shí)行起來，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)，并使之成為全黨的模范?！痹诤髞淼摹睹珴蓶|選集》中，毛澤東又將之前講的“黨規(guī)”改為“黨內(nèi)法規(guī)”概念，并進(jìn)行了重新歸納：“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)。”但“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念在當(dāng)時(shí)并未固化沿用下來，它只是一種政治性和習(xí)慣性的表述，其真正含義和我們今天所說的“黨內(nèi)法規(guī)”并不相同。

此后，1990年頒布的《黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，第一次針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵、應(yīng)用范疇、涉及程序等內(nèi)容，進(jìn)行了細(xì)致性的認(rèn)證，一時(shí)間為該類制度深入性推廣和落實(shí)等奠定了基礎(chǔ)。1992年10月新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨章》，主張及時(shí)將黨內(nèi)法律加入到黨章之中，隨后該類概念開始得到黨組織內(nèi)部的大力推行。結(jié)合相關(guān)歷史經(jīng)驗(yàn)分析，“黨內(nèi)法規(guī)”是在黨的發(fā)展歷程中形成的概念，當(dāng)中反映出黨組織多次建設(shè)實(shí)踐的歷程和其間總結(jié)出的一系列偉大結(jié)論。

三、黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵及特點(diǎn)

（一）黨內(nèi)法規(guī)的概念

1.黨內(nèi)法規(guī)是先有實(shí)際內(nèi)涵再歸納總結(jié)的概念。最初對(duì)它的定義來自1990年制定的《黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，到2012年5月頒布的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》將“黨內(nèi)法規(guī)”的概念進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。以上兩個(gè)條例都對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的名稱進(jìn)行了規(guī)定。

新時(shí)代以來黨的建設(shè)開啟了全新模式，依規(guī)治黨，采取一系列有力舉措完善黨內(nèi)法規(guī)制度，2019年9月3日，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》在2012年的基礎(chǔ)上進(jìn)行了修訂。這次《條例》修訂將“黨內(nèi)法規(guī)”的定義進(jìn)一步完善為：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度?！痹搩?nèi)容對(duì)黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)涵做出了很好的梳理歸納，可以依次延展出三個(gè)層面：第一方面強(qiáng)調(diào)只有級(jí)別達(dá)到要求的黨委才可以進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)設(shè)置和界定;第二方面則闡述該類法規(guī)重點(diǎn)在于調(diào)整黨組織各階段工作內(nèi)容、優(yōu)化相關(guān)主題交流活動(dòng)、規(guī)范黨員思想行為等;第三方面則補(bǔ)充論證黨內(nèi)法規(guī)的表現(xiàn)形式是一系列規(guī)章制度，是抽象的、可以反復(fù)適用的規(guī)范總和。從外延上看，黨內(nèi)法規(guī)主要有兩種呈現(xiàn)形式，一種是具有規(guī)范條款的系統(tǒng)表述，如黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則;另一種則沒有規(guī)范條款，而是以各級(jí)黨委在履職過程中制定的決定、通知等規(guī)范性文件的形式呈現(xiàn)。

2.黨內(nèi)法規(guī)概念兼政治和法治雙重屬性。黨內(nèi)法規(guī)的約束對(duì)象一直是黨組織和黨員，在黨組織內(nèi)部使用，其屬性更多表現(xiàn)為政治性;隨著全面依法治國的持續(xù)推進(jìn)和依憲治國、依規(guī)治黨的實(shí)施，它越來越接近法治的主張方向。結(jié)合十八屆四中全會(huì)決定內(nèi)容對(duì)比分析，今后的工作重點(diǎn)，就在于不斷細(xì)化黨內(nèi)的法規(guī)體系，確保相關(guān)內(nèi)容都可以更好地迎合依法治國需要，帶動(dòng)社會(huì)主義事業(yè)的蓬勃發(fā)展;再就是主張針對(duì)黨內(nèi)的政治性概念轉(zhuǎn)化為法治概念，作為社會(huì)主義法治體系的關(guān)鍵內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)的重要制度依據(jù)，這些都為今后我國民族振興和國家繁榮發(fā)展創(chuàng)造了可靠的支持服務(wù)條件。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵

1.在實(shí)質(zhì)上黨內(nèi)法規(guī)是黨的統(tǒng)一意志的呈現(xiàn)。黨的統(tǒng)一意志決定著其本質(zhì)屬性，黨章中充分映射出統(tǒng)一性的思想準(zhǔn)則，和其他黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容交相輝映，并逐步透過各個(gè)階層還有層次去具體呈現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志。中共黨組織的內(nèi)部環(huán)境，以及當(dāng)下面對(duì)的國內(nèi)外現(xiàn)狀等，都出現(xiàn)了系統(tǒng)化地轉(zhuǎn)變，要解決的問題更加困難，必須要求全黨緊密團(tuán)結(jié)，意志統(tǒng)一。所以說，相關(guān)工作人員要時(shí)刻謹(jǐn)記黨內(nèi)法規(guī)屬于社會(huì)主義事業(yè)蓬勃發(fā)展中不可或缺的引導(dǎo)媒介，在進(jìn)行該類規(guī)定規(guī)劃期間，最基本的標(biāo)準(zhǔn)便是要嚴(yán)格遵循黨的思想統(tǒng)一性原則，樹立起更加健全性和有效性的引導(dǎo)體系，力求黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃人員、設(shè)置內(nèi)容、引導(dǎo)程序等，都和上述核心要求等相互貼近，不至于出現(xiàn)任何矛盾沖突。

