邱杰坤

19 世紀末20 世紀初是美國國家構(gòu)建①國家構(gòu)建指構(gòu)建保證國家賴以生存和發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境的過程， 具體內(nèi)容包括: 保護領(lǐng)土安全和主權(quán)統(tǒng)一完整， 在統(tǒng)治范圍內(nèi)建立有效的政治和法律秩序、 建立有效的資源汲取和分配機制， 為公民提供基本的權(quán)利和福利等。見杜華: ?國家構(gòu)建理論與美國政治史研究的新趨勢?， ?史學理論研究?2015 年第1 期。的重要時期， 美國社會在工業(yè)化過程中愈發(fā)多元和復(fù)雜， 要依靠社會自行應(yīng)對國內(nèi)社會問題和外部威脅已極為困難， 因此國家權(quán)力必須進入社會的各個方面， 主動動員社會力量解決國內(nèi)外問題， 維護國家利益。 1917 年4 月， 美國正式加入第一次世界大戰(zhàn)。 然而長久以來的孤立主義和兩年半多的中立讓民眾缺乏積極性。 因此威爾遜總統(tǒng)于1917 年4 月13 日簽發(fā)第2594 號行政命令①全文為“我特此設(shè)立公共信息委員會， 由國務(wù)卿、 陸軍部長、 海軍部長和一名文職人員組成， 負責委員會的行政領(lǐng)導(dǎo)。 我任命喬治·克里爾先生為本委員會的文職主席。 國務(wù)卿、 陸軍部長和海軍部長各有權(quán)派遣一名或多名軍官參加 委 員 會 的 工 作 ”。 Woodrow Wilson， Executive Order 2594， https: / /www.presidency.ucsb.edu/node/275417， 2019.3.22.， 設(shè)立公共信息委員會。 該機構(gòu)在戰(zhàn)爭期間展開了廣泛且深入的宣傳活動， 在精神上動員廣大民眾支持美國在海外“捍衛(wèi)并傳播民主”的戰(zhàn)爭， 美國為應(yīng)對世界大戰(zhàn)所帶來的挑戰(zhàn)使國家構(gòu)建的進程深入民眾思想領(lǐng)域， 卻也不可避免地與美國社會傳統(tǒng)的民主理念發(fā)生沖突。

公共信息委員會最開始只是負責官方信息發(fā)布的半官方機構(gòu)， 但很快就膨脹為運用各種手段影響和塑造民意， 促使國家權(quán)力向民眾思想領(lǐng)域滲透的龐大機構(gòu)。 它不僅在戰(zhàn)后遭到美國社會的批評， 也成為許多國外學者的研究對象。 其研究成果可分為兩大方向: 一是具體研究公共信息委員會的宣傳活動及其對美國社會的影響；②包括 James R. Mock， Cedric Larson， Words that Won the War: The Story of the Committee on Public Information， 1917-1919， Princeton: Princeton University Press， 1939. Stephen Vaughn， Holding Fast the Inner Lines: Democracy， Nationalism，and the Committee on Public Information，Chapel Hill: The University of North Carolina Press， 1977. Marouf A. Hasian Jr.， Freedom of Expression and Propaganda During World War I: Understanding George Creel and America's Committee on Public Information， Free Speech Yearbook， Volume 36 Issue 1， 1998， pp.48-60. Alan Axelrod， Selling the Great War: The Making of American Propaganda， New York:Palgrave Macmillan， 2009. Celia Malone Kingsbury， For Home and Country: World War I Propaganda on the Home Front， Lincoln: University of Nebraska Press， 2010等.二是從宏觀角度探討美國戰(zhàn)時國家權(quán)力干預(yù)社會輿論所造成的影響， 并主要集中在對公民自由的影響上①包括 James R. Mock， Censorship， 1917， Princeton: Princeton University Press， 1941. O. A. Hilton， Public Opinion and Civil Liberties in Wartime， 1917-1919， The Southwestern Social Science Quarterly， 1947， 28(3)， pp.201-224. 愛德華·L. 伯內(nèi)斯: ?宣傳?， 胡百精、 董晨宇譯， 中國傳媒大學出版社2014 年版。。 國內(nèi)學術(shù)界對這一時期的美國國家構(gòu)建的討論主要集中在聯(lián)邦政府的擴張、 國家職能擴大、 對經(jīng)濟的干預(yù)等方面。 近年來也有國內(nèi)學者探討公共信息委員會的對內(nèi)宣傳活動， 但較少關(guān)注這一時期美國國家權(quán)力向民眾思想領(lǐng)域的擴張。②仇海萍: ?公共信息委員會與言論自由——美國在一戰(zhàn)中的言論自由?，華東師范大學碩士學位論文， 2007 年。 鐘美紛: ?一戰(zhàn)時期美國的新聞宣傳與戰(zhàn)爭動員?， 湖南師范大學碩士學位論文， 2009 年。本文將考察公共信息委員會在“一戰(zhàn)”期間的宣傳策略和宣傳活動， 討論這一時期美國政府如何塑造民意， 從而實現(xiàn)其政治目標， 以及國家權(quán)力是如何通過宣傳來推廣威爾遜的話語體系并且讓民眾信以為真， 進而討論美國民主政治運作發(fā)生的轉(zhuǎn)變。

一、 “民主”地管控輿論

美國將言論自由、 媒體自由作為其民主政治的核心價值， 因此任何直接限制媒體和表達自由的行為勢必會遭到強烈反對。 但戰(zhàn)爭期間維護國家安全和社會凝聚力的需要讓美國政府不能不管控輿論。 而公共信息委員會就以“民主”的方式引導(dǎo)輿論朝有利于美國政府的方向發(fā)展， 從而維護社會凝聚力。

(一)?官方公報?與信息壟斷下的公開

威爾遜于1917 年4 月28 日簽發(fā)第2604 號行政命令， 讓政府在戰(zhàn)時接管碼頭、 電纜、 電報站等設(shè)施， 從源頭控制外部信息傳入美國的渠道。③Woodrow Wilson， Executive Order 2604， https: / /www.presidency.ucsb.edu/node/275432， 2019.3.22.參戰(zhàn)后， 美國媒體和民眾對戰(zhàn)爭相關(guān)消息的需求非常迫切， 但陸軍部和海軍部的主要精力集中在軍隊建設(shè)上， 不擅長在保護軍事機密的前提下向民眾公開信息。 于是管理美國官方信息發(fā)布的任務(wù)實際上就由公共信息委員會及其主席喬治·克里爾(George Creel)承擔。

