李陽(yáng)陽(yáng)

沈陽(yáng)工業(yè)大學(xué)，遼寧 沈陽(yáng) 110000

一、前言

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們的生活水平也在不斷的提高，廣大群眾對(duì)于自身的權(quán)益的保護(hù)意識(shí)也越來(lái)越高，行政領(lǐng)域相關(guān)法治成果也得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。政府在社會(huì)中扮演的角色也越來(lái)越重要，城市的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型都離不開(kāi)法治政府的有效決策和部署安排。而在涉及到行政機(jī)關(guān)合同的起草和合法性審查等業(yè)務(wù)工作中，如何激發(fā)政府的法律導(dǎo)向功能，對(duì)于政府法律顧問(wèn)制度的實(shí)施是一個(gè)重大的考驗(yàn)。

二、國(guó)內(nèi)外政府法律顧問(wèn)制度的比較分析

（一）我國(guó)政府法律顧問(wèn)制度的發(fā)展

政府法律顧問(wèn)制度的普遍建立是我們國(guó)家的法治發(fā)展要求，也是黨的十八屆三中全會(huì)提出的一項(xiàng)工作目標(biāo)。特別是在推進(jìn)政府行政工作的合法化開(kāi)展的方面，政府法律顧問(wèn)制度發(fā)揮著重要的作用，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)、政治文化的重要組成部分。

我國(guó)的政府法律顧問(wèn)制度起步較晚，其他的國(guó)家尤其是英美法系的國(guó)家在法律體系的發(fā)展進(jìn)程中已經(jīng)建立了較為完善的政府法律顧問(wèn)制度。美國(guó)作為英美法系的代表，在政府法律顧問(wèn)制度的發(fā)展中也是一個(gè)典型代表國(guó)家。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2019年，美國(guó)大約有28000多名律師為政府服務(wù)，分別分布在美國(guó)的各個(gè)州、縣等層次；而我國(guó)的香港特別行政區(qū)也大概有450名律師作為政府法律顧問(wèn)。

在1989年，司法部頒布了文件《關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問(wèn)的若干規(guī)定》，此文件的頒布標(biāo)志著我國(guó)大陸地區(qū)的政府法律顧問(wèn)制度開(kāi)始起步。在我國(guó)，最先設(shè)立政府法律顧問(wèn)制度的地區(qū)為深圳，在1988年9月，截止目前，已經(jīng)有30余年的發(fā)展。

從政府法律顧問(wèn)制度的發(fā)展前期來(lái)看，律師在擔(dān)任法律顧問(wèn)的時(shí)候，主要的工作就是作為訴訟代理人，代表政府機(jī)關(guān)參加訴訟，這是我國(guó)早期政府法律顧問(wèn)制度發(fā)展的一個(gè)普遍現(xiàn)象。隨著我國(guó)法律體系的不斷健全，社會(huì)法治化建設(shè)的不斷深入，政府法律顧問(wèn)制度也在不斷的發(fā)展，對(duì)于各省市地區(qū)的政府及其部門(mén)，按照相關(guān)的法律依法辦事、依法行政產(chǎn)生了重大的影響，也對(duì)于加速法治政府的建設(shè)產(chǎn)生了重要的作用。

（二）英、美法律顧問(wèn)制度的介紹啟示

政府法律顧問(wèn)制度在西方法治國(guó)家發(fā)展得較為成熟，特別是英國(guó)和美國(guó)，經(jīng)過(guò)多年的改革發(fā)展，已經(jīng)形成了一套較為完整的政府法律顧問(wèn)模式，在推進(jìn)國(guó)家法治化，促進(jìn)政府依法行政、維護(hù)政府合法權(quán)益等方面，發(fā)揮著重要作用。

而我國(guó)的政府法律顧問(wèn)制度還處于探索階段，相關(guān)的制度建設(shè)并不完善，有一些問(wèn)題還有待討論。英、美兩國(guó)關(guān)于政府法律顧問(wèn)制度實(shí)施和構(gòu)建過(guò)程中的先進(jìn)做法，對(duì)于我國(guó)政府法律顧問(wèn)制度的建立和發(fā)展，具有重要的借鑒意義。

