浙江省人民檢察院，浙江 杭州 310000

近幾年，隨著新《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》及立案登記制的實(shí)施，法院的案件數(shù)量激增，相應(yīng)地，向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督的案件數(shù)量也持續(xù)增長(zhǎng)。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2017 年法院審結(jié)的行政案件是2013 年的2 倍，同期檢察機(jī)關(guān)受理的行政申請(qǐng)監(jiān)督案件也上升了86.9%。行政訴訟監(jiān)督“案多人少”、監(jiān)督質(zhì)量效果不高的客觀情況，已經(jīng)成為制約行政訴訟監(jiān)督發(fā)展的重要問(wèn)題。本文擬對(duì)行政訴訟監(jiān)督案件從價(jià)值理念進(jìn)行探討，分析行政訴訟監(jiān)督繁簡(jiǎn)分流程序構(gòu)建的路徑。

一、程序公正優(yōu)先

司法公正是法律的自身要求，其基本內(nèi)涵是要在司法活動(dòng)的過(guò)程和結(jié)果中體現(xiàn)公平、平等、正當(dāng)、正義的精神，而程序公正是實(shí)體公正的本源。

一是要保護(hù)訴訟參與者的平等權(quán)利和正當(dāng)權(quán)利。因此正如有些學(xué)者所說(shuō)“任何簡(jiǎn)化程序都意味著對(duì)訴訟權(quán)利某種程序的減損”，從理論上來(lái)說(shuō)簡(jiǎn)化程序，必須引入當(dāng)事人棄權(quán)或者經(jīng)得當(dāng)事人同意來(lái)確保正當(dāng)性。但由于檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其本質(zhì)是代表國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，監(jiān)督司法機(jī)關(guān)公正司法和行政機(jī)關(guān)依法行政，所作出的不論是抗訴還是再審檢察建議都不具有終局性；同時(shí)，由于在行政訴訟監(jiān)督過(guò)程中行政相對(duì)人充當(dāng)提供線索的角色，是訴訟監(jiān)督的啟動(dòng)方，檢察機(jī)關(guān)始終處于一種超然中立的地位，就行政訴訟監(jiān)督案件實(shí)行繁簡(jiǎn)分流，實(shí)行“簡(jiǎn)案快辦，繁案精辦”，依法對(duì)相關(guān)線索進(jìn)行審查，是對(duì)法律監(jiān)督職能的具體行使，因此不需要與行政相對(duì)人就簡(jiǎn)化程序達(dá)成一致。另一方面，行政訴訟中，由于行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人處于不平等的地位，許多行政爭(zhēng)議正是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)主動(dòng)行使職權(quán)引起，而作為行政相對(duì)人的一方常常被動(dòng)接受，相應(yīng)的權(quán)利往往事后才得以主張，既然行政訴訟監(jiān)督的目的之一是依法監(jiān)督行政行為，糾正違法或程序瑕疵，就更應(yīng)該側(cè)重加強(qiáng)詢問(wèn)當(dāng)事人從而保障當(dāng)事人的訴權(quán)，以利于查清事實(shí)。

二是保證程序合法。構(gòu)建繁簡(jiǎn)分流程序，必須堅(jiān)持依法改革，即不得與剛性的、明確的法律規(guī)范相沖突，至多在恪守法律原則精神的前提下充分利用現(xiàn)有法律規(guī)范的空白，提出具體的改革舉措。筆者認(rèn)為由于民事訴訟和行政訴訟在理念上都注重保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利，構(gòu)建行政訴訟監(jiān)督繁簡(jiǎn)分流機(jī)制中的“集中轉(zhuǎn)辦”、“聽證”、“調(diào)卷”等程序，《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》都對(duì)此作了相應(yīng)的規(guī)定，可以以此為依據(jù)具體展開。如《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第五十一條規(guī)定“人民檢察院審查案件，可以依照有關(guān)規(guī)定調(diào)閱人民法院的訴訟卷宗?！梢圆徽{(diào)閱訴訟卷宗?！?，為行政訴訟監(jiān)督中是否必須調(diào)閱卷宗提供了參考依據(jù)。