由于政府壟斷信息渠道， 媒體只能采訪各政府部門或官員以獲取信息。 記者出身的克里爾深諳此時各媒體急需獲取“權(quán)威信息”的快捷平臺以占據(jù)先發(fā)優(yōu)勢。 于是公共信息委員會在成立后不久就設(shè)立新聞部， 其職責是“協(xié)調(diào)和控制政府作戰(zhàn)部門發(fā)布的每日軍事行動新聞”①Complete Report of the Chairman of the Committee on Public Information，1917: 1918: 1919， Washington D. C.: Government Printing Office， 1920， p.11-12.。 它向陸軍部、 海軍部等政府部門派出專業(yè)記者并及時編輯匯總各部門發(fā)布的消息， 為駐華盛頓的各大媒體的記者提供了便捷的信息渠道。 而政府對通信設(shè)施的管控讓美國媒體難以獨自從歐洲獲取信息， 導(dǎo)致媒體往往直接采用公共信息委員會提供的信息。 公共信息委員會還設(shè)立“鄉(xiāng)村編輯”把官方戰(zhàn)爭新聞?wù)獏R編起來， 以拼版的形式寄給地方周報， 使得排版和寫作變得輕而易舉。 盡管沒有法律規(guī)定地方周報必須采用， 但有12000 多份總是渴望大新聞的周報直接采用， 讓每周有約6000 篇專欄被分發(fā)出去。②Alan Axelrod， Selling the Great War: The Making of American Propaganda，New York: Palgrave Macmillan， 2009， pp.108.這就讓它可以根據(jù)政府要求從源頭上編輯、 修改甚至是壓制對美國及其盟友不利的消息。 克里爾就驕傲地宣稱“委員會派遣一批又一批記者和作家前往美國軍艦停泊的約克鎮(zhèn)。 報紙上沒有一個字是關(guān)于地點或數(shù)字的， 但是日報和期刊上登載了許多專欄， 告訴美國人我們的海軍多么無敵。 ……同樣的制度也適用于兵營、 造船廠和軍工廠， 因此， 正面新聞如洪水般涌來， 淹沒了負面新聞和破壞性新聞”③George Creel， How We Advertised America， New York and London: Harpers＆ Brothers Publishers， 1920， p.77.。 它借助其壟斷地位有效地讓自稱“獨立自主”的媒體在軍事機密上集體沉默， 而大量的正面報道則可以加強民眾信心， 爭取對國家的支持。 但完全壟斷信息必然會招致媒體的懷疑和公眾的不滿， 尤其是在美國這個自建國以來就有強烈的反強權(quán)思想， 以及將言論和媒體自由視作其民主制度核心的國家。因此， 公共信息委員會也借助與各個政府部門的密切關(guān)系， 以“官方權(quán)威”的身份向美國民眾公布各種與戰(zhàn)爭相關(guān)的信息。

1917 年5 月， 公共信息委員會開始編輯出版?官方公報?。 克里爾稱: “(?官方公報?)刊登了迄今為止我國海外陸海軍部隊以及在美國的營地和軍營中每次傷亡的所有記錄、 每個因英勇行為被俘或在戰(zhàn)場上受傷的人的姓名、 潘興將軍發(fā)表的每份公報、 每份國家文件、 公告、 行政命令以及自本屆政府加入戰(zhàn)爭以來總統(tǒng)發(fā)表的所有聲明、 公告和講話。 各大常設(shè)政府部門負責人發(fā)布的每個命令、 宣告和規(guī)章也都印刷了出來。”①Complete Report of the Chairman of the Committee on Public Information，1917: 1918: 1919， Washington D. C.: Government Printing Office， 1920， p.64.以傷亡報告為例， 它每隔幾天就會公布美國士兵傷亡情況， 其內(nèi)容也非常詳實， 不僅有姓名， 還包括軍階、 傷亡時間、聯(lián)系人姓名、 家庭地址， 甚至還有傷亡原因。 這些信息的發(fā)布也相當及時， 例如1918 年1 月4 日的傷亡報告②Casualties Reported among Oversea Forces， Official Bulletin， Jan 4th 1918.都在1917 年12 月28 日到1918 年1 月1 日之間， 這些信息從歐洲戰(zhàn)場到美國民眾手上只花了半星期， 考慮到一個世紀前的條件再加上戰(zhàn)爭環(huán)境的限制， 可見公共信息委員會高效地收集和整理政府各部門的信息并向全社會公開。

由于政府的大力支持和民眾對信息的需求， ?官方公報?的發(fā)行量相當巨大， 在美國社會的覆蓋面也相當廣。 據(jù)統(tǒng)計， ?官方公報?在開辦之初的日發(fā)行量就達到60000 份， 之后逐步增加， 在1918 年穩(wěn)定在100000 份左右。③Complete Report of the Chairman of the Committee on Public Information，1917: 1918: 1919， Washington D. C.: Government Printing Office， 1920， p.67.再加上其他媒體也轉(zhuǎn)載?官方公報?的信息，因此， 公共信息委員會發(fā)布的消息在美國社會的覆蓋面實際上超出了這些數(shù)字所展示的程度。 不過?官方公報?所刊登的內(nèi)容以官方新聞、政府文件、 規(guī)章制度等內(nèi)容為主， 語言較為枯燥， 閱讀體驗不算良好。 再加上當時美國社會依然有大量不識字或是知識水平不高的人，光靠?官方公報?無法全方面動員民眾支持戰(zhàn)爭。

(二)“四分鐘人”運動

公共信息委員會除了以文字形式公布信息外， 還組織“四分鐘人”(Four Minute Men)運動以提高覆蓋率。 “四分鐘人”運動是指派一名演講員在電影院、 劇院、 教堂等公共場合對民眾就國家事務(wù)展開四分鐘以內(nèi)的脫稿演講。 這個名字借用自獨立戰(zhàn)爭時期被稱為“一分鐘人”的民兵， 他們在不超過四分鐘的時間內(nèi)發(fā)表一次內(nèi)容豐富和有說服力的演講， 這正好是專業(yè)放映師在放映故事長片時換膠卷所需的時間。①Alan Axelrod， Selling the Great War: The Making of American Propaganda，New York: Palgrave Macmillan， 2009， p.114.這一運動有著以下幾個特點。

1. 規(guī)模大， 覆蓋范圍廣

“四分鐘人”運動的規(guī)模相當龐大， 據(jù)戰(zhàn)后的保守統(tǒng)計， 共任用75000 名演講員， “舉行 755190 次演講， 受眾達 314454514 人次”?？紤]到一些報告的不完整和缺失， 公共信息委員會在報告中認為“在本組織成立的18 個月期間， 估計有4 億人次聽取總計100 萬場演講”②Complete Report of the Chairman of the Committee on Public Information，1917: 1918: 1919， Washington D. C.: Government Printing Office， 1920， pp.22，29， 30.。

而它的覆蓋范圍也相當廣， 公共信息委員會要求“在每一個有電影觀眾的城市和社區(qū)都設(shè)立‘四分鐘人’地方分支機構(gòu)”。 截至1918年4 月23 日， “四分鐘人”的管理機構(gòu)不僅遍布美國當時的每一個州， 甚至在阿拉斯加、 波多黎各、 運河區(qū)以及夏威夷等領(lǐng)地也有辦公室。③Four Minute Men Bulletin No.7A， 1918， p.8.

