時(shí)丹丹 門(mén)可欣

摘 要：城市形象是衡量一個(gè)城市發(fā)展水平的重要指標(biāo)之一，在城市發(fā)展的總體進(jìn)程中有著重要的地位。就現(xiàn)階段實(shí)際情況來(lái)看，政府在推進(jìn)市容環(huán)境治理中存在著一些問(wèn)題，在一定程度上影響了城市形象?；诖耍陉U釋市容環(huán)境治理概念及理論基礎(chǔ)的前提下，通過(guò)實(shí)際情況分析，探究了政府引導(dǎo)下的市容環(huán)境治理中的問(wèn)題，且站在公共管理學(xué)、政治學(xué)與社會(huì)學(xué)等多學(xué)科的研究視角，論述了其中的治理對(duì)策與具體路徑。

關(guān)鍵詞：政府;市容環(huán)境治理;經(jīng)濟(jì)秩序

中圖分類(lèi)號(hào)：F294? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）29-0076-02

一、市容環(huán)境治理的概述

城市市容環(huán)境管理屬于行政管理職能。古希臘時(shí)期亞里士多德曾在其所撰寫(xiě)的《政治學(xué)》中提出，職司、以維系社會(huì)安定、確保人類(lèi)健康生活的組織或機(jī)構(gòu)為構(gòu)成“城邦”的兩大要素，并論述了“城市監(jiān)護(hù)”一詞的含義，即“監(jiān)護(hù)城區(qū)公私財(cái)產(chǎn)、維持并修理?yè)p壞的建筑和街道、查察田疇、解決民間界務(wù)糾紛以及其他類(lèi)似業(yè)務(wù)”。對(duì)此，托馬斯·貝瑞提出，基于城市環(huán)境問(wèn)題，可選擇以廢棄物回收、降低能耗、減少車(chē)尾氣的排放等方式進(jìn)行治理，但結(jié)果顯而易見(jiàn)，治理效果是暫時(shí)的，根源問(wèn)題不能夠得到解決;而理查德·瑞吉斯特首先肯定了“城市環(huán)境問(wèn)題可得以治理”，但認(rèn)為需要依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)代謝的程序來(lái)進(jìn)行城市的整體規(guī)劃。

國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)同市容環(huán)境是一個(gè)特殊的“大的概念”，其涉及了多項(xiàng)內(nèi)容，牽連面甚廣，但由于側(cè)重點(diǎn)的不同可劃分為法律法規(guī)與政策管理、技術(shù)管理、藝術(shù)審查等維度。不同的維度所包含的內(nèi)容不同。通過(guò)分析前人研究的成果，可使我們的研究更加順利地展開(kāi)。

市容環(huán)境作為一種視覺(jué)上可感受到的外部形貌，其對(duì)于城市居民的生活有著較大的影響，我們可將其視作是“自然+人工”的復(fù)合系統(tǒng)，其涉及到了參與城市活動(dòng)的多個(gè)群體，各個(gè)群體扮演著不同的角色，如市民、管理者與構(gòu)造者。本研究主要站在管理者的視角，也就是在政府的推進(jìn)下研究市容環(huán)境治理的相關(guān)問(wèn)題。

二、政府推進(jìn)市容環(huán)境治理中的問(wèn)題及成因分析

近些年，國(guó)內(nèi)多地尤其是大中型城市，針對(duì)市容環(huán)境治理問(wèn)題給予了高度重視，并進(jìn)行了大規(guī)模的整治工程。綜合而言，整治工程獲得了一定的成效，但同樣，不足之處也體現(xiàn)在多個(gè)方面。

（一）環(huán)境差

部分城區(qū)，以小城區(qū)與內(nèi)陸城市為主，其市容治理效果較差，衛(wèi)生問(wèn)題較為突出。具體包括城區(qū)清掃保潔質(zhì)量波動(dòng)性較大，對(duì)于一些人流量較小的區(qū)域，如小街小巷路面清掃不徹底，甚至直接忽略，“三廢”未得以及時(shí)清理;綠化帶、花壇以及其他綠化地帶處的隱藏垃圾沒(méi)有清理干凈。

（二）秩序亂

這主要體現(xiàn)在管理制度的缺失以及不規(guī)范的管理行為，某些城區(qū)的商販擅自占有街道的情況也時(shí)有發(fā)生。例如，有些洗車(chē)店甚至直接占用人行道來(lái)進(jìn)行車(chē)輛的沖洗工作，在人流量較大的地段或車(chē)站附近等地，占道經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。

（三）景觀差

城市直觀上的美便是景觀的美，使人舒暢的風(fēng)景、協(xié)調(diào)的景觀以及宜人的生活環(huán)境是地方政府的治理目標(biāo)。就現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，此方面的問(wèn)題也是十分的突出。比如，廣告牌隨意擺設(shè)、廣告圖隨意張貼，極大地影響了人們的視覺(jué)感受;部分廣告燈箱用料十分隨意，加上“糊弄式”的制作工藝，使得其整體喪失了美感，也影響了城市環(huán)境的治理。