三是提高程序公開透明性。程序公開是司法公正的前提和基礎(chǔ)，提高程序公開透明有利于加強(qiáng)對(duì)司法權(quán)的監(jiān)督，有利于形成對(duì)公正司法的認(rèn)同，提高司法公信和司法權(quán)威。特別是提請(qǐng)行政訴訟監(jiān)督申請(qǐng)人，在經(jīng)過(guò)一審、二審、再審后再向檢察機(jī)關(guān)提起監(jiān)督，一般來(lái)說(shuō)當(dāng)事人心中的戾氣較重，如何解開當(dāng)事人心結(jié)，是構(gòu)建行政訴訟監(jiān)督繁簡(jiǎn)分流機(jī)制所必須考慮的，而提高程序公開透明度，有利于解決當(dāng)事人無(wú)休止的申請(qǐng)復(fù)查，有助于實(shí)現(xiàn)息訴罷訪。

二、司法效率兼顧

“遲來(lái)的正義并非正義”即使司法裁判的結(jié)果是公正的，如果過(guò)遲做出裁判，或者過(guò)遲告知當(dāng)事人，即是程序上的不公正，而程序上的不公正將使裁判成為非正義的。提高程序效率，應(yīng)積極引入集約化的理念?！凹笔侵杆痉ㄙY源的集中、統(tǒng)一調(diào)配，根據(jù)案件類型、人力配置等因素，將分散工作、平行運(yùn)轉(zhuǎn)的模式打破重組，使各項(xiàng)工作更加專業(yè)、精細(xì)和高效?！凹s”是指通過(guò)規(guī)范司法行為、優(yōu)化辦案流程、加強(qiáng)信息化技術(shù)等方式降低司法成本、提高司法效率，力求司法資源配置的規(guī)范、精簡(jiǎn)和節(jié)約。

一是專業(yè)化和多元化問(wèn)題，即在行政檢察案件類型多樣化和檢察官專業(yè)背景存在差別的情況下，充分考慮辦案能力、經(jīng)驗(yàn)及特長(zhǎng)等因素的基礎(chǔ)上，根據(jù)案件的繁簡(jiǎn)程序、和專業(yè)性確定辦案團(tuán)隊(duì)，讓辦案人員集中精力辦理擅長(zhǎng)領(lǐng)域的案件，做到專業(yè)對(duì)口，人盡其才，體現(xiàn)司法資源的集約化配置。

二是動(dòng)態(tài)化和常態(tài)化問(wèn)題，即收案實(shí)踐、數(shù)量和難易程度的不確定，與人員配置等常態(tài)管理之間，在保證審查結(jié)案效率的同時(shí)，確保案件質(zhì)效。推進(jìn)分案機(jī)制的科學(xué)性，以隨機(jī)分案與指定分案相結(jié)合的分案模式，兼顧各辦案團(tuán)隊(duì)存案情況，打破“平均”主義，提高案件辦理的周轉(zhuǎn)率。對(duì)于簡(jiǎn)單案件，采用同一時(shí)段集中審理，適當(dāng)簡(jiǎn)化程序，形成辦案的“流水線”，辦案組團(tuán)隊(duì)內(nèi)成員，各自分工合作，提升案件的效率。

三是效率和規(guī)范問(wèn)題，即在追求結(jié)案數(shù)量和效率的同時(shí)，保證程序正當(dāng)規(guī)范。推進(jìn)審查方式改革，對(duì)簡(jiǎn)易案件重點(diǎn)圍繞當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行審查，簡(jiǎn)化審查報(bào)告等法律文書，在充分查明案件事實(shí)的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確把握案件爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，對(duì)無(wú)爭(zhēng)議部分簡(jiǎn)寫或者省略，破解審查決定“出口慢”的問(wèn)題。

三、實(shí)質(zhì)性正當(dāng)

實(shí)質(zhì)性正當(dāng)主要限制立法部門，要求制定的法律必須符合公平和正義的標(biāo)準(zhǔn)，即合法的同時(shí)要求合理。行政訴訟監(jiān)督不僅僅屬于訴訟范疇，還是一身兼具三重身份的制度，即解決行政爭(zhēng)議的訴訟制度、對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的行政法制監(jiān)督制度和對(duì)合法性權(quán)益受到侵害的行政相對(duì)人進(jìn)行救濟(jì)的行政法律救濟(jì)制度。按照“實(shí)質(zhì)性正當(dāng)原則”的要求，行政訴訟監(jiān)督繁簡(jiǎn)分流程序應(yīng)當(dāng)建構(gòu)出多元化的、多層次的訴訟程序體系，以確保不同繁簡(jiǎn)程度的案件分流到最適宜的訴訟監(jiān)督程序中，為當(dāng)事人提供最能體現(xiàn)公正與效率平衡和滿意的訴訟監(jiān)督結(jié)果。