2. 調(diào)動民間積極性， 深入基層社區(qū)

“四分鐘人”的創(chuàng)意來自一位名為唐納德·瑞爾森的民間人士。克里爾在肯定該想法之后直接任命他從事“四分鐘人”的組織和管理。①見 George Creel， How We Advertised America， New York and London:Harpers ＆ Brothers Publishers， 1920， p.84.而“四分鐘人”往往來自基層， 憑一腔愛國熱情加入“四分鐘人”運動， 又與當?shù)孛癖婈P(guān)系密切， 使得他們的演講更容易得到基層民眾的認可。 演講內(nèi)容主要是與戰(zhàn)爭相關(guān)的消息并鼓勵民眾以實際行動支持政府， 不過具體表達則由演講員根據(jù)當時的主題自行創(chuàng)作， 往往更加口語化和通俗易懂。 這種方式顯然比?官方公報?上乏味的官方消息更能讓文化水平不高的民眾接受。 而“四分鐘人”往往采用脫稿演講， 再加上富有煽動性的語言， 更容易調(diào)動民眾積極性。 以下是一篇“四分鐘人”范例演講。②Four Minute Men Bulletin No.17， 1918， p.11.

女士們先生們:

我剛剛得到消息， 我們中間有一個德國間諜——他正在監(jiān)視我們。

……

好吧， 我希望這些間諜能夠直接得到他們想要的信息， 讓波茨坦知道美國正在向獨裁者給出答案:

為在這里制造背叛， 在墨西哥的未遂背叛③指齊默爾曼電報事件。 1917 年1 月16 日， 德國外交秘書阿瑟·齊默爾曼向駐墨西哥大使發(fā)出加密電報， 意圖拉攏墨西哥和日本攻擊美國。， 各地的背叛——10 億。

為被殺害的美國婦女和兒童——超過10 億。

為(德國)背信棄義和承諾謀殺更多的美國人——數(shù)十億，數(shù)十億。

為全世界自由戰(zhàn)斗， 我們的份額是——數(shù)十億、 數(shù)十億、 數(shù)不清的數(shù)十億。

這篇演講首先用聳人聽聞的手法警告人們德國間諜就在身邊， 之后又激發(fā)對德國人的敵意， 并將美國發(fā)行的“自由債券”塑造成對抗專制且邪惡的德國， 捍衛(wèi)全世界自由的有力武器。 最后又用強烈的譴責和排比句鼓動人們用金錢支持戰(zhàn)爭。 而“四分鐘人”的主要目的之一就是鼓勵民眾購買“自由債券”以支持政府。 這篇演講稿以短句為主， 使用的詞匯也不復(fù)雜， 其口語化和大眾化的表達方式充分渲染了德國的潛在威脅， 從而煽動民眾。

3. 對“四分鐘人”的管控

雖然“四分鐘人”在演講時可發(fā)揮主觀能動性， 但他們能在電影院等公共場合演講還是因為有公共信息委員會所代表的國家權(quán)力支持。 例如在電影院演講時， 屏幕上就會展示以下文字， 強調(diào)演講得到官方授權(quán)。①Complete Report of the Chairman of the Committee on Public Information，1917: 1918: 1919， Washington D. C.: Government Printing Office， 1920， p.22.

四分鐘人

(演講者的名字)

將會就一件國家大事進行四分鐘的演講。

他有華盛頓特區(qū)公共信息委員會主席喬治·克里爾的授權(quán)。

在組織上， 公共信息委員會規(guī)定“每個州都有一個‘四分鐘人’州主席， 他與州國防委員會、 公共安全委員會、 商會或其他公認的公共機構(gòu)合作。 州主席由主任任命。 在組織工作的每個城市或社區(qū)， 都有一名由州主席任命的‘四分鐘人’地方主席， 這些任命由華盛頓的主任批準”。 從對地方組織的規(guī)定可以看出， “四分鐘人”的組織有著一套完整的層級體系， 自上而下分別是聯(lián)邦級、 州級、 縣級以及地方級。 位于華盛頓的全國主任負責管理各地方的下級組織， 對各地的人事任免有著很大的權(quán)力。②Four Minute Men Bulletin No.7A， 1918， pp.3-5.演講員雖然可以在具體的演講內(nèi)容上發(fā)揮一定的主觀能動性， 但還是受到自上而下的監(jiān)管。

公共信息委員會還出版?“四分鐘人”公報?， 規(guī)定在某段時間內(nèi)應(yīng)當圍繞什么主題作演講。 而這些主題與美國政府在戰(zhàn)爭不同階段的需求緊密相連。 在戰(zhàn)爭初期主要是闡明美國與德國作戰(zhàn)的理由以及煽動對德國的敵對情緒， 之后又轉(zhuǎn)向鼓勵人們購買美國的戰(zhàn)爭債券和節(jié)約糧食， 在后方為戰(zhàn)爭勝利作貢獻， 停戰(zhàn)后則是宣揚美國政府對戰(zhàn)后世界秩序的規(guī)劃。

除了規(guī)定不同時間段的演講主題外， ?“四分鐘人”公報?還給各個演講員提供指導(dǎo)。 例如告誡演講員“睜大你的眼睛。 每天閱讀所有的報紙， 找到新的口號， 新的措辭， 或新的想法來代替你演講中的一些東西”①Four Minute Men Bulletin No.1， 1917， p.2.。 在前幾頁大多會根據(jù)演講主題和收到的反饋給出相應(yīng)的指導(dǎo)， 有的還會刊登一些聽眾們經(jīng)常提出的疑問并給出參考答案。 給演講員規(guī)定主題并提供指導(dǎo)意見， 為他們提供了便利， 但也加強了管控， 使其統(tǒng)一口徑， 從而更好地為政府的目標服務(wù)。

(三) “自愿”審查

公共信息委員會在戰(zhàn)爭之初宣揚“自愿”審查， 不直接控制和干涉媒體。 克里爾認為媒體要靠“愛國心”和“榮譽”來防止發(fā)布的消息為敵人利用。 但來自軍政部門的巨大壓力讓它不可能實現(xiàn)全面的信息公開。 因此， 它很快就以政府的名義對媒體發(fā)出“要求”， 列舉哪些“可能透露”、 “暗示”美國軍事活動的信息不應(yīng)發(fā)布。 盡管克里爾聲稱: “這些要求是向新聞界提出的， 除了作戰(zhàn)的必要之外， 沒有更大的權(quán)威。 執(zhí)行它們是新聞界自己的事。 對于絕大多數(shù)報紙無私地、 愛國地堅持自愿審查， 政府表示感謝和高度贊賞”， “沒有法律支持這些要求， 遵守它們完全基于榮譽和愛國主義”。②Complete Report of the Chairman of the Committee on Public Information，1917: 1918: 1919， Washington D. C.: Government Printing Office， 1920， pp.11-12.但“可能透露”“暗示”這些模糊的詞匯賦予公共信息委員會相當大的解釋權(quán)， 而“經(jīng)公共信息委員會授權(quán)的除外”可以發(fā)布也表明公共信息委員會將自己視作了理所當然的新聞審查機構(gòu)， 有權(quán)決定哪些信息可以公開。

