孫杭琪 蔡 斌 周伯煌
1.浙江農(nóng)林大學文法學院,浙江 杭州 313000;2.浙江紅天葵律師事務(wù)所,浙江 臺州 317000
森林資源具有多重屬性,其除了為社會提供林木、林產(chǎn)品,創(chuàng)造就業(yè),改善民生,它還具調(diào)節(jié)水流、穩(wěn)定土壤和氣候以及保護生物多樣性等生態(tài)屬性。林地“三權(quán)分置”是促進林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),而林地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)具有促進林地資產(chǎn)的保值、增值之目的。因此,森林資源的固有的生態(tài)功能要求在促進集體林地流轉(zhuǎn)的過程中不僅要考慮農(nóng)村、林農(nóng)的經(jīng)濟利益,同時也要平衡整個過程把林業(yè)從市場和利益導向型結(jié)構(gòu)中解放出來,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
為解決我國當前集體土地流轉(zhuǎn)過程中的現(xiàn)實問題,確保農(nóng)民在保留土地承包權(quán)的同時,實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的目的,以符合現(xiàn)代化農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營的要求農(nóng)地制度,“三權(quán)分置”改革應(yīng)運而生。在堅持集體土地所有權(quán)公有的前提下,實現(xiàn)土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)這三種土地權(quán)利分開設(shè)置,即土地的“三權(quán)分置”。在集體土地所有權(quán)運行過程中,農(nóng)民一方面是法律上享有民事權(quán)利的獨立主體,另外一方面,農(nóng)民也是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員。作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員,承包權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員實現(xiàn)法律規(guī)定一定范圍內(nèi)土地權(quán)利的具體表現(xiàn)形式,農(nóng)民對承包土地享有占有、使用和處分的權(quán)利,經(jīng)營權(quán)作為一利獨立的權(quán)利便由此產(chǎn)生,當然行使經(jīng)營權(quán)的行為必須與其他成員在權(quán)利的整體運行中具有統(tǒng)一性。由此同時,森林資源特殊性要求在發(fā)展其經(jīng)濟價值的同時,保障其生態(tài)價值和社會價值。林農(nóng)在流轉(zhuǎn)林地時可以單獨流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán),并基于集體成員的身份仍然享有承包權(quán)。集體林地“三權(quán)分置”是實現(xiàn)集體商品林的經(jīng)濟價值,但是“放活林地經(jīng)營權(quán)”不是單純的提高林地的利用效率、實現(xiàn)農(nóng)民增收,在此過程中也要堅持“生態(tài)優(yōu)先原則”,即以整體的視角去統(tǒng)籌人與自然的關(guān)系,在生態(tài)邊界的范圍內(nèi)約束人的經(jīng)濟行為,從而避免生態(tài)崩潰,并促進社會發(fā)展。目前,我國《環(huán)境保護法》第五條中規(guī)定了保護優(yōu)先原則。2019 年12 月28 日通過的《森林法》第三條規(guī)定,保護、培育、利用森林資源應(yīng)當尊重自然、順應(yīng)自然,堅持生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先、保育結(jié)合、可持續(xù)發(fā)展的原則。這體現(xiàn)著立法更加維護生態(tài)資源,重視森林生態(tài)利益的實現(xiàn)。并且以生態(tài)優(yōu)先為基礎(chǔ)將森林生態(tài)利益納入規(guī)制范疇有利于集體林生態(tài)利益的保護以及環(huán)境法治的發(fā)展。
“林權(quán)”作為自然資源物權(quán)的一種,其權(quán)利客體包括了森林、林木、林地、林地上生長之林木、林上、林中、林下其他自然資源、以及整體森林環(huán)境等。集體林地承包經(jīng)營權(quán)也被稱為“林地使用權(quán)”,承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)不可分割,在一些林權(quán)流轉(zhuǎn)行為中承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)被共同流轉(zhuǎn),導致家庭承包到戶的林農(nóng)存有失地風險。2018 年《農(nóng)村土地承包法》的修訂讓經(jīng)營權(quán)分離出來成為一種獨立的權(quán)利,使得林農(nóng)在流轉(zhuǎn)林地的時候可以單獨流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán),并基于集體成員的身份仍然享有承包權(quán)。林地作為森林資源的重要組成部分,確立林地經(jīng)營權(quán),豐富了其用益物權(quán)的權(quán)能,完善的森林資源物權(quán)體系的最大作用就是能夠優(yōu)化配置森林資源,使得生態(tài)環(huán)境得到有效的保護。
