程智穎

摘 要：委托-代理理論作為契約理論的主要成果，最早應(yīng)用于現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部信息不對(duì)稱和激勵(lì)問題的研究，后逐漸應(yīng)用于公共管理領(lǐng)域。委托-代理問題源于非信息對(duì)稱和機(jī)會(huì)主義帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)，府際關(guān)系中的委托-代理問題又產(chǎn)生于中央政府與地方政府各自的機(jī)會(huì)主義，具體表現(xiàn)為多年來漸進(jìn)式財(cái)政改革作用于雙方博弈的拉鋸戰(zhàn)，對(duì)中央宏觀布局，地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和官員晉升競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

關(guān)鍵詞：府際關(guān)系;委托代理理論;機(jī)會(huì)主義

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.34.051

1 問題的提出

作為一個(gè)受傳統(tǒng)中央集權(quán)文化浸染的大國(guó)，我國(guó)行政管理系統(tǒng)一直依靠一套嚴(yán)密且具有理性精神的黨政官僚管理體制運(yùn)轉(zhuǎn)。在嚴(yán)密規(guī)律的政府機(jī)器作用之下政令統(tǒng)一、辦事高效、穩(wěn)定強(qiáng)大的優(yōu)點(diǎn)發(fā)揮到了極致，隨之而來也產(chǎn)生了地方政府與中央高層難以調(diào)和的矛盾，比如二者間利益的沖突、財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分模糊、地方保護(hù)主義與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的核心論調(diào)的矛盾等，本文試圖運(yùn)用委托-代理理論解釋府際關(guān)系矛盾產(chǎn)生的原因與具體表現(xiàn)。

1.1 理論前提

1.1.1 “經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)

委托代理理論源于經(jīng)濟(jì)學(xué)，以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為核心，認(rèn)為人以逐利為第一要?jiǎng)?wù)，委托方和代理方的趨利本性會(huì)直接導(dǎo)致委托代理關(guān)系失靈。西方學(xué)者在企業(yè)關(guān)系中充分解釋了這種人性假設(shè)的影響，在經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)分離的現(xiàn)代公司背景下，經(jīng)理人以追求自身利益最大化為目標(biāo)，股東利益只有在與經(jīng)理利益一致時(shí)才能得到保證，經(jīng)理人效用最大化水平下選擇的費(fèi)用偏好通常大于股東收益最大化時(shí)的水平，導(dǎo)致公司價(jià)值的減少。

1.1.2 委托方和代理方之間存在利益沖突

委托方的收益直接取決于代理方的努力，而代理方的收益是委托方支付的報(bào)酬，雙方之間的利益存在沖突，投機(jī)主義影響下代理方可能會(huì)利用委托方的資源謀求自己的利益，從而產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)問題。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，“當(dāng)企業(yè)的管理者不是所有者時(shí)，由于雙方利益不一致，出于各自趨利的本性，所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的企業(yè)會(huì)出現(xiàn)疏忽和揮霍在經(jīng)理階層蔓延的現(xiàn)象?！泵鎸?duì)道德風(fēng)險(xiǎn)一般需要從企業(yè)內(nèi)部和外部加強(qiáng)管控監(jiān)督，建立健全監(jiān)督機(jī)制，提高權(quán)力行使的透明度。

1.1.3 信息不對(duì)稱

信息不對(duì)稱可能導(dǎo)致存在逆向選擇問題和道德風(fēng)險(xiǎn)問題。通常情況下代理方比委托方掌握更多詳細(xì)信息，代理方可能會(huì)借助己方信息壟斷的優(yōu)勢(shì)，謀求自己的最大效用，從而存在道德風(fēng)險(xiǎn)問題;或者因?yàn)榇矸阶陨碓诮?jīng)營(yíng)過程中的能力水平難以具體觀察測(cè)評(píng)，代理方無論是否努力，都會(huì)得到一份穩(wěn)定的報(bào)酬，那么代理方就存在偷懶的可能，直接對(duì)委托方的利益造成影響。為了減少信息不對(duì)稱導(dǎo)致的損失，這就需要委托方給予激勵(lì)或約束強(qiáng)化，限制因代理方道德風(fēng)險(xiǎn)行為產(chǎn)生分歧的可能。