之后公共信息委員會又發(fā)布“初步聲明”， 其中就有“戰(zhàn)爭期間美國期刊出版條例”。 這一“條例”將新聞分為“危險的、 有疑問的和常規(guī)的”三類， 每一類有不同的處理方式。 ?紐約時報?就將其稱為“審查員克里爾給報紙的規(guī)定”①Censor Creel Gives Out Rules for Newspapers， The New York Times， May 28th， New York， 1917.。 公共信息委員會實際上既是審查標準的制定人又是執(zhí)行人。 被它定為“危險的”信息不可發(fā)布， “有疑問的”信息要得到明確批準， 并建議“常規(guī)的”信息在發(fā)布前提交檢查，在通過后要蓋上“公共信息委員會通過”或“經(jīng)公共信息委員會核準”的公章。 雖然這些規(guī)定未經(jīng)過國會批準， 嚴格來說不具有法律效力，但實際上已經(jīng)被作為有強制力量的規(guī)定來執(zhí)行。 1917 年8 月4 日，?舊金山觀察家報?發(fā)表了一篇名為“為什么U 型潛艇不能擊沉我們的運兵船?”的專題報道， 其中包括了描繪水雷如何布置及爆炸， 英國雷場的位置以及盟軍護航隊如何組織的圖表。 8 月16 日， 克里爾發(fā)電報給?舊金山觀察家報?的編輯， 要求: “請立即電匯您在何處保管這些資料和照片， 以及以何種權(quán)限發(fā)布這些法律絕對禁止的信息?！雹贕eorge Creel， telegram to editor， San Francisco Examiner， 轉(zhuǎn)引自 James R Mock， Cedric Larson， Words that Won the War: The Story of the Committee on Public Information， 1917-1919， Princeton: Princeton University Press， 1939， p.86.這份電報的措辭相當強硬， 可見克里爾以審查者身份自居， 命令媒體服從自身意志， 將“自愿”原則置之腦后。

由于公共信息委員會有政府的大力支持， 新聞編輯和記者們也不得不遵從這些規(guī)定。 例如1917 年9 月20 日的?紐約時報?刊登了一篇名為“波士頓報紙印刷被禁止的消息——反復(fù)違反自愿審查制度將導(dǎo)致軍事當局采取行動”的報道。 一位名為約翰斯頓的將軍說: “為了保護我們士兵的生命， 經(jīng)國防委員會批準的公共信息委員會的規(guī)則所約束的媒體界應(yīng)當以絕對保密所有軍隊行動為榮。”③Boston Paper Prints Prohibited Matter， Repeated Violations of Voluntary Censorship will Cause Military Authorities to Act， The New York Times， New York，September 20th， 1917.軍方公開以其強制力量支持公共信息委員會為媒體界訂立的規(guī)則表明“自愿”審查并非真正的自愿， 如果媒體違背審查要求， 甚至會引來軍方干預(yù)。 威爾遜政府很快也予以更有力的支持， 讓它有能力對媒體造成威懾。

1917 年 10 月 12 日， 威爾遜總統(tǒng)簽發(fā)第 2729A 號行政命令， 設(shè)立由陸軍部長、 海軍部長、 郵政部長、 戰(zhàn)時貿(mào)易委員會代表和公共信息委員會主席組成的“審查委員會”， 授權(quán)其“對美國和任何外國之間不定時的、 或由任何船只運載的、 或在美國任何港口、 地點或領(lǐng)土接觸并從任何外國運往或來自任何國家的郵件、 電纜、 無線電或其他傳輸方式的通信進行審查”①Woodrow Wilson， Executive Order 2729A， https: / /www.presidency.ucsb.edu/documents/executive-order-2729a-vesting-power-and-authority-designated-officersand-making-rules-and， 2019.4.7.。 克里爾雖宣稱堅持“自愿審查”原則， 但實際上他是美國戰(zhàn)時審查體制的核心成員。 在“審查委員會”中， 陸軍部和海軍部控制了進出美國的港口、 電纜、 無線電等信息渠道； 戰(zhàn)時貿(mào)易委員會則有權(quán)采取任何措施使一家不合作的報紙停業(yè)， 包括切斷紙的運輸； 郵政部則有權(quán)拒絕投遞被認為是“不適當”的報刊、 書籍和宣傳冊。 通過與這些部門的聯(lián)合行動， 公共信息委員會實際上可以間接控制美國媒體所發(fā)布的消息。

公共信息委員會利用與政府各部門的密切聯(lián)系收集和整理與戰(zhàn)爭相關(guān)的信息， 并以“官方渠道”的身份通過?官方公報?以及其他材料高效且及時地發(fā)布“權(quán)威”信息， 在很大程度上滿足了當時美國媒體和民眾對信息的需求。 堅持信息公開的態(tài)度以及相應(yīng)的努力無疑是建立在對民主的承認之上的， 也符合民主社會對政府信息公開的要求?！八姆昼娙恕背浞职l(fā)動了民間力量， 讓民眾參與宣傳工作， 而美國民眾也能以一種更為簡單直接的方式了解各種信息， 促使民眾充分了解美國的戰(zhàn)爭目標， 激發(fā)對戰(zhàn)爭的支持。

但公共信息委員會的“信息公開”實際上是建立在美國國家權(quán)力在戰(zhàn)爭期間對信息來源的壟斷之上的。 它也借助這種壟斷在源頭上控制和阻斷對美國及其盟友不利的消息， 在美國社會掌握話語權(quán)， 讓媒體和普通民眾幾乎只能單方面接受它所發(fā)布的信息。 軍事保密以及維持社會凝聚力的現(xiàn)實需要讓它不可能公開所有信息， 而是刻意選擇對美國有利的部分。 “四分鐘人”雖然可以發(fā)揮一定的主觀能動性， 但本質(zhì)上還是國家意志的傳聲筒。 克里爾對“自愿”審查引以為傲， 但通過與各政府部門合作， 公共信息委員會即使沒有國會授權(quán)也能懲罰不服從其規(guī)定的媒體， 這對媒體形成了無形的威懾， 使其在戰(zhàn)時與政府保持一致。

二、 對“他者”的塑造

美國這個移民國家的多個族群之間存在著多重身份認同差異和矛盾， 不利于構(gòu)建統(tǒng)一的國家認同感。 因此， 關(guān)于“他者”的構(gòu)建對建立美國國家身份認同尤為關(guān)鍵， 特別是在內(nèi)外政策發(fā)生重大變化之時， 美國政府往往會首先塑造出一個與美國價值截然對立的“他者”來激發(fā)民眾的愛國意識和對美國價值的認同， 從而爭取民眾支持。

與非裔和拉丁裔相比， 同屬白人的德裔美國人不會受到種族歧視。 在“一戰(zhàn)”前， 德裔美國人在美國建立了以德語為核心的族群文化并得到認同。 在印第安納州， 自1869 年就有法律要求公立學校提供德語課程； 1891 年， 州最高法院確定公立學校提供德語課程的合法性。①“一戰(zhàn)”前印第安納州公立學校德語教育的情況， 參見Frances H. Ellis，Historical Account of German Instruction in the Public Schools of Indianapolis 1869-1919 I， II， Indiana Magazine of History， 1954， 50(2~3)， pp.119-138， 251-276.1913 年， 伊利諾伊州麥克林郡的美國人和德裔移民共慶“德國日”， 并舉行了盛大的游行和宴會。②Tina Stewart Brakebill， From “German Days” to “100 Percent Americanism”:McLean County， Illinois 1913-1918: German Americans， World War One， and One Community’s Reaction， Journal of the Illinois State Historical Society， 2002， 95(2)，pp.153-155.可見德裔美國人在美國社會有著較高的地位。