英、美兩國(guó)的法律顧問(wèn)通過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展完善，形成了一套適合本國(guó)國(guó)情的政府法律顧問(wèn)模式，而兩國(guó)也不乏一些有益的共同之處。只是由于各自國(guó)家文化和發(fā)展不同，政府法律顧問(wèn)也各有特點(diǎn)。英國(guó)和美國(guó)的政府法律顧問(wèn)都有著自己相對(duì)完整的體系，而且經(jīng)歷一段時(shí)間發(fā)展，更加完善地為政府服務(wù)。

英國(guó)政府法律顧問(wèn)制度歷史悠久，最早起源于兩位辯護(hù)律師在受聘于英國(guó)政府后常年奔波于巡回法庭為政府服務(wù)。在英國(guó)，政府法律顧問(wèn)是獨(dú)立自主的。英國(guó)政府與所聘任的律師只是聘請(qǐng)與受聘的關(guān)系，不存在領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督的上下級(jí)行政管理關(guān)系，只在政府需要時(shí)提供專(zhuān)業(yè)的法律意見(jiàn)與服務(wù)。因此，政府法律顧問(wèn)具有更強(qiáng)的自主性和獨(dú)立性，不會(huì)因行政編制等原因而受到政府行政指令的干預(yù)和影響。其次，英國(guó)的法律顧問(wèn)制度還有一個(gè)特點(diǎn)就是，其在判斷相關(guān)的問(wèn)題時(shí)更具有中立性。英國(guó)政府行政指令無(wú)法干預(yù)政府法律顧問(wèn)的相關(guān)工作，因此，其在發(fā)表意見(jiàn)及表明觀(guān)點(diǎn)的立場(chǎng)上也更具中立性，無(wú)須受政府法制機(jī)構(gòu)限制，多以執(zhí)政者角度去審視問(wèn)題。

美國(guó)政府法律顧問(wèn)也經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的發(fā)展演變過(guò)程，現(xiàn)主要表現(xiàn)為白宮法律顧問(wèn)和政府部門(mén)法律顧問(wèn)。美國(guó)政府法律顧問(wèn)由兩部分組成，一部分是司法部的法律顧問(wèn)，另一部分是其他各政府部門(mén)的法律顧問(wèn)。各部門(mén)法律顧問(wèn)總顧問(wèn)與司法部長(zhǎng)共同組成政府法律委員會(huì)。各部門(mén)法律顧問(wèn)在司法部領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行溝通合作，從而有效提高聯(lián)邦政府的工作效率與法治水平。

三、我國(guó)政府法律顧問(wèn)制度的問(wèn)題分析

（一）發(fā)展較為緩慢且不均衡

我國(guó)作為世界的人口大國(guó)，近幾年的發(fā)展也是十分迅速的，對(duì)于法治的需求也是很急迫的。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前在我國(guó)大陸地區(qū)，在政府部門(mén)擔(dān)任法律顧問(wèn)的律師約兩萬(wàn)余人，這個(gè)數(shù)字不到全國(guó)律師總?cè)藬?shù)的十分之一，同時(shí)面對(duì)大量的糾紛和案件，這個(gè)數(shù)字更是微乎其微。這樣的懸殊不能很好的發(fā)揮法律顧問(wèn)制度在法治社會(huì)與法治政府建中的作用，也無(wú)法全面、有效、高效地解決政府日常產(chǎn)生的法律咨詢(xún)問(wèn)題及突發(fā)和群體事件。

（二）顧問(wèn)制度形式化

隨著我國(guó)法治建設(shè)的不斷加速，從國(guó)家層面上，我國(guó)不斷健全和完善各項(xiàng)法律制度，尤其是隨著兩會(huì)的召開(kāi)，而政府法律顧問(wèn)制度作為法治建設(shè)的重要組成部分也多次在會(huì)議上被提及。堅(jiān)持依法治國(guó)、依法行政、依法執(zhí)政三個(gè)步驟一起推進(jìn)，法治國(guó)家、法治社會(huì)、法治政府三個(gè)目標(biāo)一體化建設(shè)。而根據(jù)目前我國(guó)政府法律顧問(wèn)制度的發(fā)展情況來(lái)看，雖然制度是社會(huì)迫切需要的，但是很多地區(qū)卻將該制度流于形式化，沒(méi)有真正的認(rèn)識(shí)到這背后的法律原理和目標(biāo)，導(dǎo)致政府法律顧問(wèn)制度的推進(jìn)緩慢，沒(méi)有切實(shí)解決政府的法律問(wèn)題。

