陳春蘭

湖南科技大學(xué)，湖南 湘潭 411100

一、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接機(jī)制現(xiàn)狀

行政復(fù)議與行政訴訟銜接模式存在以下：

（一）自由選擇模式

1.終局性自由選擇模式

行政相對(duì)人或者行政相關(guān)人對(duì)行政機(jī)關(guān)所做出的行政行為不滿意及不服，復(fù)議或訴訟任選其一即可。一為一級(jí)復(fù)議終局；行政相對(duì)人在復(fù)議和訴訟兩者進(jìn)行選擇。選擇行政復(fù)議后不能提起行政訴訟，復(fù)議決定后對(duì)復(fù)議決定不服，訴訟不是其第二條道路。二是二級(jí)復(fù)議終局；進(jìn)行復(fù)議后，當(dāng)事人對(duì)行政復(fù)議的決定不滿意，向行政復(fù)議機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議是緊接著的補(bǔ)救方法。理所當(dāng)然可以向人民法院提起行政訴訟，我國(guó)此種模式適用于省人民政府以及國(guó)務(wù)院各部委作出相關(guān)的復(fù)議決定。當(dāng)事人未經(jīng)訴訟而是直接選擇向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)復(fù)議國(guó)務(wù)院所做的行政復(fù)議決定是最后的決定，如相對(duì)人想要行政訴訟會(huì)是訴訟不能狀態(tài)。

2.非終局性自由選擇模式

當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為不滿如何解決呢？第一可以在向相關(guān)部門申請(qǐng)行政復(fù)議后選擇向人民法院起訴，第二也可不復(fù)議直接向人民法院起訴。所以，如行政相對(duì)人選擇申請(qǐng)行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)構(gòu)作出的復(fù)議決定的不是終局決定，權(quán)利救濟(jì)人可以在復(fù)議決定作出后再自行提起行政訴訟。相對(duì)人同時(shí)向兩個(gè)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，如何處理呢？由首先接受該行政申請(qǐng)的機(jī)關(guān)為主管機(jī)關(guān)，在行政復(fù)議機(jī)構(gòu)受理的案件法律的審查期間相對(duì)人不再提起行政訴訟；一般人民法院已受理的行政案件，相對(duì)人再向復(fù)議機(jī)構(gòu)申請(qǐng)行政復(fù)議不再受理。不止一個(gè)權(quán)利救濟(jì)人選擇申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟的情況則案件適用先到先得原則由首先受理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管轄。

（二）復(fù)議前置模式

當(dāng)權(quán)利救濟(jì)人對(duì)行政行為有爭(zhēng)議時(shí)先申請(qǐng)行政復(fù)議由行政機(jī)構(gòu)作出復(fù)議決定。而復(fù)議決定不能令相對(duì)人滿意后權(quán)利救濟(jì)人以提起訴訟，直接提起訴訟是不可以的，行政復(fù)議的申請(qǐng)期限到行政訴權(quán)喪失。行政復(fù)議模式下的行政糾紛有下面三種：一較為專業(yè)，如稅收糾紛案件；二政策性強(qiáng)的；在《稅收征收管理辦法》的有關(guān)規(guī)定中，須首先再次申請(qǐng)稅收糾紛的行政復(fù)議，才能提起訴訟。例如有關(guān)法律規(guī)定限制或不允許經(jīng)營(yíng)者集中時(shí)訴訟前要復(fù)議。第三自然資源確權(quán)的糾紛因公安處罰，稅收糾紛和侵犯自然的資源權(quán)而引起的行政處罰中，復(fù)議就是到達(dá)訴訟的必經(jīng)之路。

（三）復(fù)議終局模式

行政相對(duì)人對(duì)損害權(quán)益的行為不滿意的，申請(qǐng)行政復(fù)議是代替訴訟解決問(wèn)題的無(wú)二選擇。不僅不可進(jìn)行訴訟且復(fù)議的決定為最終的決定。對(duì)審訊，拘留進(jìn)行嚴(yán)格審查，活動(dòng)范圍限制和出入境管理法驅(qū)逐不滿意的外國(guó)人，可按照法規(guī)相關(guān)的規(guī)定申請(qǐng)行政復(fù)議。

