陳淑智
中共日照市委黨校,山東 日照 276826
三大調(diào)解同屬于調(diào)解機(jī)制的組成部分,其共同特征是糾紛的解決以當(dāng)事人合意啟動(dòng)為基礎(chǔ),程序簡(jiǎn)單、方式靈活、成本低,在調(diào)解過程中當(dāng)事人擁有完全的參與權(quán)和自由處分權(quán),可以在強(qiáng)制性法律規(guī)范的框架下,依據(jù)各自的利益追求進(jìn)行磋商和交易,最后通過討價(jià)還價(jià)的方式達(dá)成雙贏或多贏的結(jié)果來解決糾紛。民間習(xí)俗、行業(yè)規(guī)范、道德信仰都可以成為糾紛解決的依據(jù)。它們較之司法裁判有著不可替代的功能和作用。
人民調(diào)解是指在調(diào)解委員會(huì)主持下,根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、黨的方針政策等,用情、說理、依法對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行勸說,使當(dāng)事人接受調(diào)解,從而促成糾紛當(dāng)事人之間相互做出一些讓步,最終能夠達(dá)成協(xié)議,消除紛爭(zhēng)的一種群眾自治活動(dòng)。它以糾紛解決的自治性、民間性為特征,是群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治行為。與訴訟相比,人民調(diào)解的優(yōu)勢(shì)在于:第一,人民調(diào)解組織分布廣泛、貼近群眾、啟用方便。第二,以和平對(duì)話的方式解決糾紛,融情、理、法于一體,更易于被接受。第三,程序更簡(jiǎn)單、方式方法更通俗靈活。第四,不收取費(fèi)用,最大限度地節(jié)約了社會(huì)和個(gè)人糾紛解決的資源和成本。不足主要表現(xiàn)為:第一,人民調(diào)解制度雖然有較長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐,但是在實(shí)踐中仍存在操作性差等問題。第二,調(diào)解的過程和方式從規(guī)范性上來說仍不夠規(guī)范,在實(shí)踐中使用起來比較隨意。第三,人民調(diào)解協(xié)議的法律效力極弱,對(duì)當(dāng)事人的吸引力相對(duì)較差。第四,人民調(diào)解員隊(duì)伍不穩(wěn)定,調(diào)解員文化程度和業(yè)務(wù)水平參差不齊,影響調(diào)解質(zhì)量與效率。第五,缺乏資金保障,影響了人民調(diào)解工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
行政調(diào)解是指在相關(guān)行政機(jī)關(guān)的主持下,按照法律、政策等,在分清責(zé)任基礎(chǔ)上,通過說服教育,促成當(dāng)事人雙方相互做出一些讓步,從而達(dá)成協(xié)議解決糾紛的活動(dòng)。其優(yōu)勢(shì)為:第一,行政機(jī)關(guān)調(diào)處矛盾糾紛符合我國(guó)傳統(tǒng)習(xí)慣和民眾心理。第二,調(diào)解主體具有較強(qiáng)的專業(yè)性,可以根據(jù)不同的行業(yè)要求由不同的專業(yè)性行政部門進(jìn)行調(diào)解。第三,周期短,程序簡(jiǎn)便。缺陷是:第一,調(diào)解主體缺乏相對(duì)獨(dú)立性和客觀公正性。第二,和人民調(diào)解一樣,調(diào)解的過程和方式從程序的規(guī)范性上來說仍缺乏規(guī)范,在實(shí)踐中使用起來比較隨意,調(diào)解的滿意度不高。第三,行政調(diào)解結(jié)果的法律效力不明確。
