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全球能源治理的中國路徑

2020-11-30 08:39呂淼
能源 2020年9期
關鍵詞:能源

文 | 呂淼

作者供職于北京燃氣集團有限責任公司

參與全球能源治理,是中國的必然選擇。

目前,中國已經成為全球第一大能源消費國、生產國和第二大原油進口國,在能源技術應用方面也開始扮演領導角色,逐漸成為世界能源事務中舉足輕重的國家,引起了國際社會的高度關注。

但是我國在全球能源治理中扮演的角色與我們在全球能源經濟中的地位不相匹配,這顯然是不合理的。中國深度參與全球能源治理既是能源治理改革的需要,也是重塑國際能源市場的應有之意,更是為我國走進全球能源“舞臺中心”提供了戰(zhàn)略機遇。

中國參與全球能源治理的歷史

改革開放以后,中國才開始參與全球能源治理。1983年,中國加入世界能源理事會(WEC),并建立世界能源理事會國家委員會。隨后,1984年中國加入國際原子能機構。

在此階段,由于不熟悉國際規(guī)則,我國與國際能源機構的接觸均抱著謹慎和學習的態(tài)度。一直到20世紀90年代,我國才真正開始積極參與全球能源治理。1991年與中國臺灣地區(qū)和香港特別行政區(qū)一同加入亞太經濟合作組織能源工作組,1992年簽署了聯(lián)合國氣候變化框架公約組織條約,1996年中國與IEA建立合作關系,并開展了更多的區(qū)域性機制合作。

進入21世紀,隨著世界向“多極體系”的轉變,我國開始對多邊平臺善加利用,并以開放務實的態(tài)度主動發(fā)揮影響,逐漸實現了從被動接受全球能源治理規(guī)則的“追隨者”向主動參與治理和塑造規(guī)則的“影響者”的轉變。

一是努力成為國際能源組織的成員國和創(chuàng)始國。2001年,中國成為聯(lián)合數據倡議組織的創(chuàng)始成員國,并且與能源憲章建立合作關系;2002年成為國際能源論壇的創(chuàng)始成員國;2005年與歐佩克建立合作關系;2007年成為上海經濟合作組織能源俱樂部創(chuàng)始成員國;2010年成為國際核能合作框架創(chuàng)始成員國。

二是積極參與國際能源組織改革及相關國際規(guī)則的制定。2010年開始,中國深入參與G20框架下能源議題討論,并且擔任2016年G20輪值主席國和G20峰會主辦國,發(fā)揮了領導作用。此外,2015年中國加入國際能源署聯(lián)盟,積極參與了國際能源論壇和能源憲章的改革重組進程。

三是在國際范圍內提出一系列新倡議,引領塑造國際能源發(fā)展新格局。2010年,中國首次提出APEC低碳鎮(zhèn)示范項目建議,并且在2014年APEC能源部長會議期間提出主辦APEC可持續(xù)能源中心的倡議。2014年,中國與東盟能源中心共同在東亞峰會框架下創(chuàng)立清潔能源論壇。2015年,中國倡議探討構建全球能源互聯(lián)網,推動以清潔和綠色方式滿足全球電力需求。

四是向國際能源組織派員,擔任全球能源組織主要負責人,增強參與治理的軟實力。2016年6月,國家能源局油氣司原副司長楊雷被任命為IEA署長高級顧問,是我們深度參與全球能源治理具有標志性的重要一步。

除此以外,伴隨我國經濟快速發(fā)展、能源體量逐漸增強,近年來有越來越多的國內人士任職國際能源組織重要崗位或者當選為主要領導人。其中,2016年,中國石油經濟技術研究院原院長孫賢勝當選國際能源論壇(IEF)第四任秘書長,這是中國智庫專家首次在重要國際能源組織中擔任關鍵領導角色。2017年10月,北京燃氣集團董事長李雅蘭當選國際燃氣聯(lián)盟(IGU)2021-2024年任期主席,北京同時獲得2024年第29屆世界燃氣大會主辦權。這是中國人首次當選這一擁有89年歷史的國際組織領導人,更是中國參與全球能源治理的重大突破。

應該說,在過去若干年里,中國在參與全球能源治理的過程中提高了自身能力,并且已經成為一個重要角色。

中國作用的增強

盡管“新常態(tài)”下經濟增速放緩使得能源需求增速總體呈下降趨勢,但是,我國作為全球最大能源消費國和能源貿易國的地位始終保持不變。根據2019年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報數據顯示,我國能源消費總量達到48.6億噸標準煤,同比增長3.3%,約占世界能源消費總量的24.3%,排名世界第一。