二、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接機(jī)制的現(xiàn)存缺陷

（一）銜接模式設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不明確

對(duì)行政復(fù)議與訴訟之間的銜接機(jī)制，迄今沒(méi)有法律進(jìn)行明確的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定。對(duì)相關(guān)法規(guī)的分析得知在銜接程序中存在模糊的標(biāo)準(zhǔn)。例行政相對(duì)人申請(qǐng)行政救濟(jì)時(shí)需要按照標(biāo)準(zhǔn)和程序申請(qǐng)救濟(jì)。這些程序和標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范對(duì)于行政復(fù)議和行政訴訟的銜接機(jī)制無(wú)益處?，F(xiàn)在行政復(fù)議與行政訴訟之間的銜接機(jī)制在實(shí)施程序上不完備；法律類型不同規(guī)定存在各種各樣程序或?qū)嶓w上的差異。在執(zhí)行法律時(shí)造成的困難，法律沒(méi)有規(guī)范設(shè)立行政復(fù)議的授權(quán)要求。

（二）行政復(fù)議范圍與行政訴訟受理之間的代溝

復(fù)議法三個(gè)立法目標(biāo)如下：一預(yù)防和糾正非法的行政行為；二維護(hù)公民，法人的合法權(quán)益；三讓行政機(jī)關(guān)的權(quán)利在“陽(yáng)光”下運(yùn)作。這直接關(guān)系到行政復(fù)議制度功能定位的準(zhǔn)確性和完整性以及行政復(fù)議法的總體修訂是否正確。行政復(fù)議屬于事情發(fā)生后產(chǎn)生的救濟(jì)方式，不能達(dá)到預(yù)防非法以及不當(dāng)行政行為的合法目的。不合適的表述將損害行政復(fù)議的社會(huì)認(rèn)可度而降低人民對(duì)于行政的信任度。行政復(fù)議的相關(guān)適用范圍的局限造成的系列實(shí)際困境是真實(shí)存在的，行政復(fù)議的許多功能未能有效的實(shí)現(xiàn)，擴(kuò)展適用范圍應(yīng)該是完善銜接機(jī)制的題中應(yīng)有之義。

（三）不同復(fù)議機(jī)構(gòu)裁決標(biāo)準(zhǔn)不一

自由選擇復(fù)議機(jī)構(gòu)是復(fù)議法明確規(guī)定的行政相對(duì)人所應(yīng)有權(quán)利，但是由于復(fù)議機(jī)構(gòu)有同級(jí)政府還有上級(jí)的主管部門以及上級(jí)政府?，F(xiàn)有的復(fù)議機(jī)關(guān)的設(shè)立模式對(duì)提高行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的專業(yè)性提升不利。在實(shí)際的情況下，縣級(jí)以上人民政府職能部門和地級(jí)以上人民政府職能部門要思考建立相應(yīng)的復(fù)議機(jī)構(gòu)，當(dāng)事人提出的復(fù)議案件并進(jìn)行建立復(fù)議機(jī)構(gòu)。復(fù)議機(jī)構(gòu)太亂，不同機(jī)構(gòu)的側(cè)重點(diǎn)不同，不同機(jī)構(gòu)的決策結(jié)果和規(guī)模存在差異。行政機(jī)構(gòu)的上級(jí)行政部門審查的重點(diǎn)為行政行為的合法性，要考慮該行為的合理性。審查過(guò)程中，同級(jí)人民政府不僅要思考行政行為本身的合法性和合理性而且要考慮其管轄范圍內(nèi)政策的統(tǒng)一性。人民政府與復(fù)議機(jī)構(gòu)因處于同一級(jí)別，工作的過(guò)程中就會(huì)受到地方保護(hù)主義的威脅?；靵y的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的存在對(duì)于專門機(jī)構(gòu)的科學(xué)整合以及合法權(quán)益的維護(hù)不利。該社會(huì)現(xiàn)象不利于行政監(jiān)督和糾錯(cuò)功能的高效實(shí)現(xiàn)及行政復(fù)議機(jī)構(gòu)權(quán)威性的建立。

