曾永春 宋兆銘 王明明

四川警察學(xué)院，四川 瀘州 646000

當(dāng)前，我國社會治安形勢呈現(xiàn)出動態(tài)化、復(fù)雜化等特點，違法犯罪、突發(fā)事件頻繁發(fā)生，并極易轉(zhuǎn)化升級，從而影響社會的安全和穩(wěn)定［1］；同時，從整體國家安全觀看，公安機關(guān)不僅要維護社會穩(wěn)定，也要維護國家的政治安全和政權(quán)安全［2］。因此，面對管控各種社會風(fēng)險和駕馭復(fù)雜局勢的能力需求，公安機關(guān)迫切需要完善快速反應(yīng)、統(tǒng)一指揮、協(xié)同行動、有效處置的指揮調(diào)度機制［3］，以便更好地整合和利用當(dāng)前的人力、物力、財力、信息等社會資源，從而提高戰(zhàn)斗力并實質(zhì)性地增強自身維護社會穩(wěn)定和化解危機風(fēng)險的能力水平。扁平化管理理論強調(diào)管理模式的決策鏈短、高工作效率［4］，所以它能為公安機關(guān)的指揮調(diào)度機制改革提供了新的理論基礎(chǔ)，能為公安機關(guān)內(nèi)部管理體制改革的深化提供了新的切入點和突破口。本文擬通過對扁平化管理理論的介紹與分析，探討該理論對公安機關(guān)指揮調(diào)度機制改革的啟示與借鑒。

一、扁平化管理理論概述

扁平化管理是為提高企業(yè)效率而建立起來的富有彈性的新型管理模式，它主要通過減少管理層及壓縮管理中間層職能部門和機構(gòu)，使企業(yè)決策層和操作層之間的信息傳遞層級盡可能地減少，從而使企業(yè)迅速地將高層決策延至企業(yè)生產(chǎn)、營銷的最前線［4］，解決了傳統(tǒng)企業(yè)管理模式的難以適應(yīng)快速變化的市場環(huán)境，決策鏈冗長、效率低下等企業(yè)生存與發(fā)展的問題。這是因為隨著信息技術(shù)的發(fā)展、電子商務(wù)的出現(xiàn)和知識經(jīng)濟時代的到來，特別是當(dāng)前高數(shù)據(jù)速率、高系統(tǒng)容量和大規(guī)模設(shè)備連接的4G、5G移動通信技術(shù)的普及應(yīng)用，企業(yè)所處的競爭環(huán)境已發(fā)生了很大的變化。企業(yè)在現(xiàn)代高科技手段的有力支撐下，依靠各類大數(shù)據(jù)技術(shù)，能夠?qū)崿F(xiàn)對海量數(shù)據(jù)信息的快速、集中處理，并在第一時間內(nèi)將有高價值的情報信息傳遞給企業(yè)高層，達到“一網(wǎng)打盡”的目的。所以，“扁平化管理”能在企業(yè)中形成共識，一是因為技術(shù)上的可行；二是因為市場競爭和提升管理效率的需要。同時，近年來，扁平化管理理論的相關(guān)應(yīng)用也出現(xiàn)了由企業(yè)向政府、事業(yè)單位等行業(yè)延伸的趨勢［5］。因此，在公安機關(guān)進行扁平化管理的探索是具有重要意義。

二、當(dāng)前組織結(jié)構(gòu)存在的問題

（一）科層固化明顯，基層警力不足

當(dāng)前，我國公安機關(guān)行政組織結(jié)構(gòu)層級設(shè)置過多（五級行政體系），管理決策層和基層之間的行政距離較大。而且，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和城市規(guī)模的不斷擴大，為了實現(xiàn)對社會的有效管理，當(dāng)前公安機關(guān)科層化的管理模式也在客觀上得到了加強，嚴(yán)重影響了政策制定的科學(xué)性和針對性。首先，當(dāng)前的科層化管理使民警的一切工作決策必須服從于組織內(nèi)各層級的節(jié)制權(quán)威。同時，決策層為了保證規(guī)章制度得到嚴(yán)格地遵守，又制定并實施更加繁瑣的相關(guān)程序來加以保證，這也必然導(dǎo)致管理的僵化不暢。并且，由于各類職能部門的領(lǐng)導(dǎo)者往往既是管理者，又是業(yè)務(wù)權(quán)威，不僅掌握行政資源，還掌握著執(zhí)法業(yè)務(wù)資源，使得普通民警根本無法參與重要決策的制定，并還使公安機關(guān)高層政策的制定也更加地偏向于臆斷［6］，增加了普通民警對高層政策主觀方面的質(zhì)疑與抵觸情緒，形成了許多政策在基層適用上的水土不服現(xiàn)象，客觀地降低隊伍的凝聚力。與此同時，雖然全國多地公安機關(guān)開展了“向基層下沉警力”工作，在政策層面呈現(xiàn)出資源配置向基層傾斜，但由于政策執(zhí)行的不力——上級公安機關(guān)不愿將自身擁有的資源下放，形成了在人力資源、經(jīng)費保障和裝備配置等諸多方面與科層行政結(jié)構(gòu)相反的倒金字塔形結(jié)構(gòu)，即：上層的資源比基層要多得多！也正因此，普通民警也更傾向于選擇壓力小、待遇好和晉升快的機關(guān)非執(zhí)法勤務(wù)類崗位，更進一步地造成基層警力的不足。