其中,煤炭消費量約為38.7億噸,同比增長1%,約占世界的51.7%,排名世界第一位;原油消費量約6.96億噸,同比增長6.8%,約占世界的14.6%,排名世界第二位;天然氣的消費量則約3073億立方米,同比增長8.6%,約占世界的7.8%,排名世界第三位。

就能源貿易方面來看,2019年,我國能源凈進口10億噸標準煤,排名世界第一;其中,石油的對外依存度達到70.8%;原油進口50572萬噸,同比增長9.5%,排名世界第二;天然氣進口量為9656萬噸(約1350億立方米),同比增長6.9%,排名世界第四。

隨著能源消費的快速增長,我國已經成為全球碳排放的第一大國,使得我們在國際談判上的壓力和面對的減排要求越來越多。按照國際能源署(IEA)的估算,中國已經在2009年超過美國成為碳排放最多的國家。

深度參與全球能源治理的主要目標和需求

(一)維護全球和中國能源安全

全球能源市場活動與中國切身利益息息相關。改革開放以來,中國能源大體上自給自足,但是近年來,即使是儲量豐富的煤炭也變成了凈進口,較高的石油進口依存度使得我國對全球石油市場產生重要依賴,天然氣進口依存度近年來也快速上升。

而發(fā)達國家有能力管理石油資源、地緣政治、金融的多重屬性,但目前為止中國僅管理了石油的資源屬性,相對而言較少涉及金融屬性。同時,我國在全球石油市場上一直是被動的參與者,這種被動體現在價格和進口來源、運輸通道治理權的相對缺失。因此,積極維護全球石油市場安全是中國參與全球能源治理的重要目標。

(二)避免受到能源價格劇烈波動的風險

長期以來,我國在國際能源競爭中處于劣勢,對國際能源市場缺乏控制力和影響力,只能被動接受主要能源價格上漲。就石油定價機制而言,我國還沒有完善的石油期貨市場,未能建立以風險采購為核心的進口石油價格形成機制,在國際石油定價上缺少話語權。

特別是在油價高漲的情況下,我們除了要支付漲價的部分成本,還要支付比歐美國家多出來的“溢價”。根據有關機構的測算,油價每增加1美元每桶,我國就需要多支付約20億美元。原油進口成本居高不下,造成石油產品競爭力的削弱和企業(yè)利潤空間被壓縮,進而增加了居民的消費支出。

(三)應對全球氣候變化的強大減排壓力

由于各國發(fā)展階段和國情的不同,減排問題比能源問題更為復雜。雖然有聯(lián)合國氣候變化框架公約這樣的減排國際制度和平臺,各國承諾的減排量也有所上升,但是各國承諾的溫室氣體減排量與控制全球升溫2攝氏度需要的減排量相比,仍然有約50-100 億噸的缺口。因此,需要發(fā)揮國際減排框架的作用來取得減排進展。而作為減排關鍵的中國則需要參與國際減排路徑的設定過程,選擇適合自身的減排路徑,這些均對全球應對氣候變化有較大影響。

(四)促進能效提升和加強可再生能源合作

由于我國國內能源資源不足且國際減排責任大,因此,發(fā)揮可再生能源對化石能源的替代作用就變得非常重要。在過去的幾年中,我國加快推動可再生能源技術發(fā)展,并且出臺了強有力的節(jié)能減排優(yōu)惠政策,在可再生能源發(fā)展方面取得了顯著成果,這些成果有必要進行全球經驗分享。

我們還有必要通過與國際可再生能源平臺的合作,切實推進全球可再生能源技術合作,消除貿易壁壘,降低能源利用成本,從而加快實現我國清潔、低碳的能源結構調整目標。

更好地參與全球能源治理的建議

(一)制定戰(zhàn)略、深度參與國際能源治理機構的合作與改革

應堅持遵守多邊規(guī)范和國際規(guī)則,與國際社會共同面對機遇和挑戰(zhàn),這需要制定參與國際能源合作與全球能源治理的國家戰(zhàn)略。

一是做好頂層設計,制定深度參與全球能源之的全面戰(zhàn)略和路線圖,研判不同情景下中國參與全球能源治理的成本收益和風險,明確參與方式及路徑,改進參與措施,形成配套支撐體系。