但“一戰(zhàn)”期間， 威爾遜利用總統(tǒng)的地位和高超的修辭技巧建立起一套全新的有關(guān)美國國家身份和國際形象的話語體系， 要求美國突破建國以來的“孤立主義”， 在世界范圍內(nèi)捍衛(wèi)并傳播美式民主自由，為美國加入“一戰(zhàn)”正名。①威爾遜的話語體系的內(nèi)容及其分析， 參見王立新: ?我們是誰? 威爾遜、 一戰(zhàn)與美國國家身份的重塑?， ?歷史研究?2009 年第6 期， 第127~151 頁。而為了讓民眾接受這套話語體系， 公共信息委員會印發(fā)了大量宣傳冊， 采取多種策略來塑造德國的“他者”形象。 據(jù)統(tǒng)計， 在“一戰(zhàn)”期間它在美國國內(nèi)發(fā)行的各種宣傳材料的數(shù)量達到了61626352 份。②Complete Report of the Chairman of the Committee on Public Information，1917: 1918: 1919， Washington D. C.: Government Printing Office， 1920， p.16.這些宣傳材料通過將美國與“他者”截然對立， 將德國和德國人樹立為全社會的靶子， 煽動愛國熱情， 從而激發(fā)起對美國“自由衛(wèi)士”形象的認同和對德國的仇恨， 促使人們自發(fā)支持對外戰(zhàn)爭。

(一)塑造“殘暴的德國”

這些宣傳材料通過生動的敘事策略和貼近民眾的語言來讓沒有見過戰(zhàn)場的人更直接地感受到德國的“暴行”， 具體可分為三類。

1. 個案式

這種手法主要通過列舉德國士兵在戰(zhàn)爭期間燒毀房屋、 掠奪城鎮(zhèn)、 殘害平民等具體“暴行”來讓人直觀地了解到德國軍隊在戰(zhàn)場和占領(lǐng)區(qū)的所作所為， 從而激發(fā)起人們的同情心和仇恨心理。

發(fā)行量為725345 份的?美國為何與德國打仗?③各主要宣傳材料的發(fā)行量數(shù)據(jù)參見Complete Report of the Chairman of the Committee on Public Information， 1917: 1918: 1919， Washington D. C.: Government Printing Office， 1920， pp.15-18.中描述了德國軍隊在戰(zhàn)爭期間的“暴行”， “一個德國士兵從他的自行車上摔下來讓槍走火后， 他宣稱遭到了槍擊， 于是村莊里所有居民都在自己家里被活活燒死。 虛弱的比利時老牧師被迫走在德國人的行軍隊伍前面做肉盾， 讓比利時人開火時可能會先打死這些牧師。 嬰兒被刺刀刺死”④John S. p.Tatlock， Why America fights Germany， Washington， D.C.:Committee on Public Information， 1918， p.5.。這些故事中的“受害者”往往由老人、 婦女、 兒童等弱勢群體擔任，并且這些文字也著重突出他們的“無辜”與“弱小”， 殘害這些“弱者”的德國士兵則以殘暴、 濫殺無辜的形象出現(xiàn)。 這些故事里的“弱者”越無助便越能突出德國士兵的殘暴無情和德國軍隊公然藐視?日內(nèi)瓦公約?等國際條約的無恥， 從而有效地激發(fā)人們對德國的仇恨情緒。

這些故事實際上相當模糊， 沒有出現(xiàn)具體的時間地點， 也沒有可信的出處， 但卻有著比較生動完整的情節(jié)。 其目的在于宣揚德國的“暴行”， 激發(fā)人們的仇德情緒， 而非促使人們考證。 這種模糊化的處理又暗示這些“暴行”并非個案， 而是德國軍隊的普遍做法。

2. 情景式

這種策略是個案式策略的自然延伸， 它主要通過假設(shè)德國軍隊入侵美國后可能發(fā)生的各種情景來減少民眾在心理上與戰(zhàn)爭的距離感，利用各種聳人聽聞的想象來引發(fā)人們的恐懼， 進一步激發(fā)人們的敵對情緒。 ?美國為何與德國打仗?就假設(shè)了美國不到歐洲作戰(zhàn)， 放任德國入侵美國的情形。①John S. p.Tatlock， Why America fights Germany， Washington， D.C.:Committee on Public Information， 1918， p.10.

他們經(jīng)過萊克伍德， 一個新澤西州中央鐵路的車站。 首先要求給軍官紅酒， 給士兵啤酒。 然而他們憤怒地發(fā)現(xiàn)這個美國城鎮(zhèn)里根本沒有足夠的酒， 于是就掠奪并燒毀了郵局、 大多數(shù)旅館和店鋪。 接著向居民們索要1000000 美元。 一個衰弱的老女人試圖藏起她在書桌抽屜里的20 美元， 就被抓出來吊死， 而這只是為了節(jié)省子彈。 ……一些士兵喝醉了， 其中一個人的槍意外走火，有人大喊有居民向部隊開火， 然后這里就變成了人間地獄。 搶劫、 謀殺和暴行肆虐。

當時許多美國人認為遼闊的大西洋足以保護美國而對戰(zhàn)爭漠不關(guān)心。 但這些文字列出具體地名并生動地講述可能發(fā)生的情景， 試圖消除大西洋帶來的安全感， 拉近戰(zhàn)爭與日常生活的距離， 表明大西洋也無法阻擋德國的侵略野心。 如果民眾繼續(xù)對戰(zhàn)爭抱冷漠態(tài)度， 當?shù)聡肭置绹鴷r將會犯下與在歐洲同樣甚至是更為嚴重的罪行， 而這次的受害者就將是美國人。 這種聳人聽聞而又生動的假想又凸顯了德國人的野蠻， 并且將受害者換成了美國人， 讓民眾實實在在地感受到戰(zhàn)爭威脅。 這種德國入侵的情景雖是虛構(gòu)， 沒有相應(yīng)的出處和證據(jù)來證明其可能性或合理性， 但它豐富的想象和細致的情節(jié)足以有效地引發(fā)人們的恐懼， 從而證明美國到歐洲遠征德國的正當性。