2.透過功能定位審視，黨內(nèi)法規(guī)可以被視為黨組織完善性創(chuàng)建和各階段活動(dòng)推進(jìn)的前提保障，只有在其引導(dǎo)作用下，各個(gè)黨內(nèi)活動(dòng)才能得以順利進(jìn)行，使相關(guān)黨員在參與其中的同時(shí)自覺約束自身的思想和行為。長此以往，為黨外關(guān)系尤其是非黨組織和黨組織的互動(dòng)性、合作性增強(qiáng)，還有黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的流暢性對(duì)接，長期令黨做到依法執(zhí)政等，提供必要的保障條件。換句話說，就是先用黨內(nèi)建設(shè)途徑來規(guī)范黨組織和黨員素養(yǎng)，使他們齊心協(xié)力去優(yōu)化黨的一系列建設(shè)，通過“把制度建設(shè)貫穿其中”，與黨的各個(gè)領(lǐng)域的建設(shè)相互依托、相互配合，實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨的最終目的。

3.在實(shí)施上黨內(nèi)法規(guī)依靠黨的紀(jì)律來提供保障。中國共產(chǎn)黨從成立之初就特別重視紀(jì)律建設(shè)，是在任何一個(gè)時(shí)期都始終重視的方面，是每一名黨員自覺履行的義務(wù)。同時(shí)，黨的性質(zhì)決定了實(shí)施嚴(yán)格的紀(jì)律，不管是黨員還是整個(gè)組織，都要嚴(yán)格落實(shí)黨的紀(jì)律，一旦出現(xiàn)任何不當(dāng)行為，都必須接受相對(duì)等的懲罰。歸結(jié)來講，適當(dāng)?shù)募s束和人性化的引導(dǎo)兩者缺一不可，否則將不利于黨內(nèi)法規(guī)的長效執(zhí)行。

4.在外形上黨內(nèi)法規(guī)以規(guī)則為準(zhǔn)則。黨內(nèi)法規(guī)是針對(duì)不特定人或者不特定事立規(guī)矩、定標(biāo)準(zhǔn)，屬于抽象的黨務(wù)行為。抽象行為的產(chǎn)物是形成可以涵蓋大多數(shù)情況的制度規(guī)定，可以反復(fù)適用。這種表現(xiàn)方式具有較強(qiáng)的抽象性特征，根源在于其體制規(guī)劃的覆蓋范圍廣泛、適用性比較靈活，作為黨組織或是黨員，只要接受其調(diào)整，就必須做到充分遵守規(guī)定;再就是呈現(xiàn)出一定的反復(fù)適用性，效力延續(xù)時(shí)間較長，有助于發(fā)揮對(duì)黨內(nèi)活動(dòng)必要的法律規(guī)范效力。

（三）黨內(nèi)法規(guī)的特點(diǎn)

黨內(nèi)法規(guī)是“專門規(guī)章制度”，主要體現(xiàn)為六個(gè)方面的特點(diǎn)。

一是黨內(nèi)法規(guī)的制定主體是法定的，只有特定黨組織可以制定相應(yīng)的法規(guī)內(nèi)容。

二是黨內(nèi)法規(guī)有特定名稱，制定的黨內(nèi)法規(guī)理當(dāng)使用黨章、準(zhǔn)則等7類專屬名稱，不同的制定機(jī)關(guān)使用不同的名稱。

三是黨內(nèi)法規(guī)有特殊表述形式。一般使用特有表達(dá)形式，根據(jù)內(nèi)容需要可以分為編、章、節(jié)等形式。

四是黨內(nèi)法規(guī)用語要嚴(yán)格謹(jǐn)慎。黨內(nèi)法規(guī)主要是作出規(guī)范，用語要嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、語義明確、威嚴(yán)莊重，最大限度避免語義的不確定性。

五是黨內(nèi)法規(guī)有特定的審批方式。要凸顯它的制度威望，一般采取會(huì)議審議批準(zhǔn)的形式，盡量不用傳批方式。

六是黨內(nèi)法規(guī)有特定發(fā)布形式。黨內(nèi)法規(guī)以相應(yīng)文件形式發(fā)布，發(fā)布時(shí)應(yīng)當(dāng)添加題注。

制度治黨在本質(zhì)上凸顯了法治精神，契合了法治要義，黨內(nèi)法規(guī)制度體系作為國家治理體系的重要一環(huán)，正確理解黨內(nèi)法規(guī)的真正含義，必將更好地促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的落實(shí)與發(fā)力，為全面推進(jìn)依法治國，促進(jìn)依規(guī)治黨提供學(xué)理支持和制度保障，同時(shí)為提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力創(chuàng)造良好的社會(huì)氛圍。

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