二是建立我國應對國際能源問題的內部會商機制,在重大國際能源問題上達成一致意見,由被授權部門進行國際會商,從而更有力地表達中國觀點。

三是努力實現國家能源政策發(fā)布常態(tài)化、透明化,定期發(fā)布國家能源白皮書,重點宣傳中國能源政策與能源對外關系。四是做好應對可能導致能源安全問題情況下的“托底”和應急制度安排。

(二)練好內功,進一步加強中國參與全球能源治理的能力建設

提升能源治理現代化水平是中國深度參與全球能源治理的必要條件。一是主動塑造國際能源議題的能力,尤其是代表新興經濟體和發(fā)展中國家的關鍵議題(軟實力);同時,加快培養(yǎng)國內能源企業(yè)參與國際能源市場活動、全面服務于國際能源市場的能力(硬實力)。二是熟練運用國際能源規(guī)則的能力,尤其是國際能源貿易和金融投資的法律與國際規(guī)則。三是優(yōu)化國內能源治理與能源外交的政府架構,主要是國內能源管理體制改革與國際能源合作機制。四是增強國際化能源治理人力資源培養(yǎng)和儲備。要以孫賢勝、李雅蘭當選IEF秘書長、IGU主席為契機,積極和全面的參與全球能源治理,構建與我國綜合競爭力相匹配的多雙邊能源治理構架和話語體系。五是積極借助非官方的力量和國際力量,構建討論平臺,加強我國參與全球能源治理的研究和能力建設。

(三)互相開放,培養(yǎng)對國際能源市場常態(tài)化下能源安全的信念

未來的全球能源治理將面對中國與世界更深程度的互相開放趨勢,因此,我們應該強化對國際能源市場常態(tài)化下能源安全的認知。

一是國際能源市場可以確保常態(tài)化能源安全已經成為全球共識且概率越來越大。能源(主要是油氣)對外依存度已經不再是衡量安全的剛性標尺,在全球化與互相開放、全球能源轉型與全球能源革命的多重因素下,能源緊缺或將不像以前那樣形勢嚴峻,通過國際市場采購的能源商品或許性價比要高于國內自產。

二是進一步提高我國能源資源開發(fā)、投資和貿易的開放程度,界定國際合作領域,吸收國外能源開發(fā)經驗和先進技術,多利用外資促進國內能源市場競爭力和活力提升。

(四)局部突破,兼收并蓄不同治理機構的特點,分享中國成功經驗

在“堅持多邊合作模式,與國際社會攜手前行”的原則下,我國參與不同能源治理方式,成本收益風險不同,有可能在中國主導權更大的治理機制下率先取得突破,例如“一帶一路”能源合作。

隨著“一帶一路”倡議的逐步實施,能源合作是其中的重點,如何在“一帶一路”區(qū)域范圍內形成有效的能源合作機制,實現能源領域內的“五通”,加強“一帶一路”與IEA、OPEC、EU、OECD、WTO的對話合作機制,也是值得關注的焦點。盡管國際能源合作與全球能源治理的內涵和邊界不同,但是不同治理機制的優(yōu)點與中國成功經驗有利于進一步完善全球能源治理機制,而且會成為中國參與全球能源治理的切入點、著力點和立足點。

(五)鼓勵和支持國內企業(yè)更多的參與全球能源治理

中央政府部門是當前我國全球能源治理的主要參與者,其中,在參與全球能源治理過程中,國家能源局起牽頭作用,外交部、財政部、國家發(fā)展改革委、商務部等部委根據國務院規(guī)定的職能積極參與全球能源治理事務。雖然全球能源治理的基礎是國家之間以條約為基礎的多邊關系,但是企業(yè)、非政府組織(NGO)和研究機構等對其影響與日俱增。特別是近年來,以中國石油天然氣總公司、中國華能集團、北京燃氣集團等企業(yè)為主的國有能源企業(yè)與許多國家能源機構建立了緊密聯(lián)系,并且成為國際能源組織的領導者,有效擴大了中國參與全球能源治理的參與者范圍。但是,在中國人擔任各類國際組織關鍵崗位的比例上,真正能夠擔任并且已經擔任國際組織負責人的中國面孔還較少,我們已經站在舞臺上了,距離舞臺中央還有一段距離。因此,建議國家有關部門應出臺專門制度,進一步鼓勵國內企業(yè)積極參與全球能源治理,并在外交、商貿等方面給予能源企業(yè)以支持,為企業(yè)相關人員擔任國際能源治理主要領導人創(chuàng)造最佳條件。

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