安陽 劉東杰

一、基本案情

2013年10月，北京周某達(dá)到法定退休年齡。2016年4月，北京市某區(qū)人社局核準(zhǔn)周某養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，并根據(jù)《北京市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定》第22條規(guī)定，從核準(zhǔn)次月起支付周某養(yǎng)老金，并核準(zhǔn)確定養(yǎng)老金起付時(shí)間為2016年5月。周某認(rèn)為養(yǎng)老金應(yīng)從其退休的次月即2013年11月起開始發(fā)放，人社局核準(zhǔn)行為錯(cuò)誤，遂向法院提起行政訴訟，被法院以超過法定期限為由駁回。后周某向檢察院申請(qǐng)監(jiān)督。檢察院受理后向人社局發(fā)送檢察建議，人社局撤銷了原養(yǎng)老金核準(zhǔn)的具體行政行為，并重新作出“養(yǎng)老金起算時(shí)間為周某的退休次月”的核準(zhǔn)決定。周某領(lǐng)取了補(bǔ)發(fā)的30個(gè)月養(yǎng)老金，多年未決的行政爭(zhēng)議得到化解。對(duì)于周某養(yǎng)老金申領(lǐng)起算時(shí)間如何認(rèn)定，檢察院是否應(yīng)當(dāng)監(jiān)督，實(shí)踐中有三種意見。

二、分歧意見

第一種意見認(rèn)為，人社局核準(zhǔn)行為錯(cuò)誤，周某養(yǎng)老金申領(lǐng)起算時(shí)間為法定退休的次月即2013年11月，但檢察院不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法律監(jiān)督。理由是，《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》第16條第1款規(guī)定，“參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)滿十五年的，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金?！弊鳛樯衔环ǎ鐣?huì)保險(xiǎn)法并沒有設(shè)置人社局核準(zhǔn)的前置條件，勞動(dòng)者只要累計(jì)繳費(fèi)滿15年就可以在退休次月領(lǐng)取養(yǎng)老金。所以，人社局核準(zhǔn)行為錯(cuò)誤。但是法院以超過起訴期限為由駁回周某起訴并無不當(dāng)，正確的生效裁判具有拘束力，檢察院不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法律監(jiān)督。

第二種意見認(rèn)為，人社局核準(zhǔn)行為錯(cuò)誤，周某養(yǎng)老金申領(lǐng)起算時(shí)間為法定退休的次月即2013年11月，但檢察院可以進(jìn)行法律監(jiān)督。關(guān)于人社局核準(zhǔn)行為錯(cuò)誤的理由同第二種觀點(diǎn)。檢察院對(duì)錯(cuò)誤的具體行政行為可以進(jìn)行監(jiān)督。法院生效裁判只審理了超不超過起訴期限的程序性問題，并沒有審理當(dāng)事人的實(shí)體訴求，并沒有糾正錯(cuò)誤核準(zhǔn)行為。行政檢察可以發(fā)揮“一手托兩家”的職能，既監(jiān)督法院訴訟活動(dòng)，又監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政行為。通過“穿透式監(jiān)督”，透過法院判決，依法監(jiān)督并糾正錯(cuò)誤的具體行政行為。

三、評(píng)析意見

筆者同意第二種意見，評(píng)析如下。

（一）人社局僅適用政府規(guī)章進(jìn)行養(yǎng)老金核準(zhǔn)的行為錯(cuò)誤

養(yǎng)老金核準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)結(jié)合上位法的一般性規(guī)定和下位法的具體性規(guī)定綜合認(rèn)定。下位法可以在上位法基礎(chǔ)上對(duì)養(yǎng)老金如何領(lǐng)取進(jìn)行具體規(guī)定，但是不能限制或者剝奪上位法規(guī)定的領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利。當(dāng)下位法表述不明確導(dǎo)致理解出現(xiàn)偏差時(shí)，應(yīng)當(dāng)按上位法的一般性規(guī)定進(jìn)行適用。本案的上位法為勞動(dòng)法和社會(huì)保險(xiǎn)法，位階為法律?！吨腥A人民共和國勞動(dòng)法》第73條第1款規(guī)定，“勞動(dòng)者在下列情形下，依法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇：（一）退休;……。”《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》第16條第1款規(guī)定，“參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)滿十五年的，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金?！卑凑談趧?dòng)法和社會(huì)保險(xiǎn)法的規(guī)定，勞動(dòng)者只要累計(jì)繳費(fèi)滿15年就可以在退休次月領(lǐng)取養(yǎng)老金。本案的下位法為北京市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定，位階為政府規(guī)章。《北京市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定》第22條第1款規(guī)定，“被保險(xiǎn)人符合下列條件的，自勞動(dòng)保障行政部門核準(zhǔn)后的次月起，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金：（一）達(dá)到國家規(guī)定的退休條件并辦理相關(guān)手續(xù)的;（二）按規(guī)定繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)累計(jì)繳費(fèi)年限滿十五年的。”北京市政府規(guī)章增設(shè)了核準(zhǔn)次月起才能領(lǐng)取養(yǎng)老金的前置條件。但是，增設(shè)核準(zhǔn)程序的目的是為了更好地算清養(yǎng)老金具體數(shù)額，并不等于從核準(zhǔn)次月起起算養(yǎng)老金，否則將造成養(yǎng)老金分配的極大不公平。所以，當(dāng)下位法表述不明確導(dǎo)致理解出現(xiàn)偏差時(shí)，應(yīng)當(dāng)按上位法的一般性規(guī)定進(jìn)行適用，即養(yǎng)老金申領(lǐng)的起算時(shí)間應(yīng)當(dāng)為勞動(dòng)者退休的次月。本案中，人社局理解法律、適用法律不當(dāng)，僅適用政府規(guī)章作出的核準(zhǔn)行為錯(cuò)誤，侵害了退休人員的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)予以監(jiān)督糾正。