（二）部門溝通不暢，警力資源浪費

目前，與公安機關(guān)各部門職能劃分相比，各部門之間具體所承擔(dān)業(yè)務(wù)工作的劃分相對模糊。在具體工作中，各部門對完全屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的工作能夠做到各司其職，但是對于需要統(tǒng)一指揮、聯(lián)勤聯(lián)動和協(xié)同努力的工作則存在一定程度的相互推諉現(xiàn)象。例如，由于現(xiàn)行的數(shù)據(jù)考核要求，形成了當(dāng)前基層執(zhí)法部門與上級職能部門以完成相關(guān)考核指標(biāo)為工作標(biāo)準(zhǔn)的思想認知偏差，造成了相關(guān)部門在警務(wù)工作中避重就輕，能力弱化的現(xiàn)象。特別是對于遇到突發(fā)重特大警情時，由于相關(guān)職能部門之間缺乏流暢地溝通，造成所成立的臨時指揮部下達的指令時常缺乏論證，無法滿足實際處置需求，極易造成與原負責(zé)部門的指令矛盾，使指揮不暢。并且，如警保處、教育處等警務(wù)輔助部門，在現(xiàn)實中也經(jīng)常因人員配備不足而導(dǎo)致服務(wù)不到位。但與此同時，有些部門則工作量相對較少，人員冗余，事實上存在人員配備不公的現(xiàn)象。

三、啟示與借鑒

（一）促進工作創(chuàng)新發(fā)展，提升情報研判能力

2019年5月，習(xí)近平在全國公安工作會議上強調(diào)：“要把大數(shù)據(jù)作為推動公安工作創(chuàng)新發(fā)展的大引擎、培育戰(zhàn)斗力生成新的增長點［6］。”科技信息化在公安工作中具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、全局性地位。實行扁平化管理可以實施警務(wù)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，推進信息化建設(shè)，將對各類警情的現(xiàn)場指揮與處置系統(tǒng)合成一體化的信息共享平臺，使離散的數(shù)據(jù)庫和信息資源實現(xiàn)共享并通過對大數(shù)據(jù)記錄、分析和梳理，提高信息系統(tǒng)對警務(wù)指揮的參與性，減少上下級之間傳遞信息的中間環(huán)節(jié)，避免信息因傳遞原因的失真，提升情報研判的準(zhǔn)確度，從而避免傳統(tǒng)執(zhí)法模式下主觀性、偶然性辦案，實現(xiàn)公安工作創(chuàng)新發(fā)展。

（二）促進部門警種改革，合成作戰(zhàn)體系建設(shè)

隨著警務(wù)活動的規(guī)模日益擴大，與目前科層體制相匹配的內(nèi)部機構(gòu)層級也日益復(fù)雜，出現(xiàn)人員配置不合理，警種分工過細、各部門職責(zé)重疊嚴(yán)重、信息阻隔、溝通不暢等現(xiàn)象。扁平化管理最大特點是壓縮處于中間層的職能部門和相關(guān)機構(gòu)，使決策層和操作層之間的銜接層級盡可能地減少，從而提高工作效率。所以，公安機關(guān)的扁平化管理體系內(nèi)部各警種都應(yīng)是橫向排列的作戰(zhàn)單元，并能在指揮體系的統(tǒng)籌指揮下形成整體合力。因此，扁平化指揮調(diào)度是提升現(xiàn)代警務(wù)指揮決策水平的必由之路，更是新形勢下提高快速反應(yīng)能力、有效應(yīng)對復(fù)雜局面、提升駕馭動態(tài)治安局勢能力的有效途徑。

四、構(gòu)建扁平化管理體系的基本做法

（一）確立指揮權(quán)威，強化合成作戰(zhàn)