司法調(diào)解是指在法院主持下,雙方當(dāng)事人就爭(zhēng)議的內(nèi)容在自愿平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成協(xié)議,由法院予以確認(rèn)后終結(jié)司法程序的活動(dòng)。司法調(diào)解的優(yōu)勢(shì):第一,程序規(guī)范。第二,調(diào)解主體是職業(yè)法律人,即法官或法官助理,具有較強(qiáng)的司法公信力。第三,司法調(diào)解結(jié)果法律效力高,有強(qiáng)制執(zhí)行效力,具有較大吸引力。第四,調(diào)解可以改善司法裁判質(zhì)量。第五,司法調(diào)解可以填補(bǔ)法律空白。缺陷是:第一,“事實(shí)清楚,分清是非”的調(diào)解原則混同了調(diào)解與判決的法理基礎(chǔ),忽視了糾紛當(dāng)事人的處分權(quán)以及調(diào)解協(xié)議實(shí)乃訴訟契約的本質(zhì),制約了調(diào)解功能的發(fā)揮,同時(shí)也增加了訴訟成本。第二,調(diào)審合一模式一定程度上損害了司法的權(quán)威性和公正性。第三,調(diào)解程序啟動(dòng)過于隨意,為恣意調(diào)解和遲延審判留下了空間。第四,調(diào)解反悔權(quán)缺乏限制,嚴(yán)重?fù)p害了調(diào)解的誠(chéng)信根基,為惡意拖延訴訟敞開方便之門,同時(shí)違背了訴訟效益原則,造成訴訟資源的二次浪費(fèi)。第五,調(diào)解時(shí)限沒有明確規(guī)定。容易滋生久調(diào)不決現(xiàn)象。
綜述所述,人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解各有優(yōu)缺點(diǎn),相比較而言,人民調(diào)解和行政調(diào)解存在的問題值得引起重視。為發(fā)揮我國(guó)調(diào)解制度的總體優(yōu)勢(shì),必須將人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解工作做通盤考慮,加強(qiáng)三者的聯(lián)動(dòng),發(fā)揮其整體效用。
根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定,司法調(diào)解的范圍是人民法院受理的民商事案件、部分刑事自訴案件以及附帶民事訴訟案件。行政調(diào)解大多局限于民事案件、輕微違法行為、權(quán)屬爭(zhēng)議及行政補(bǔ)償?shù)臄?shù)額爭(zhēng)議及部分刑事自訴案件。而人民調(diào)解的范圍最為廣泛,涉及所有的民事案件和輕微的刑事案件。因此,從上面表述可以看出,三者的調(diào)節(jié)范圍存在較強(qiáng)的重復(fù)性。所以,加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)工作能在矛盾糾紛確定的情況下,選擇一種較為合適的調(diào)解方法,減少訟累和行政、司法資源。
根據(jù)法律規(guī)定,現(xiàn)行三大調(diào)解的效力不同。法院的調(diào)解協(xié)議和判決具有同樣的法律效力。行政調(diào)解不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。人民調(diào)解靠當(dāng)事人自愿履行,不具有法律上的強(qiáng)制性。加強(qiáng)“三調(diào)”聯(lián)動(dòng)工作,就可以在現(xiàn)有的法律框架內(nèi),對(duì)于行政調(diào)解、人民調(diào)解的效力問題,就能夠通過司法確認(rèn)加以明確,一旦效力明確了,就能在很大程度上提高行政調(diào)解和人民調(diào)解的公信力,確保矛盾糾紛調(diào)完事了。
如前所述,三種調(diào)解涉及到不同的部門,而每個(gè)部門的性質(zhì)和職能又各不相同,在具體工作實(shí)踐中,主動(dòng)融合的可能性較小。因此,建議在有關(guān)部門建立“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”領(lǐng)導(dǎo)小組,統(tǒng)領(lǐng)指導(dǎo)協(xié)調(diào)督促所屬部門開展化解矛盾糾紛工作。在政法委具體領(lǐng)導(dǎo)下,整合司法、信訪、公安、城建、勞動(dòng)、環(huán)保、民政等有關(guān)職能部門資源,聯(lián)合協(xié)調(diào)各方力量,組織運(yùn)用矛盾排查、聽證對(duì)話、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等多種手段,對(duì)社會(huì)矛盾糾紛進(jìn)行調(diào)處化解。