一是建立調(diào)解機(jī)制。建立調(diào)解機(jī)制即是為了分流部分案件，解決申請(qǐng)人纏訟的現(xiàn)象，同時(shí)也是為了保證當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，提高程序效能。應(yīng)探索如何鼓勵(lì)和促使行政相對(duì)人自愿接受調(diào)解，要切實(shí)掌握申請(qǐng)人訴求背后的利益訴求，對(duì)可能存在行政行為違法的，爭(zhēng)取從訴訟成本考量，說(shuō)服當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)和法院達(dá)成和解，從而減少程序環(huán)節(jié)，既減少了當(dāng)事人的訴累，化解行政爭(zhēng)議。如行政相對(duì)人不愿意進(jìn)行調(diào)解，再進(jìn)入普通程序，以充分保障其訴訟權(quán)力。對(duì)于申請(qǐng)人經(jīng)濟(jì)訴求不大，并且符合司法救助條件的，可以會(huì)同控申部門將監(jiān)督案件申請(qǐng)人納入國(guó)家司法救助對(duì)象；也可以協(xié)調(diào)其戶籍所在地有關(guān)部門依據(jù)暫行辦法將其納入社會(huì)救助范圍，給予基本的生活保障、特困人員供養(yǎng)、住房救助等社會(huì)救助。

二是堅(jiān)持釋法說(shuō)理。司法公正要求辦理行政訴訟監(jiān)督案件程序公開，從而保證程序公正，做好釋法說(shuō)理工作，可以提高程序透明，有利于增強(qiáng)提高司法公信力，促進(jìn)服判息訴，體現(xiàn)繁簡(jiǎn)分流機(jī)制的宗旨，針對(duì)行政訴訟監(jiān)督案件特點(diǎn)，可以引入公開宣告制度。對(duì)行政訴訟監(jiān)督案件，當(dāng)事人各執(zhí)一詞，互不相讓的情況，邀請(qǐng)專家學(xué)者聽證，可以促使當(dāng)事人回歸理性，增強(qiáng)檢察公信力。

三是完善多元化解決機(jī)制。推進(jìn)綜治組織、行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織等種類治理主體發(fā)揮預(yù)防與化解矛盾糾紛的作用，完善對(duì)接工作平臺(tái)建設(shè)，為當(dāng)事人提供更多可供選擇的糾紛解決方式，減少當(dāng)事人訴累，讓更多糾紛在訴訟渠道外得到解決。

當(dāng)然，在構(gòu)建繁簡(jiǎn)分流機(jī)制中，還應(yīng)注意其它相關(guān)配套機(jī)制的建設(shè)，為繁簡(jiǎn)分流程序提供底層保障。如建立一體化辦案機(jī)制。由于行政檢察辦案數(shù)量存在“倒三角”的現(xiàn)象，即基層院案行政監(jiān)督案件最少，市院、省院依次增多的特點(diǎn)，采取轉(zhuǎn)辦、交辦、集中辦理的方式，統(tǒng)一調(diào)配轄區(qū)內(nèi)的人員力量辦理案件。再比如加強(qiáng)信息化輔助手段。利用12309 檢察服務(wù)中心平臺(tái)及檢察機(jī)關(guān)案件程序信息公開平臺(tái)，搭建全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一電子送達(dá)平臺(tái)；深化大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等信息技術(shù)在行政訴訟監(jiān)督中的應(yīng)用，為行政檢察人員提供智能輔助閱卷、文書智能生成及糾錯(cuò)、類案檢索及智能推送、裁判規(guī)則及司法觀點(diǎn)智能、紙質(zhì)材料及語(yǔ)音信息轉(zhuǎn)化為文字、辦案期限及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等服務(wù)，助力提升辦案質(zhì)量和效能。