3. 當事者式

相比于前兩者的模糊不清和虛構(gòu)， 這種策略運用由當事人書寫、有明確出處的材料， 從而大幅提升了說服力。 發(fā)行近160 萬份的?德國戰(zhàn)爭行徑?的第一部分?平民的遭遇?①Dana C. Munro， George C. Sellery， August C. Krey (ed. )， German War Practices Part I Treatment of Civilians， Washington， D.C.: Committee on Public Information， 1917.就由大量德國士兵的日記、軍隊命令和德國政府文件組成②文中聲稱這些材料引自美國駐德使館或摘錄自德國的出版物， 私人書信和日記則轉(zhuǎn)引自他人著作。。 而德國士兵日記就以當事者的視角記錄了大量詳細信息， 甚至精確到在某月某日在某個村莊發(fā)生什么、燒毀什么房屋、 殺死多少平民。 這些由當事者寫下且充滿細節(jié)的故事顯然比統(tǒng)計數(shù)字或寥寥數(shù)語更具生動性和震撼力。 而軍方命令和文件中對占領(lǐng)區(qū)的鎮(zhèn)壓和掠奪直觀地展現(xiàn)了德國軍隊有多殘忍。 一些士兵日記中對上級命令屠殺平民的不滿或懺悔也從側(cè)面反映了德國政府的反人道， 從而激發(fā)起民眾對“被侵略”的協(xié)約國的同情以及對“侵略者”德國的仇恨， 為把戰(zhàn)爭罪行的根源歸結(jié)到德國政府及其體制上作鋪墊。 第二部分?德國對占領(lǐng)區(qū)的處置?③Dana C. Munro， George C. Sellery， August C. Krey(ed. )， German War Practices Part II German Treatment of Conquered Territory， Washington， D.C.:Committee on Public Information， 1918.則主要采用了許多具體的統(tǒng)計數(shù)據(jù)、 德國在占領(lǐng)地區(qū)發(fā)布的法令以及比利時和美國外交代表對這些地區(qū)的觀察報告， 從而揭示德國在占領(lǐng)區(qū)肆意掠奪和系統(tǒng)性的剝削壓迫， 對當?shù)卦斐蓢乐仄茐模?給人民帶來巨大痛苦。 相當有力且有理有據(jù)地證明了德國的殘暴性， 暗示如果美國不到歐洲打敗德國， 就可能在未來面臨同樣的遭遇。

但值得注意的是， 許多由德文、 法文寫成的材料都是以英文的形式出現(xiàn)在民眾面前， 這也就意味著它們必然要經(jīng)過翻譯。 負責翻譯的正好就是公共信息委員會， 從而在源頭上編輯和篩選有關(guān)德國戰(zhàn)爭行徑的材料。 美國民眾中通曉德語的人并不多， 原文也未公布， 再加上美國政府嚴格管控海外信息， 要想查證這些材料的真實性可以說是困難重重。

敘事手法以其生動形象的語言確實可以激發(fā)起民眾的同情心， 煽動對德國敵人的仇恨， 但也存在著不嚴謹， 經(jīng)不起細致考察的問題。因此公共信息委員會還借助知識精英或看似中立的媒體來增強說服力以便更好地向民眾推行它所試圖塑造的德國形象。 它讓知識精英們參與宣傳工作以便利用他們的專業(yè)知識為它的宣傳話語賦予光環(huán)， 減少普通民眾對宣傳話語的懷疑。 因此， 它發(fā)行的許多宣傳冊都由知名學府的教授編寫， 例如?美國為何與德國打仗?是由斯坦福大學教授約翰·塔特洛克(John S. p.Tatlock)所著， ?德國戰(zhàn)爭行徑?由普林斯頓大學、 威斯康星大學和明尼蘇達大學的學者編輯， 而伊利諾伊大學、哥倫比亞大學、 印第安納大學、 芝加哥大學等學府的學者也參與了公共信息委員會宣傳材料的寫作。①在這些宣傳冊最后會附有已發(fā)行宣傳冊的簡介， 此處引自John S.p.Tatlock， Why America fights Germany， Washington， D.C.: Committee on Public Information， 1918， pp.14-16.這些知名學府和學者本身就擁有較高的聲望， 他們既在專業(yè)領(lǐng)域掌握知識， 又在美國社會享受著知識所帶來的話語權(quán)。 比起公共信息委員會， 他們以知識精英的身份所寫作的宣傳冊可能會讓普通民眾認為更具可信度， 不再深究不嚴謹之處，在一定程度上彌補敘事嚴謹性不足的缺陷。

一些宣傳冊還引用大量來自第三方的證明材料來證明其觀點的合理性， 同時又突出其客觀公正。 例如發(fā)行量為6813340 份的?總統(tǒng)的國旗日講話和德國計劃的證據(jù)?①The President's Flag Day Address with Evidence of German's Plan，Washington， D.C.: Committee on Public Information， 1917.就用大量篇幅列舉了德國“陰謀詭計的證據(jù)”。 這些“證據(jù)”非常詳盡， 還有相應(yīng)的注解來幫助讀者理解。 但許多注解來自國務(wù)院外交文件、 ?法國黃皮書?、 國會報告等政府文件， ?紐約時報?等媒體或是一些學者的著作， 甚至是公共信息委員會的宣傳材料。 由于當時的信息源掌握在公共信息委員會手上， 引用美國媒體發(fā)布的信息基本是間接的自我引用。 但?紐約時報?作為久負盛名的嚴肅大報， 它的報道在美國社會代表著“真實與客觀”。 這些信息經(jīng)過“中立”的第三方中轉(zhuǎn)后得以減少人們對“官方消息”的不信任感， 讓民眾認為德國確實在美國國內(nèi)實行各種“陰謀詭計”。 而引用的學者著作也都對德國抱有負面評價， 這種片面引用刻意引導(dǎo)民眾對德國產(chǎn)生厭惡。

需要指出的是， 國家保持著對這些知識精英的管控。 這些學者得到的原始材料都經(jīng)過篩選， 在完成之后還要經(jīng)公共信息委員會審核才能出版。②這些宣傳冊往往會在正文前用一整頁印刷第2594 號行政命令， 強調(diào)得到官方授權(quán)。在國家權(quán)力之下， 他們自然不能偏離國家要求和意愿， 盡可能塑造德國“邪惡”“野蠻”的形象， 這正是美國官方在推行其嶄新國家身份認同并讓人們自發(fā)支持美國的對外政策所需要的。

(二)“自由之敵”: 德國的“他者”形象

采用如此之多的宣傳策略絕非僅僅是為了在道德上譴責德國人，制造對德國人的敵對情緒， 而是為了將德國塑造為站在美國對立面的“他者”， 并以此證明威爾遜所塑造的新國家身份和國際地位， 讓美國參加“一戰(zhàn)”師出有名。

因此， 這些宣傳冊講述德國在戰(zhàn)爭中的“暴行”時， 將其歸咎于德國政府及其政治制度。 例如?美國為何與德國打仗?在譴責德國時，指出“德國人在戰(zhàn)時的所有行為皆直接出自他們的組織和原則”。 在分析德國的政治制度時著重強調(diào)德國國會沒有實權(quán)， 德國人民的基本權(quán)利沒有得到很好的保護， 稱“這意味著一小群自私自利的人可以迫使國家開戰(zhàn)， 這次也是如此； 更糟糕的是， 通過狂熱的備戰(zhàn)和毒害全國民眾的思想， 他們能讓整個國家準備并渴望戰(zhàn)爭”①John S. p.Tatlock， Why America fights Germany， Washington， D.C.:Committee on Public Information， 1918， pp.6， 12.。