1.2 內(nèi)托代理的內(nèi)容

1.2.1 成本問題

委托方和代理方的委托代理關(guān)系，必然產(chǎn)生成本。在雙方均為逐利者的前提下，必然首要考慮的是自身的利益。委托方支付的代理成本一般包括激勵(lì)成本、保證成本、剩余損失三個(gè)部分，分別表現(xiàn)為委托人對(duì)代理人的激勵(lì)與監(jiān)督約束;代理人在委托人利益受損時(shí)主動(dòng)擔(dān)負(fù)的賠償保證;委托人設(shè)計(jì)減少代理人越軌行為的相關(guān)機(jī)制成本費(fèi)用。

1.2.2 收益問題

委托-代理關(guān)系存在的基礎(chǔ)，是收益減去成本后的依舊有利可圖，可以說委托-代理關(guān)系的存續(xù)依靠的就是雙方均能獲利。這樣的雙贏局面一般出現(xiàn)在代理方的專業(yè)能力以及信息資源能使委托方的利益得到保障，同時(shí)代理方得到的報(bào)酬也有保障的時(shí)候，則對(duì)委托-代理關(guān)系的維持有十分的優(yōu)勢(shì)。

1.2.3 代理方能動(dòng)性問題

從代理方看來，如果努力后的結(jié)果不被委托方看見，或者是其他企業(yè)支付的報(bào)酬比舊東家更高，又或者是由于外部負(fù)面條件影響到工作成果，卻一并被歸咎為代理方的責(zé)任，進(jìn)而影響到代理方的聲譽(yù)等一系列因素均會(huì)影響到代理方的工作積極性和組織心理契約。對(duì)于解決代理方的能動(dòng)性問題，主流觀點(diǎn)在于利用合適的激勵(lì)機(jī)制促使代理方選擇最大限度地增進(jìn)委托方的利益的行動(dòng)，減少雙方摩擦。最簡(jiǎn)單的激勵(lì)機(jī)制，就是將代理方的報(bào)酬與其經(jīng)營(yíng)行為后果掛鉤，自己承擔(dān)得失。

2 官僚制中的機(jī)會(huì)主義

2.1 中央政府的機(jī)會(huì)主義

由于無法規(guī)避的有限認(rèn)知，機(jī)會(huì)主義廣泛存在于中國(guó)行政組織的管理體系之中。中央政府既是地方政府的委托人，也是全國(guó)民眾的代理人。這就意味著在代表國(guó)家宏觀層次的整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的同時(shí)還要維護(hù)自身權(quán)益，可以說是身負(fù)雙重利益。中央政府在決策制定的過程中自然更容易傾向自身利益的獲得，當(dāng)中央政府的決策表現(xiàn)出缺乏對(duì)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和人民個(gè)體利益的考慮，忽視了決策的合理性、科學(xué)性、前瞻性，具備極強(qiáng)的功利性時(shí)，機(jī)會(huì)主義在中央政府身上就出現(xiàn)了。

2.2 地方政府的機(jī)會(huì)主義

地方政府相比中央扮演的角色更為復(fù)雜：首先，作為轄區(qū)民眾的代理人，首要責(zé)任自是維護(hù)本行政區(qū)內(nèi)利益;其次，作為中央在地方區(qū)域的代理人，切實(shí)跟著中央定制的方針政策走，跟進(jìn)宏觀戰(zhàn)略發(fā)展進(jìn)度;最后，自身作為“經(jīng)濟(jì)人”，又要強(qiáng)化自身的特殊利益。三重利益交雜使得地方政府在扮演不同角色時(shí)心理期待和目標(biāo)任務(wù)引發(fā)心理和行為沖突，機(jī)會(huì)主義行為在角色矛盾的縫隙中發(fā)生顯得極為合理，過于追求自身利益必然為整體效益帶來損失，而一味強(qiáng)調(diào)為大局工作奉獻(xiàn)又無法高效激勵(lì)地方政府的工作激情，面對(duì)政績(jī)要求下自身需求補(bǔ)償，容易造成更為嚴(yán)重的機(jī)會(huì)主義。

2.3 中央政府和地方政府機(jī)會(huì)主義對(duì)比

中央政府和地方政府作為公共管理主體中最具代表性的不同層級(jí)機(jī)構(gòu)，都不能免俗地陷入機(jī)會(huì)主義帶來的重重困擾，共同扮演“委托人”和“代理人”角色卻存在顯著區(qū)別，主要有以下三方面原因：