1.在人民法院內(nèi)部建立調(diào)解工作協(xié)調(diào)指導(dǎo)辦公室,這是從機(jī)制上健全完善人民調(diào)解和司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)的重要舉措,通過這種方式可以把廣大的人民調(diào)解組織發(fā)動(dòng)起來,并根據(jù)實(shí)踐中遇到的新情況新問題及時(shí)給予指導(dǎo),使其功能和作用得以充分的發(fā)揮。比如,在實(shí)踐中出現(xiàn)的調(diào)解程序、調(diào)解依據(jù)、調(diào)節(jié)協(xié)議的規(guī)范性問題等都要給予必要的指導(dǎo)。此外,根據(jù)最新的法律法規(guī)和政策,及時(shí)對(duì)人民調(diào)解員進(jìn)行培訓(xùn),促使人民調(diào)解委員會(huì)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法有序有效的開展工作。
2.在司法實(shí)踐中,許多民事案件并未進(jìn)入訴訟程序,這些案件就主要通過調(diào)解加以解決,對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入訴訟程序的民事案件,人民調(diào)解組織也要在其中參與調(diào)解。以上這兩種情況都涉及調(diào)解和訴訟的銜接問題,主要涉及訴前勸導(dǎo)銜接、訴中調(diào)解銜接、適用督促程序銜接、進(jìn)入執(zhí)行程序銜接、人民調(diào)解組織引導(dǎo)銜接。
3.在案件訴訟過程中,人民調(diào)解組織應(yīng)積極配合人民法院做好糾紛的調(diào)解工作,促使糾紛當(dāng)事人配合法院的調(diào)解。同時(shí),人民調(diào)解組織在法院作出裁決后應(yīng)當(dāng)關(guān)注案件的后續(xù)進(jìn)展,包括訴訟執(zhí)行情況,當(dāng)事人的履行情況等,避免新的矛盾糾紛的出現(xiàn),如果再出現(xiàn)矛盾糾紛要及時(shí)介入加以調(diào)解,防止出現(xiàn)矛盾糾紛擴(kuò)大化。
1.在有關(guān)行政機(jī)關(guān)、行業(yè)、協(xié)會(huì)建立人民調(diào)解委員會(huì),使人民調(diào)解與行政調(diào)解相結(jié)合。當(dāng)前,隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步,許多傳統(tǒng)的社會(huì)組織都不復(fù)存在,又有一些新的社會(huì)組織適應(yīng)社會(huì)的需要應(yīng)運(yùn)而生,在這種情況下,在這些新成立的社會(huì)組織里面建立人民調(diào)解機(jī)構(gòu)就非常必要,可以依托這些社會(huì)組織,充分發(fā)揮它們各自的專長(zhǎng)和資源,和行政調(diào)解結(jié)合,形成工作合力,就能最大程度地及時(shí)把矛盾糾紛化解。
2.在案件提交行政調(diào)解過程中,人民調(diào)解組織應(yīng)積極配合有關(guān)行政機(jī)關(guān)做好糾紛的調(diào)解工作,促使糾紛當(dāng)事人配合行政機(jī)關(guān)的調(diào)解。同時(shí),人民調(diào)解組織在行政機(jī)關(guān)作出裁決后應(yīng)當(dāng)協(xié)助行政機(jī)關(guān)做好執(zhí)行或善后工作,關(guān)注案件的后續(xù)進(jìn)展,包括當(dāng)事人的履行裁決的情況等,避免新的矛盾糾紛的出現(xiàn),如果再出現(xiàn)矛盾糾紛要及時(shí)介入加以調(diào)解,防止出現(xiàn)矛盾糾紛擴(kuò)大化。
3.組織首席調(diào)解員、律師參與信訪接待,與公安派出所聯(lián)合開展民間糾紛、治安案件調(diào)解。