有的宣傳冊更是從歷史角度出發(fā)證明德國的專制制度讓它熱愛侵略擴張， 稱: “由于對德國文化統(tǒng)治世界的命運抱有狂熱的信念， 德意志帝國政府的行動經(jīng)過多年的吹噓、 兩面三刀和欺騙而傾向于侵略擴張?！雹贖ow the War Came to America， Washington， D.C.: Committee on Public Information， 1917， p.16.?德國戰(zhàn)爭行徑?前言中聲明其目的是“展示德國政府所遵循的體制”③Dana C. Munro， George C. Sellery and August C. Krey ed.， German War Practices Part II German Treatment of Conquered Territory， Washington， D.C.:Committee on Public Information， 1918， p.5.。 這些宣傳冊運用多種策略從政治制度和國家歷史兩方面塑造了一個對外侵略擴張， 屠殺無辜民眾； 對內(nèi)專制獨裁， 壓制人民， 與自由民主的美國尖銳對立的“他者”。

在塑造“他者”的過程中， 宣傳冊還更進一步， 將德國稱作人類文明的頭號敵人。 例如對1915 年“盧西塔尼亞”事件④1915 年 5 月 7 日， 英國郵輪“盧西塔尼亞”號被德國潛艇擊沉， 124 名美國公民喪生。的評價是這樣的， “這種對我們權(quán)利的攻擊不僅嚴重違法， 而且是對人類基本理念的蔑視。 對我們的貿(mào)易加以限制可以通過戰(zhàn)后訴訟解決不滿， 但是肆意謀殺愛好和平的人民以及無辜的婦女和兒童的德國是對文明世界犯罪”⑤How the War Came to America， Washington， D.C.: Committee on Public Information， 1917， p.9.。 這些話語自然而然地將美國利益上升到“人類基本理念”， 傷害美國人等于對“世界文明”犯罪。 而美國自然就是文明、 和平等美好事物的代表， 是德國不共戴天的仇人。

這個“他者”的邪惡之處不僅是在開戰(zhàn)前就嚴重損害美國的海上利益， 更是在美國國內(nèi)搞破壞， 嚴重威脅美國的和平與發(fā)展。 例如，“在駛離美國港口的船只上安放炸彈； 在美國的工廠里制造罷工和爆炸； 在這個中立國謀劃炸毀橋梁、 隧道以及在加拿大的工廠； 還有在不滿的墨西哥煽動反美情緒以及擾亂社會秩序。 這樣它就可以在我們保持和平的同時踐踏我們的榮譽和安康”①John S. p.Tatlock， Why America fights Germany， Washington， D.C.:Committee on Public Information， 1918， p.12.。 盡管這些說法中所提到的“陰謀詭計”往往都是捕風捉影， 但宣揚德國對美國的破壞可以激發(fā)民眾的危機意識， 而對美國價值的鼓吹和對德國的貶低則煽動著人們的愛國熱情。

這些宣傳冊宣揚美國與德國在政治制度、 歷史、 現(xiàn)實三方面都是不共戴天的仇敵， 因此必有一戰(zhàn)。 還強調(diào)這場戰(zhàn)爭已不再是國家間的利益沖突， 而是決定世界命運的斗爭， 為此美國人民必須拿起武器到海外去捍衛(wèi)自由。 例如?戰(zhàn)爭是如何來到美國的?就宣稱: “這場海上戰(zhàn)爭不僅是王朝之間的沖突， 而是一場全世界的偉大內(nèi)戰(zhàn)， 是在舊世界的一場新戰(zhàn)役， 其獎品就是自由?！雹贖ow the War Came to America， Washington， D.C.: Committee on Public Information， 1917， p.17.而美國加入戰(zhàn)爭不僅僅是保衛(wèi)自己的民主自由， 更是在保衛(wèi)全世界人民的民主自由。 因此， 美國民眾必須自覺承擔起在世界范圍內(nèi)保衛(wèi)和傳播民主自由的使命， 站在民主國家一方同“邪惡”的專制勢力作斗爭， 解放受到專制壓迫的他國人民。

這些宣傳材料從德國的戰(zhàn)爭“暴行”開始， 塑造了一個因?qū)Ｖ浦贫榷鵁o惡不作的“他者”形象， 從而向美國民眾證明威爾遜提出的新的國家身份和國際定位的合理性和必要性。 雖然這套話語體系源自威爾遜， 但比起這位學者總統(tǒng)略顯大而空的演講而言， 這些宣傳冊更加貼近民眾。 這些生動詳細的故事、 細節(jié)豐富的想象讓民眾直觀地感受到“民主之敵”對美國的威脅； 同時依靠學者、 媒體等客觀公正的第三方和詳實的數(shù)據(jù)、 報告等文件強化客觀性和可信度， 彌補“講故事”嚴謹性不足的問題。 也正是由于公共信息委員會對這些宣傳策略的巧妙運用， 它成功地讓威爾遜所創(chuàng)立的話語體系在美國民眾間得到廣泛傳播和認可， 促使美國民眾自發(fā)購買政府所發(fā)行的債券或報名參軍。

借助大規(guī)模宣傳、 多種敘事策略的聯(lián)合運用以及與知識精英的合作， 美國政府塑造出了一個與美國“不共戴天”的敵人， 將威爾遜提出的理念向民眾推廣。 而民眾只能單向接受有關(guān)“民主自由”“誰是美國之敵”的話語體系， 從而支持美國的對外政策。

三、 公共信息委員會對美國社會的影響

公共信息委員會在“一戰(zhàn)”期間向美國民眾大力宣傳“美國加入世界大戰(zhàn)是為了在世界范圍內(nèi)保衛(wèi)并傳播民主自由”。 它所發(fā)起的大規(guī)模、 多層次的宣傳活動對美國在戰(zhàn)時保持團結(jié)一致并贏得戰(zhàn)爭勝利作出了不可磨滅的貢獻， 體現(xiàn)了國家構(gòu)建在維護國家利益上的必要性和合理性。 數(shù)以百萬計的美國人報名參軍， 為歐洲戰(zhàn)場提供源源不斷的生力軍， 國內(nèi)民眾也踴躍購買美國所發(fā)行的“自由債券”， 據(jù)統(tǒng)計，美國政府通過先后四次發(fā)行的“自由債券”籌集214.45 億美元。①Eric Hilt， Wendy M. Rahn， Turning Citizens into Investors: Promoting Savings with Liberty Bonds During World War， The Russell Sage Foundation Journal of the Social Sciences， 2016， 2(6)， p.91.支持加入戰(zhàn)爭以對抗海外敵人的聲音取代戰(zhàn)前在美國社會流行的反戰(zhàn)孤立之聲， 成為社會主流。 德裔文化遭到毀滅性打擊， 甚至出現(xiàn)了以“愛國”之名對“不忠誠”人群處以私刑的現(xiàn)象。②參見 Peter Stehman， Patriotic Murder: A World War I Hate Crime for Uncle Sam， Lincoln: University of Nebraska Press， 2018.雖然這些現(xiàn)象不能完全歸結(jié)于公共信息委員會的宣傳， 但戰(zhàn)時宣傳無疑會在這種特殊環(huán)境下對此推波助瀾。