（1）中央政府機(jī)會(huì)主義源于委托方的高度集權(quán)。毫無疑問中央政府具備高度集中的行政權(quán)力，是最高決策的制定者和戰(zhàn)略實(shí)施的主導(dǎo)者，它能通過樹立整體目標(biāo)、統(tǒng)籌社會(huì)發(fā)展、發(fā)布宏觀戰(zhàn)略、制定考核評(píng)估制度、任免地方官員來行使其絕對(duì)權(quán)威。事實(shí)上，目前的憲法和法律，以及在錄的各項(xiàng)政策條例都沒有明確規(guī)范和界定中央政府的權(quán)力與義務(wù)，這種高度集中的稀缺性權(quán)力一再被強(qiáng)化，可能存在的權(quán)力異化事件及易導(dǎo)致機(jī)會(huì)主義發(fā)生。因此，中央政府高度集中的權(quán)力使得在改革中地方政府總屬于被“擺布”的一方，地方政府根本無法與之抗衡，對(duì)中央的有效約束幾乎無法實(shí)現(xiàn)。

（2）地方政府機(jī)會(huì)主義源于代理者的信息優(yōu)勢(shì)。官僚組織嚴(yán)密的金字塔形結(jié)構(gòu)使得地方政府受到中央政府的約束較多，自上而下的權(quán)力鏈條和集中的人事任免權(quán)更是讓中央政府的權(quán)力收緊在握。最為明顯的是多年來漸進(jìn)式財(cái)政分權(quán)改革直觀地展現(xiàn)了地方和中央不斷博弈的局面，從經(jīng)濟(jì)層面來講，財(cái)政權(quán)力往往是中央集權(quán)度最為直觀的表現(xiàn)，地方政府的官帽已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)地完全掌握在中央手中，從財(cái)政收入和支出來說，地方政府的資金籌集和支出規(guī)則都由中央政府制定，必須依據(jù)中央財(cái)政規(guī)劃和有關(guān)政策。三大改造完成后，政府開始嘗試在體制內(nèi)分權(quán)以激勵(lì)地方政府長(zhǎng)期低迷的工作積極性，逐漸由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，信息不對(duì)稱的優(yōu)勢(shì)無可避免偏向了地方。隨著社會(huì)治理的日趨復(fù)雜化，主導(dǎo)地區(qū)事務(wù)管理的地方政府順理成章掌握更多的信息資源。在中央和地方的復(fù)雜關(guān)系中，地方政府可以利用所掌控的信息優(yōu)勢(shì)和規(guī)則漏洞，與中央政府進(jìn)行博弈。

（3）財(cái)權(quán)事權(quán)劃分模糊。中央政府擁有政策制定與執(zhí)行的主導(dǎo)特權(quán)，可以根據(jù)社會(huì)發(fā)展變動(dòng)及時(shí)修改有關(guān)政策，判斷的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)自然源于中央權(quán)威，地方政府的神經(jīng)不免隨時(shí)處于緊繃狀態(tài)，壓力與焦慮感迫使地方政府主動(dòng)出擊與中央?yún)f(xié)商以減輕負(fù)擔(dān)，維護(hù)地方利益。而中央政府為了保證宏觀大局的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)持續(xù)高效發(fā)展，無法對(duì)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的低迷局面坐視不理，必須想辦法刺激地方政府對(duì)中央政策做出積極響應(yīng)，不能單單只停留在“完成任務(wù)最低合格線”的狀態(tài)。唯有賦予地方政府一定的自主性才是根本解決之道，財(cái)政制度便是在這種基本矛盾下開始了幾十年的改革歷程。多年來財(cái)權(quán)事權(quán)模糊的劃分從分稅制實(shí)行起開始有了起色，但基層政府只是在博弈過程中逐漸形成了更加復(fù)雜多樣的分利方式和責(zé)任劃分，并未切實(shí)地貫徹落實(shí)了分稅制的規(guī)定，某種程度上甚至導(dǎo)致了地方保護(hù)主義的加劇。直至2018年新的改革方案出臺(tái)，才對(duì)之前劃分模糊的公共服務(wù)事項(xiàng)做出詳細(xì)規(guī)定。