（三）顧問(wèn)的遴選制度不夠完善，顧問(wèn)能力參差不齊

律師作為政府法律顧問(wèn)制度的主要參與人員，律師的專(zhuān)業(yè)能力以及社會(huì)形象對(duì)于政府法律顧問(wèn)制度的實(shí)施有著重要的影響。律師代表政府開(kāi)展相關(guān)的法律工作，如何保證律師能有效地代表政府開(kāi)展相關(guān)的工作，首要解決的問(wèn)題就是合理的遴選制度。但目前，各地政府關(guān)于律師的遴選制度是不夠完善的，律師的業(yè)務(wù)能力及考核情況都沒(méi)有進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范，就會(huì)出現(xiàn)擔(dān)任政府法律顧問(wèn)的律師不夠?qū)I(yè)，而資質(zhì)較好的律師卻無(wú)法進(jìn)入政府法律顧問(wèn)的系統(tǒng)中進(jìn)行日常法律顧問(wèn)的工作。

四、關(guān)于政府法律顧問(wèn)制度的筆者完善建議

（一）建立剛性政府法律顧問(wèn)制度

通過(guò)立法的方式，對(duì)政府法律顧問(wèn)制度的建立，進(jìn)行明確的規(guī)定。必要時(shí)可以將法律顧問(wèn)的選拔流程及最終合同的簽訂作為政府日常工作的一項(xiàng)考核內(nèi)容。并提供相應(yīng)的配套制度，比如工作評(píng)價(jià)制度、聘任制度等體系制度，以便為政府、社會(huì)、人民提供有效、優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)。

（二）推進(jìn)法律顧問(wèn)制度有效化進(jìn)行

制度的設(shè)立和制度的實(shí)施是兩個(gè)完全不同的概念和內(nèi)容，目前我國(guó)的政府法律顧問(wèn)制度正在逐步的完善，但是怎樣保證制度的有效實(shí)施是推進(jìn)政府法律工作的重中之重。筆者認(rèn)為，推進(jìn)法律顧問(wèn)制度的有效化進(jìn)行，可以通過(guò)明確法律顧問(wèn)主管部門(mén)、成立法律顧問(wèn)辦公室。

（三）大力完善法律顧問(wèn)隊(duì)伍的遴選機(jī)制

為了使政府法律顧問(wèn)制度的有效的實(shí)施，顧問(wèn)隊(duì)伍的選拔應(yīng)該進(jìn)行具體的布置和安排。首先，要保證遴選的程序和內(nèi)容，保證遴選的公正性與獨(dú)立性，不受其他因素的影響才能確保顧問(wèn)隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)能力和法律素養(yǎng)，便于政府更好的開(kāi)展工作。而在選拔的過(guò)程中，高校及研究院的一些學(xué)者和法學(xué)專(zhuān)家也應(yīng)該納入顧問(wèn)隊(duì)伍的重點(diǎn)選拔范圍，因?yàn)槠溟L(zhǎng)期在高校和科研單位從事教學(xué)和科研等理論性的工作，可以很好的為政府行為提供理論支撐。

五、結(jié)語(yǔ)

政府法律顧問(wèn)制度的發(fā)展對(duì)于我國(guó)法治化的建設(shè)具有非常重要的意義。政府作為社會(huì)的重要組成部分，其發(fā)揮的作用是承上啟下的，所以有效合法的規(guī)制行政權(quán)的行使就顯得尤為重要。隨著兩會(huì)的召開(kāi)，民法典的審議通過(guò)，我國(guó)的法治化建設(shè)在整個(gè)社會(huì)發(fā)展的軌道上正在加速的前行，接下來(lái)如何解決法律顧問(wèn)制度目前所存在的問(wèn)題，也是各級(jí)政府應(yīng)該重視的問(wèn)題。