在戰(zhàn)爭期間， 公共信息委員會充分運用各種制造認同的話術(shù)， 調(diào)動人們的積極性， 呼吁個人自發(fā)支持國家， 以實踐證明輿論是可以憑借各種巧妙的手段加以引導(dǎo)， 使其有利于國家的。 同時利用對信息源的壟斷和自身權(quán)威馴服媒體， 掌握政治話語權(quán)， 極大地擴展了國家權(quán)力對民眾思想領(lǐng)域的干預(yù)。 而國家權(quán)力在戰(zhàn)爭期間的大幅擴張使其從“民意順從者”變?yōu)椤懊褚庖龑?dǎo)者”。

這些行為無疑沖擊了傳統(tǒng)民主理論中有關(guān)民意的部分， 讓民主政治理論及其實踐發(fā)生改變。 沃爾特·李普曼就對民主政治感到十分失望， 稱“當今的普通公民就像坐在劇院后排的一位聾啞觀眾”①沃爾特·李普曼: ?幻影公眾?， 林牧茵譯， 復(fù)旦大學出版社2013 年版， 第 3~4 頁。。 愛德華·伯內(nèi)斯也同樣表達了對傳統(tǒng)民主理念的不信任， 稱“少數(shù)人已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了一種有效影響多數(shù)人的工具。 形塑大眾思想， 讓大眾把他們剛剛獲得的權(quán)力應(yīng)用于少數(shù)人所期待的地方， 已經(jīng)成為可能”②愛德華·L. 伯內(nèi)斯: ?宣傳?， 胡百精、 董晨宇譯， 中國傳媒大學出版社 2014 年版， 第 47 頁。。 這些批判指出了民主社會在實踐中所出現(xiàn)的一系列問題， 顛覆了傳統(tǒng)民主思想中輿論是自發(fā)產(chǎn)生的觀點。 而李普曼、 伯內(nèi)斯、 卡爾·博雅這些現(xiàn)代傳播學和公關(guān)學的先驅(qū)都曾在“一戰(zhàn)”期間參與宣傳工作并在戰(zhàn)后將這些經(jīng)驗理論化， 使得傳播學和公關(guān)學成為獨立學科， 為培養(yǎng)操控輿論的專業(yè)人士提供了體系化的理論指導(dǎo)。 傳統(tǒng)民主理論中作為核心要素的民意變成了可以靠科學理論和巧妙技術(shù)手段調(diào)控的對象，為少數(shù)精英實現(xiàn)政治目的而服務(wù)。 這些學科的發(fā)展讓政治學家們從更加理性和現(xiàn)實的角度去認識民眾在民主社會中的地位和作用， 但推崇精英政治又在一定程度上損害了人民主權(quán)的原則。

另一方面， 公共信息委員會的一系列活動確實是刻意引導(dǎo)民意，但尚未達到操縱民主。 它始終堅持信息公開， 而非聽從軍方全面封鎖消息的要求。 它也確實高效地收集整理來自各個政府部門的消息， 再通過?官方公報?等渠道向美國民眾發(fā)布， 在很大程度上滿足了戰(zhàn)爭期間美國民眾對信息的需求， 保障了民眾對戰(zhàn)爭動態(tài)和重大決策的知情權(quán)。 還發(fā)動普通民眾參與宣傳工作， 以“四分鐘人”演講的形式減少宣傳的枯燥性。 它所采取的宣傳手段仍以說服為主， 促使民眾自發(fā)支持美國政府， 表明對民主政治和民眾力量的尊重。

美國社會也沒有對這些宣傳照單全收， 孤立主義雖在戰(zhàn)時遭到壓制， 但戰(zhàn)后隨著威爾遜在巴黎和會上鎩羽而歸又成為社會主流。 戰(zhàn)后由于國會共和黨勢力日益增長， 公共信息委員會最終被國會解散。 不過它對“自由”“民主”這些政治話語的運用也加深了美國社會對公民自由與民主政治的認識。 1920 年成立的“美國公民自由聯(lián)盟”就宣稱其致力于保護美國憲法及法律賦予給所有美國人的權(quán)利和自由， 各個民權(quán)組織也積極通過各種宣傳技巧來擴大影響力。 1920 年申克訴合眾國案①“一戰(zhàn)”期間， 時任美國社會黨總書記查爾斯·申克因散發(fā)反對征兵的小冊子被判六個月監(jiān)禁后上訴至最高法院。 最高法院一致維持有罪判決。 霍姆斯大法官在此案中提出著名的“明顯的和當下的危險”標準。也讓最高法院進一步解釋憲法第一修正案， 盡管結(jié)果難孚眾望， 但成為美國社會在接下來的幾十年里就言論自由展開大討論的源頭。 時至今日， “宣傳”(Propaganda)一詞在美國政治話語中依舊帶有貶義色彩， 被視作對民主的威脅。

綜上所述， 不能簡單地批評公共信息委員會的宣傳活動損害美國的民主政治。 在美國這個富有多樣性和復(fù)雜性的社會， 無論是國家還是民間組織要實現(xiàn)某一目標都需要宣傳來有效地動員社會力量。 媒體顧問、 公關(guān)顧問等專業(yè)人士成為美國政府如今必不可少的人員， 他們運用專業(yè)知識幫助國家權(quán)力把控民意， 引導(dǎo)輿論朝對政府有利的方向發(fā)展。 而在此之后的“二戰(zhàn)”、 冷戰(zhàn)、 反恐戰(zhàn)爭等多次對外沖突中，美國政府使用與公共信息委員會類似的話語和策略塑造與美國截然對立“他者”形象， 進而制造社會共識， 強化民眾支持。 而各個社會組織也同樣為實現(xiàn)其目的利用宣傳來影響大眾思維， 為美國政府造成輿論壓力， 促使政府調(diào)整政策。 宣傳成為美國民主政治運作過程中不可或缺的一部分， 而民眾已無法回避來自國家或是社會組織鋪天蓋地的宣傳。

四、 結(jié) 語

國家構(gòu)建與民主政治的悖論在美國歷史上是一個長期存在的問題。 特別是當美國進入工業(yè)化社會后， 由于社會復(fù)雜性增加以及社會矛盾的尖銳化， 依靠公民社會和地方自治已無法解決美國所面對的問題， 因此需要構(gòu)建一個強大的國家以應(yīng)對國內(nèi)外的挑戰(zhàn)。 贏得“一戰(zhàn)”便是國家構(gòu)建所取得的重大成果。 但美國建國的“元敘事”是建立在反抗英國對民眾自由的干涉之上的， 在早期設(shè)計民主制度時也以限制國家權(quán)力為出發(fā)點； 再加上對“弱國家權(quán)力”和自由經(jīng)濟神話的吹捧導(dǎo)致了美國社會存在著激烈的反國家權(quán)力思想。 這種追求民主的理想與國家權(quán)力擴張的現(xiàn)實之間的沖突便構(gòu)成了國家構(gòu)建與民主政治的悖論。 但這種悖論并不意味著民主政治遭到破壞， 國家構(gòu)建的目的之一也是為了民主政治能夠更好地應(yīng)對來自國內(nèi)外的挑戰(zhàn)， 但在這個過程之中， 民主政治發(fā)展的方向無疑產(chǎn)生了變化， 國家利用其資源優(yōu)勢和各種技術(shù)手段讓國家不再是被動的“民眾服從者”， 而是在民主框架內(nèi)積極干預(yù)輿論的“民眾引導(dǎo)者”。