三、行政復(fù)議與行政訴訟銜接機(jī)制的完備化

（一）規(guī)范兩者銜接標(biāo)準(zhǔn)化

首先，行政復(fù)議預(yù)審的類型和程序的確立全部移交給法律，將大大減少個(gè)別法律法規(guī)對(duì)復(fù)議預(yù)審的規(guī)定，把行政復(fù)議的范圍進(jìn)行縮小。在行政復(fù)議之前特別規(guī)范法定情形，尊重當(dāng)事方的自由選擇權(quán)確立為主要原則，將復(fù)議作為輔助之外，幫助行政相對(duì)人選擇救濟(jì)的權(quán)利保障。第二；法律規(guī)定行政復(fù)議前置只能限定在技術(shù)性較強(qiáng)的和專業(yè)性領(lǐng)域的行政案件具有個(gè)性的專業(yè)技術(shù)特征來(lái)解決類似的案件確保行政爭(zhēng)議解決的權(quán)威，復(fù)議前置模式應(yīng)在立法中統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，混淆執(zhí)行者的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)于行政復(fù)議與行政訴訟的銜接機(jī)制完善無(wú)益。

（二）擴(kuò)大行政復(fù)議的適用范圍

《行政復(fù)議法》的立法過(guò)程中可以實(shí)現(xiàn)的有：一、增加行政糾紛解決的表述，行政復(fù)議的主要功能是解決行政糾紛。對(duì)其他條款的修改和精進(jìn)；二、糾正預(yù)防非法或不正當(dāng)行政行為的表述，保證行政機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力，行政復(fù)議不是事前救濟(jì)，無(wú)法達(dá)到預(yù)防非法不正當(dāng)行政行為的功能目的。從行政復(fù)議法的規(guī)定和群眾實(shí)際反映情況看來(lái)，行政復(fù)議的系統(tǒng)功能必須充分發(fā)揮從而顯示出擴(kuò)展復(fù)議范圍的迫切性。將現(xiàn)行行政復(fù)議法條文中的具體行政行為改為行政行為，擴(kuò)大行政復(fù)議發(fā)揮作用的廣度和深度建立行政行為可復(fù)議體系，源于行政訴訟法修改背景之下。行政復(fù)議審查制度功能的發(fā)揮和效率的提高有賴于合法審查行政行為。

（三）增加專門的復(fù)議機(jī)構(gòu)

行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是依法負(fù)責(zé)進(jìn)行行政復(fù)議的專門機(jī)構(gòu)，在實(shí)踐中因很少的主管機(jī)構(gòu)公開(kāi)法律制度和規(guī)定而無(wú)法進(jìn)行行政復(fù)議的問(wèn)題很多。行政審查辦公室屬于行政復(fù)議機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)行政復(fù)議的審查的專門性工作。增加專門的復(fù)議機(jī)構(gòu)并明確職責(zé)；因?yàn)樵趯?shí)際運(yùn)行的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)濫權(quán)不集中，不利于行政復(fù)議資源的整合力量和受理當(dāng)事人的行政復(fù)議申請(qǐng)。不同級(jí)政府工作部門行使行政復(fù)議職能不專業(yè)，設(shè)立專門的行政復(fù)議辦公室履行專業(yè)的行政復(fù)議職責(zé)，行政審查辦公室適用首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。海關(guān)、金融、國(guó)家稅務(wù)、國(guó)家安全機(jī)構(gòu)等縱向管理的行政機(jī)構(gòu)的特殊性，可以保留這些機(jī)構(gòu)上級(jí)主管部門的行政復(fù)議權(quán)。行政復(fù)議的實(shí)質(zhì)是行政和司法的結(jié)合。這兩個(gè)屬性的結(jié)合可以有效地運(yùn)作和推進(jìn)行政復(fù)議的制度功能的實(shí)現(xiàn)。復(fù)議的司法性在行政復(fù)議專門審查的過(guò)程中，目標(biāo)為確保司法公正和提高行政復(fù)議的公信力，行政復(fù)議應(yīng)積極主動(dòng)公開(kāi)公正地聽(tīng)取申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人的意見(jiàn)，聽(tīng)取第三方的意見(jiàn)。

綜上；行政救濟(jì)方式多樣化發(fā)展的社會(huì)趨勢(shì)正在促使我們正確合理地處理行政復(fù)議與行政訴訟之間的關(guān)系，是保證司法執(zhí)行和行政執(zhí)法效率的途徑之一。