把城市市容環(huán)境治理作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程來(lái)分析，引發(fā)這些治理問(wèn)題的原因也較為復(fù)雜，究其根本原因可由如下三方面進(jìn)行探究。

其一，管理方面。現(xiàn)階段“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”為國(guó)內(nèi)主要的管理模式，但不管是從哪個(gè)視角來(lái)看，其中的不足之處也是較為明顯的。比如決策機(jī)制。市容環(huán)境治理的初衷是為了為市民提供更好的生活環(huán)境，因而在規(guī)劃以及策略的制定上應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)慕邮苁忻竦慕ㄗh。但具體的落實(shí)過(guò)程中，管理者起到了絕對(duì)的決策作用。又如，管理機(jī)構(gòu)之間缺乏有效的溝通與合作，在發(fā)生問(wèn)題時(shí)又相互推諉扯皮。

其二，經(jīng)濟(jì)方面。主要指的是政府用于城市環(huán)境整治的資金不足，缺乏有效的資金保障，從而制約了推進(jìn)進(jìn)程。具體來(lái)看，以分稅制作為基準(zhǔn)，稅收遵從層次上繳流程，而上下級(jí)政府常常由于比例分割問(wèn)題而產(chǎn)生矛盾;此外，城市在擴(kuò)大規(guī)模時(shí)形成了“城中村”，這也在一定程度上加大了市容環(huán)境治理的難度。

其三，社會(huì)方面。分析來(lái)看，國(guó)內(nèi)的社會(huì)結(jié)構(gòu)改革跟不上經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變革，二者矛盾日漸突出，從而產(chǎn)生了諸多的社會(huì)性問(wèn)題。常見(jiàn)的包括城鎮(zhèn)失業(yè)率居高不下、人們生活壓力較大。此外，基于社會(huì)公共性而言，部分市民的道德素質(zhì)較差，難以自覺(jué)主動(dòng)地為城市市容環(huán)境貢獻(xiàn)力量。

三、政府推進(jìn)市容環(huán)境治理的建議

（一）統(tǒng)籌政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)資源

由市容環(huán)境治理的本質(zhì)上來(lái)看，其本身屬于行政行為，執(zhí)行者為政府。對(duì)于市民而言，往往會(huì)通過(guò)觀察市容環(huán)境治理的好壞來(lái)衡量政府的可信賴程度。對(duì)此，政府為促使自身效力的充分發(fā)揮，應(yīng)當(dāng)在任務(wù)的落實(shí)過(guò)程中宣傳以人為本的城市治理理念。此外，市容環(huán)境也屬于一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物，不管是以政府為引導(dǎo)的，還是市場(chǎng)化運(yùn)作，均要求政府具有一定的經(jīng)濟(jì)能力。由此可見(jiàn)，構(gòu)建與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的市容治理體系具有一定的現(xiàn)實(shí)可行性。

（二）統(tǒng)籌治理市容環(huán)境治理中的宏觀、中觀、微觀問(wèn)題

首先，宏觀指的是“市—區(qū)—街”，還包括街道辦事處等級(jí)之下的相關(guān)居委會(huì)管理組織。其次，中觀指的是基于同一范圍的不同城區(qū)、職能單位的管理結(jié)構(gòu)規(guī)整。最后，微觀指的是恰當(dāng)化協(xié)調(diào)職能內(nèi)部的管理結(jié)構(gòu)。針對(duì)所提及的三個(gè)不同維度，應(yīng)當(dāng)本著統(tǒng)一的設(shè)計(jì)理念，以“精簡(jiǎn)效能、完整統(tǒng)一、權(quán)責(zé)相當(dāng)、管理幅度適當(dāng)、適應(yīng)發(fā)展、依法設(shè)置”作為基準(zhǔn)，做好職責(zé)的劃分，依據(jù)同一目標(biāo)展開(kāi)工作。

（三）統(tǒng)籌規(guī)劃治理中的決策、執(zhí)行以及考核體系

長(zhǎng)效機(jī)制的有效構(gòu)建需要注重決策流程，政府在做出某一決策前應(yīng)當(dāng)深入了解區(qū)域內(nèi)的實(shí)際情況，與多個(gè)部門(mén)構(gòu)建完整的決策機(jī)制，以專家評(píng)估意見(jiàn)作為參考，然后通過(guò)集體討論而進(jìn)行決策。除此之外，需要建立并不斷優(yōu)化決策糾錯(cuò)機(jī)制，善于總結(jié)在實(shí)踐中的問(wèn)題與不足。提升市容環(huán)境治理執(zhí)行力，可選擇以落實(shí)責(zé)任制的方式進(jìn)行，切實(shí)強(qiáng)化參與者的責(zé)任感，構(gòu)建好相應(yīng)的權(quán)責(zé)機(jī)制。