3 委托代理理論的運(yùn)用

3.1 委托代理關(guān)系在政府內(nèi)部

在政府間內(nèi)部關(guān)系上，這之間的利益關(guān)系伴隨多年來財(cái)權(quán)事權(quán)的改革一直處于不斷變動(dòng)的復(fù)雜狀態(tài)之中。地方政府的主要任務(wù)是在“大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)”的口號(hào)下尋找轄區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的空間，加之“經(jīng)濟(jì)政績(jī)”在考核體系中的位置越加明確，與官員升遷考核密切綁定，地方政府的獨(dú)立利益主體形象在分權(quán)制實(shí)行后更加突出。自主性漸強(qiáng)之下，地方政府施行治理行為的同時(shí)開始學(xué)習(xí)規(guī)避中央政府和地方民眾的監(jiān)管，以圖實(shí)現(xiàn)最大收益和最小風(fēng)險(xiǎn)。

中央政府接受人民委托，以人民的意志確定國(guó)家前進(jìn)目標(biāo)、制定法律規(guī)范、發(fā)布戰(zhàn)略政策，代表著全國(guó)整體利益;地方政府在區(qū)域治理中代表中央政府，受到政策和條例制約，擔(dān)負(fù)相應(yīng)責(zé)任。雙方存在明顯的信息和利益差異，代理風(fēng)險(xiǎn)問題要求對(duì)代理人實(shí)施有效監(jiān)管和激勵(lì)，使代理人在雙方要約的范圍內(nèi)行動(dòng)。然而，地方政府憑借其壟斷優(yōu)勢(shì)對(duì)各種有效信息實(shí)施區(qū)別對(duì)待，使得中央政府面臨花費(fèi)巨額成本核實(shí)信息和相信地方政府的二選一問題。由于壟斷信息的成本極低，收益巨大，不少基層政府在利益驅(qū)使下鋌而走險(xiǎn)，龐大的傳統(tǒng)科層制意味著擁有數(shù)目巨大的基層行政機(jī)構(gòu)，地方政府逐利行為被發(fā)現(xiàn)的幾率較小，但凡有成功案例，必定引來效仿，類似追求單方利益最大化而忽視宏觀政策要求的事件層出不窮。

3.2 漸進(jìn)式財(cái)政改革對(duì)府際關(guān)系的影響

中央與地方財(cái)政關(guān)系的歷史演變實(shí)際為委托人與代理人利益關(guān)系持續(xù)動(dòng)態(tài)的博弈過程。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以中央權(quán)力為核心，為了面對(duì)嚴(yán)峻的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)需要，地方政府必須放棄獨(dú)立的財(cái)政權(quán)利和自主的政府職責(zé)。由于對(duì)地方政府的激勵(lì)已經(jīng)成為當(dāng)時(shí)集權(quán)體制下難以解決的問題，三大改造完成后開始趨向于分權(quán)，1957年后一直嘗試在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的制度框架下進(jìn)項(xiàng)地方分權(quán)。改革開放后中國(guó)財(cái)政體制逐漸向分權(quán)性制度變遷，直到建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的提出，體制內(nèi)的調(diào)整走向市場(chǎng)，分稅制開始實(shí)行，但長(zhǎng)達(dá)24年的分稅制一直沒有切實(shí)落實(shí)到基層政府，財(cái)權(quán)事權(quán)劃分依舊模糊。代理人為了自身利益的追逐財(cái)權(quán)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的事權(quán)如何匹配遲遲未能解決，這導(dǎo)致雙方事權(quán)重復(fù)交叉，效率不高，地方無法形成堅(jiān)實(shí)的分稅制基礎(chǔ)也造成地方保護(hù)事件的頻繁發(fā)生，損毀了委托人的效益。2018年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，第一次對(duì)八大類18個(gè)基本公共服務(wù)事項(xiàng)納入中央與地方共同財(cái)政事權(quán)范圍詳細(xì)劃分。2018年的改革是在2016年國(guó)防、外交等領(lǐng)域試點(diǎn)改革基礎(chǔ)上的再次深化和范圍的擴(kuò)大，改革選取的領(lǐng)域更多集中在民生，教育等方面，相信此次改革是在委托代理雙方博弈局面下民生工作的一大進(jìn)步。