《農(nóng)村土地承包法》第四十七條規(guī)定,承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔保?;诟鞯氐脑圏c,目前的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款主要有以下三種模式:其一,“土地經(jīng)營權(quán)+流轉(zhuǎn)合作社”模式;其二,“土地經(jīng)營權(quán)+擔保公司”模式;其三,“土地經(jīng)營權(quán)直接抵押貸款”模式。基于林地經(jīng)營的特殊性,并且經(jīng)營者需要足夠的資金才能更新造林,為恢復森林植被提供資金保障。因此,應(yīng)當在經(jīng)營權(quán)抵押貸款的基礎(chǔ)上結(jié)合不同地區(qū)的特點,完善抵押貸款的模式,保障經(jīng)營者有足夠的資金開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。
林業(yè)需要適度規(guī)模經(jīng)營,而集體林權(quán)改革讓林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)落實到農(nóng)戶,使得林地細碎化問題較為普遍,這與規(guī)模經(jīng)營相悖,不僅會造成資源的浪費,而且對森林生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生消極影響。并且林農(nóng)由于缺乏資金和勞動力,而林業(yè)生產(chǎn)周期又較長的原因,使得其選擇粗放的經(jīng)營方式,這使得承包林地的閑置現(xiàn)象突出,利用率較低。當林地規(guī)模經(jīng)營面積超過93.33 公頃時才能出現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。作為“三權(quán)分置”的重要目標,“放活土地經(jīng)營權(quán)”的本質(zhì)就是為農(nóng)村土地經(jīng)營提供更多的資金渠道,解決農(nóng)業(yè)資金短缺問題,為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育提供制度的保障。培育新型林業(yè)經(jīng)營主體也有利于解決因分林到戶導致的林地細碎,勞動力不足,林地荒廢無人經(jīng)營的現(xiàn)象。
新《森林法》將森林劃分為公益林和商品林分類經(jīng)營管理,商品林由經(jīng)營者自主經(jīng)營,公益林則受到嚴格保護,只有在符合生態(tài)公益林生態(tài)區(qū)位保護要求和不影響公益林生態(tài)功能等前提下,可以適度開展林下經(jīng)濟、森林旅游等。森林屬性的劃分取決于行政權(quán)的行使,行政機關(guān)作為生態(tài)公益林建設(shè)管理的主體有義務(wù)通過合理補償處理好公共利益和集體、個人利益之間的關(guān)系。當前,公益林生態(tài)補償存在補償?shù)慕痤~遠遠不能與公益林所產(chǎn)生的生態(tài)效益相等,補償主體及方式較為單一等問題,因此應(yīng)完善公益林生態(tài)補償制度,建立市場多元化的生態(tài)補償機制。以發(fā)展公益林林下經(jīng)濟為例,湖南省岳陽縣將集體所有的國家級公益林采取出租方式流轉(zhuǎn),以發(fā)展林下養(yǎng)殖業(yè)和森林旅游,促進公益林的管護和培育,保障權(quán)利人的收益及公益林生態(tài)效益發(fā)揮。
林業(yè)收益主要是林農(nóng)根據(jù)市場實際情況進行的選擇,而市場存在風險?!叭龣?quán)分置”的目的之一就是提高農(nóng)民的收益,但是林地與耕地并不相同,林地經(jīng)營權(quán)流后權(quán)益實現(xiàn)中要解決好以下主要問題:第一,林木的生產(chǎn)周期更長,因此其經(jīng)營風險更大;第二,市場的波動較大,流轉(zhuǎn)后權(quán)益實現(xiàn)更困難;第三,林農(nóng)的投資風險與利潤、投資與收益更加復雜。要防止當林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益較差時,避免出現(xiàn)林農(nóng)拋山棄林的現(xiàn)象。
《農(nóng)村土地承包法》對經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)做了較為詳細的規(guī)定?!叭龣?quán)分置”前提下具體實施中,要解決好以下主要問題:第一,存在農(nóng)戶僅以口頭協(xié)議形式流轉(zhuǎn)或流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容不規(guī)范;第二,僅有少數(shù)交易在流轉(zhuǎn)中對林木資產(chǎn)進行評估定價,多數(shù)交易價格僅由雙方?jīng)Q定,專業(yè)資產(chǎn)評估的缺失為流轉(zhuǎn)埋下了隱患;第三,林農(nóng)對流轉(zhuǎn)政策理解不足,自身保護意識淡薄,導致流轉(zhuǎn)效率不高,合法利益得不到保障。
作為具有生態(tài)價值、經(jīng)濟價值和社會價值等多重價值的森林資源,需要同時兼顧各方利益。集體林地“三權(quán)分置”是作為集體林權(quán)改革的深化,應(yīng)當秉持林權(quán)改革以及《森林法》的基本原則,即堅持生態(tài)優(yōu)先原則,在開發(fā)森林資源的同時,注重提升其生態(tài)功能,實現(xiàn)增綠又增收,進而真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標。