四、政府推進(jìn)市容環(huán)境治理的具體路徑

（一）優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)

首先，應(yīng)優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)。具體可通過(guò)如下幾方面展開(kāi)：（1）規(guī)劃層級(jí)職權(quán)。對(duì)于各級(jí)的城區(qū)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，需要以縱向結(jié)構(gòu)所對(duì)應(yīng)的層級(jí)作為依據(jù)，恰當(dāng)化地規(guī)劃、差異化管理職能。對(duì)于市政府而言，應(yīng)當(dāng)主要承擔(dān)規(guī)劃建設(shè)管理以及一切與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在聯(lián)系的相關(guān)職能;對(duì)于區(qū)政府而言，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)與市容環(huán)境管理以及文體教育等相聯(lián)系的一系列社會(huì)性活動(dòng);對(duì)于街道辦事處，則可以與市民直接聯(lián)系，其主要職責(zé)在于推動(dòng)一系列公共服務(wù)的有序開(kāi)展，引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)的居民能夠積極的進(jìn)行自我管理。（2）規(guī)范部門(mén)設(shè)置?；诟鱾€(gè)城區(qū)的具體情況設(shè)置與之對(duì)應(yīng)的職能部門(mén)，由整體上進(jìn)行分析，對(duì)于市政府，可選擇將市容委、環(huán)衛(wèi)、園林以及綜合執(zhí)法等歸屬到統(tǒng)一部門(mén);對(duì)于區(qū)政府，可選擇把市容、園林部門(mén)結(jié)合為一個(gè)部門(mén)，然后將其余部門(mén)各自分設(shè)，統(tǒng)一由市園林部門(mén)進(jìn)行日常的管轄。（3）協(xié)調(diào)好同級(jí)管理部門(mén)關(guān)系。市容環(huán)境治理涉及面較廣，為確保能夠取得較為理想的治理成效，構(gòu)建長(zhǎng)久的治理體系，首先便是突破各自為政的局勢(shì)。對(duì)此，可參考國(guó)際上較為成熟的“大都市區(qū)管理”模式，增設(shè)管理委員會(huì)，專門(mén)負(fù)責(zé)各類(lèi)議事協(xié)調(diào)，弄清各部門(mén)的相互關(guān)系，并確定各自的職責(zé)所在。

（二）完善與優(yōu)化市容環(huán)境治理工作體系

首先需要基于現(xiàn)有的市容治理體系之中的層級(jí)、職責(zé)定位將其進(jìn)行完善，使工作目標(biāo)一致化。依托于責(zé)任制以實(shí)現(xiàn)城區(qū)市容環(huán)境的橫向與縱向管理的融合，以求將整體任務(wù)分解成為若干個(gè)小任務(wù)加以執(zhí)行，通過(guò)一個(gè)個(gè)小任務(wù)的達(dá)成推動(dòng)整體任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，做好壓力的傳遞，切實(shí)地強(qiáng)化政策執(zhí)行力。

對(duì)于城區(qū)市民則需要通過(guò)多種途徑培養(yǎng)他們的綜合素質(zhì)，重點(diǎn)提升他們的法律意識(shí)、責(zé)任品質(zhì)以及文明涵養(yǎng)，引導(dǎo)并鼓勵(lì)市民參與到市容環(huán)境治理過(guò)程之中，讓市民發(fā)揮自身對(duì)于政府工作的監(jiān)督作用，推動(dòng)文明城市的建設(shè)。

（三）加強(qiáng)技術(shù)化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)以及法制保障

隨著科技的不斷發(fā)展，智能化與自動(dòng)化體現(xiàn)在多個(gè)行業(yè)的發(fā)展之中，就城市市容治理而言也是如此，基于數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)管理模式，市容治理的質(zhì)量與效益會(huì)得到大幅度提升。因而，需要構(gòu)建市、區(qū)兩級(jí)數(shù)字化城市管理信息中心，以承擔(dān)在治理過(guò)程中所產(chǎn)生的信息內(nèi)容，促使監(jiān)督與指揮、處置與評(píng)價(jià)分別能夠以相對(duì)獨(dú)立的形式存在，降低各自的干擾。與此同時(shí)，應(yīng)對(duì)充分的運(yùn)用數(shù)字化監(jiān)控平臺(tái)，借助于智能的數(shù)字化管理，從而促使制度的有效落實(shí)，逐漸的朝向綜合治理發(fā)展，實(shí)現(xiàn)由“人治”到“技防”的變革;由法治方面進(jìn)行分析，城市市容長(zhǎng)效治理機(jī)制的構(gòu)建需要以法律條文作為支持，對(duì)此，應(yīng)當(dāng)出臺(tái)與行政行為職權(quán)責(zé)任相關(guān)的規(guī)定，并綜合《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》等文件，使政府推進(jìn)下的城市市容治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效化發(fā)展。

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