3.3 委托代理問題對(duì)地方官員晉升競(jìng)爭(zhēng)的影響

地方經(jīng)濟(jì)是全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“一盤棋”的重要部分，如何激發(fā)地方政府的創(chuàng)造活力，積極投身于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重點(diǎn)在于地方官員的精準(zhǔn)指引，高效整合，發(fā)揮自身最大效用找尋地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展掣肘，合理解決前進(jìn)之路上的重重阻礙，緊密結(jié)合地方民生與宏觀政策，開創(chuàng)發(fā)展新局面。地方領(lǐng)導(dǎo)官員作為代理方的代言人，不僅要在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮核心龍頭作用，還要及時(shí)與委托方對(duì)接、接收消息、完成任務(wù)，更要謀求職業(yè)發(fā)展新高度。學(xué)界關(guān)于中國(guó)多年來經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)之謎的解釋之一就是中央將黨政干部的任免考核與地方經(jīng)濟(jì)效益緊緊掛鉤，使得地方官員想要獲得職位晉升就必須老實(shí)做好代理人工作。任期制與官員選任年齡限制的實(shí)行無疑將地方官員的晉升階梯牢牢卡死，上級(jí)通過考核成績(jī)的相對(duì)位次排序選拔勝出者，有人晉升就必定有人落選，殘酷的晉升機(jī)制與嚴(yán)格的年齡范圍使地方官員為了獲得政治升遷屢出“新”招。一是為了突破中央預(yù)算硬約束向其管轄區(qū)域內(nèi)范圍內(nèi)的其他組織攫取資源，嚴(yán)重影響地方企業(yè)的發(fā)展積極性，明顯與經(jīng)濟(jì)發(fā)展主旋律產(chǎn)生矛盾;二是地方保護(hù)主義，政績(jī)工程、數(shù)字工程屢見不鮮，已經(jīng)嚴(yán)重影響了政府官員的口碑甚至在一定程度上影響到整個(gè)行政組織的公信力;三是源于相對(duì)位次排序規(guī)則，有的官員可以不惜一切力量對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的利益造成損害，即便自己沒有創(chuàng)造顯著政績(jī)，對(duì)方也會(huì)因工作績(jī)效不佳而落敗;四是偏離了委托人規(guī)劃，部分地方官員希望通過引起上級(jí)注意，展示個(gè)人能力，拉近雙方關(guān)系來獲得政治回饋。即便存在諸多弊端，不可否認(rèn)委托方將代理方的個(gè)人利益需求與自我利益掛鉤為委托目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)帶來了實(shí)實(shí)在在的效益，并將這種效益連續(xù)高速維持了四十年之久，證明了這一做法的合理性與有效性。

4 結(jié)語

本文通過對(duì)委托代理的理論基礎(chǔ)，內(nèi)核問題的討論與府際關(guān)系之下機(jī)會(huì)主義存在的緣由和具體表現(xiàn)做出分析，得到了委托代理問題在府際關(guān)系中的具體解答，包括委托代理關(guān)系對(duì)中央政府和地方政府角色的影響，多年來漸進(jìn)式財(cái)政體制改革在委托代理關(guān)系籠罩下對(duì)府際關(guān)系的影響，宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)對(duì)地方政府官員晉升競(jìng)爭(zhēng)的影響。顯而易見，委托代理問題之下中央與地方政府的博弈局面仍未結(jié)束，中央作為委托方采取了規(guī)則制定、適當(dāng)放權(quán)、雙方利益密切利益掛鉤等一系列手法調(diào)和矛盾，頗有成效，但仍存在“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象，還需深入找出現(xiàn)階段存在問題的根本原因，從源頭上緩解矛盾，達(dá)到社會(huì)宏觀和諧發(fā)展的需要。

參考文獻(xiàn)

[1]楊志勇.分稅制改革中的中央和地方事權(quán)劃分研究[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2015，（02）：2131.

[2]周雪光.“逆向軟預(yù)算約束”：一個(gè)政府行為的組織分析[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2005，（02）：132143+207.

[3]周黎安.晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作——兼論我國(guó)地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問題長(zhǎng)期存在的原因[J].經(jīng)濟(jì)研究，2004，（06）：3340.

[4]張晏，龔六堂.分稅制改革、財(cái)政分權(quán)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊），2005，（04）：75108.

[5]楊志勇.分稅制改革中的中央和地方事權(quán)劃分研究[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2015，（02）：2131.

[6]楊婷婷.財(cái)政分權(quán)、晉升激勵(lì)與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成——基于省級(jí)面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析[J].寧波大學(xué)學(xué)報(bào)（人文科學(xué)版），2019，32（03）：7781（1）.

[7]閆建，陳建先.博弈論視角下的府際關(guān)系[J].理論探索，2010，（02）：115117+123.