（二）通過行政訴訟解決行政爭(zhēng)議具有局限性

行政訴訟是由法院通過審查引起爭(zhēng)議的具體行政行為的合法性，從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)公民合法權(quán)益的目的的一種訴訟制度。它本質(zhì)上是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，其重心在于審查具體行政行為的合法性，并嚴(yán)格適用司法程序，使裁決具有最終的法律效力，以法律的權(quán)威與公正限制行政權(quán)的濫用。但行政訴訟解決爭(zhēng)議具有局限性。行政訴訟進(jìn)入實(shí)體審查具有嚴(yán)格的程序限制。比如法院受理案件后，首先審理是否是適格原被告、是否超過起訴期限、是否屬于本院管轄。法院往往關(guān)注程序問題，一般不對(duì)當(dāng)事人的實(shí)體訴求是否成立、應(yīng)否支持直接作出裁判。當(dāng)事人一旦不符合起訴條件，法院就駁回起訴。案件雖已依法審結(jié)但當(dāng)事人實(shí)體訴求沒有得到解決的“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象十分普遍。即便相對(duì)人“勝訴”，也可能是新一輪“馬拉松式”維權(quán)的開始。以本案為例，人社局具體行政行為錯(cuò)誤，侵害了周某權(quán)益，周某向法院提起訴訟，因種種原因超過了起訴期限，被法院駁回起訴，導(dǎo)致其實(shí)體權(quán)利無法得到救濟(jì)。法院駁回起訴并無不當(dāng)，但是遮蔽了錯(cuò)誤的行政行為。通過提起行政訴訟化解矛盾的方式不僅沒有使行政行為得到糾正、當(dāng)事人權(quán)益得到救濟(jì)，反而增加了當(dāng)事人訴累，牽扯了法院、行政機(jī)關(guān)大量精力，同時(shí)滋生社會(huì)戾氣，影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，亟需行政檢察發(fā)揮作用，進(jìn)行法律監(jiān)督。

（三）通過行政檢察監(jiān)督可以有效化解爭(zhēng)議，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了人和政和

《中華人民共和國行政訴訟法》第11條規(guī)定，“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督?！薄度嗣駲z察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第2條規(guī)定，“人民檢察院通過辦理行政訴訟監(jiān)督案件，監(jiān)督人民法院依法審判和執(zhí)行，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，維護(hù)司法公正和司法權(quán)威，維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障國家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施?！鄙鲜鰲l款表明，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟的監(jiān)督，兼具了化解爭(zhēng)議、監(jiān)督權(quán)力、維護(hù)權(quán)利的三項(xiàng)功能。[1]在監(jiān)督權(quán)力方面，行政檢察既應(yīng)當(dāng)對(duì)生效裁判進(jìn)行監(jiān)督，又應(yīng)當(dāng)對(duì)行政行為的合法性一并進(jìn)行監(jiān)督，尤其是對(duì)法院裁定駁回起訴、行政行為未得到實(shí)體審理的案件，更應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格審查，依法糾正錯(cuò)誤的具體行政行為。針對(duì)違法或有瑕疵的具體行政行為，檢察院無法通過抗訴、再審檢察建議途徑解決時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過制發(fā)檢察建議等方式進(jìn)行監(jiān)督。本案涉及的是養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇核準(zhǔn)問題，這也是事關(guān)勞動(dòng)者切身利益的普遍性問題，對(duì)于確實(shí)侵害退休人員合法權(quán)益的行政行為，檢察院應(yīng)當(dāng)予以監(jiān)督糾正。本案中，法院裁定駁回起訴并無不當(dāng)，檢察院依法支持法院生效裁判，維護(hù)生效裁判權(quán)威。同時(shí)，采用“穿透式監(jiān)督”方法，透過法院裁判，監(jiān)督具體行政行為。檢察院踐行“以人民為中心”理念，對(duì)案涉的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇核準(zhǔn)行為進(jìn)一步審查，依法及時(shí)提出檢察建議，糾正人社局片面理解和適用法律、錯(cuò)誤作出養(yǎng)老金核準(zhǔn)等問題，積極促使人社局依法行政，切實(shí)維護(hù)退休人員合法權(quán)益，解決人民群眾的操心事、煩心事、揪心事，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了人和政和。

注釋：

[1] 參見張相軍：《以專項(xiàng)活動(dòng)為抓手? 實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了政和》，《檢察日?qǐng)?bào)》2020年8月19日。