扁平化指揮以科技通訊為支撐，堅持開放合作理念，打破部門、警種和地域空間概念，充分利用指揮鏈條短的組織優(yōu)勢，即：首先，對于一般警情，在指揮中心接到報警后，指揮長可利用指揮中心平臺將各類報警信息，如：電話號碼、警情內(nèi)容、報警人信息、警情關(guān)聯(lián)人員信息等相關(guān)情況，第一時間推送至處警民警APP，讓處警民警對要處置的警情預(yù)知預(yù)判、做好事先應(yīng)對準(zhǔn)備；并根據(jù)報警人的位置，通過警用地圖生成導(dǎo)航路線，縮短接、處警時間。處警民警到達處置現(xiàn)場后，第一時間采集與警情相關(guān)的人、車、物等信息，利用警務(wù)移動終端查詢比對，確定相關(guān)人員身份，并作出準(zhǔn)確判斷、快速處置。從而實現(xiàn)指揮長動態(tài)、全鏈條控制整個接、處警情況。其次，對重特大類、高風(fēng)險社會敏感類警情，指揮長可一鍵啟動相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，動態(tài)生成處置流程；并根據(jù)警情變化和相應(yīng)的處置需要，劃定封控圈范圍、就近點對點地調(diào)動警力進行先期處置。同時，可根據(jù)現(xiàn)場情況，依托4G圖傳、飛艇、無人機等方式，實時掌控警情現(xiàn)場情況，指導(dǎo)現(xiàn)場做好處置工作。從而實現(xiàn)圖上作戰(zhàn)、可視調(diào)度、科學(xué)指揮。因此，當(dāng)前公安機關(guān)的扁平化指揮調(diào)度是通過組織內(nèi)部的合理分權(quán)、確立指揮長的指揮權(quán)威來實現(xiàn)指揮鏈條縮短和嚴(yán)格問責(zé)實現(xiàn)警務(wù)控制，這不僅形成科學(xué)高效、責(zé)權(quán)明晰、指揮順暢的指揮體系；它還超越現(xiàn)有的行政管理層級，有效提高指揮效能。

（二）整合信息資源，科學(xué)情報研判

扁平化指揮是以科技信息技術(shù)為依托，最大程度地發(fā)揮高科技手段在指揮調(diào)度中的作用。當(dāng)前各地各級指揮中心均整合了“三臺合一”的接處警系統(tǒng)以及天網(wǎng)監(jiān)控、350兆集群等各類警務(wù)信息資源，并實現(xiàn)了各類信息資源與指揮中心平臺的互融與互通［7］。同時，各地公安機關(guān)也著力打造“智慧大腦”，成立了大數(shù)據(jù)合成研判作戰(zhàn)中心，加強了情報信息的科學(xué)研判。指揮中心已將各類重大敏感警情處置的預(yù)案嵌入到指揮中心平臺，并匯集了豐富的移動核錄、核查等信息數(shù)據(jù)。在戰(zhàn)時，可同時依托警用地理信息系統(tǒng)，將所需各類警務(wù)資源精準(zhǔn)標(biāo)注，動態(tài)實時情示，實現(xiàn)一圖可視。與此同時，指揮中心平臺也已根據(jù)各類警情處置的需要，建設(shè)了警情動態(tài)研判等功能模塊，且每個模塊均實現(xiàn)了數(shù)據(jù)的自動抓取、自動分析，并與民警的移動警務(wù)終端相通，真正變數(shù)據(jù)為信息、變指令為指揮，使平臺成為接警、出警、處警的信息樞紐。即：指揮中心在接到警情，在第一時內(nèi)便能快速“點對點”調(diào)度最近警力開展接處警工作，并同步動態(tài)研判，充分發(fā)揮科技信息技術(shù)的集成優(yōu)勢、捆綁運作，從而形成對犯罪打擊的強大合力。

（三）提高人員投入，落實裝備保障

當(dāng)前，各地各級公安機關(guān)為保證扁平化警務(wù)指揮的需要，積極響應(yīng)中央深化大部門、大警種的改革部署，從做大、做強、做專的角度考慮，重新核定指揮中心的機構(gòu)設(shè)置和相關(guān)人員編制，在落實指揮長制的同時也在業(yè)務(wù)部門公開選拔優(yōu)秀人才充實指揮中心隊伍，優(yōu)化人才隊伍，并將節(jié)約的相關(guān)人員投入到一線街面的執(zhí)勤執(zhí)法，客觀上加強了特警、巡警和快反大隊的力量投入，實現(xiàn)“警力下沉，警務(wù)前移”；且同時推進輔警員和特勤人員的選拔，積極實施政府雇員序列管理，細化相關(guān)考核標(biāo)準(zhǔn)，定期招聘和比例淘汰，拓寬人員晉級加薪路徑，解決輔助人員的后顧之憂，人員流失的問題。同時，為保證扁平化指揮的技術(shù)實現(xiàn)，應(yīng)落實與扁平化指揮平臺之相配套的裝備保障，探索嘗試將互聯(lián)網(wǎng)、人工智能和大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段融合應(yīng)用到公安實戰(zhàn)中，實現(xiàn)打造數(shù)據(jù)警務(wù)、建設(shè)智慧公安的目標(biāo)。

五、扁平化管理的弊端或問題

（一）人員素質(zhì)參差不齊

首先，扁平化管理的初衷是為了應(yīng)對“信息的多級傳遞使警務(wù)指揮無法及時有效地做出反應(yīng)”的弊端而進行的高度分權(quán)，而高度分權(quán)的前提是成員必須具有良好的知識技能和職業(yè)素養(yǎng)，高度的責(zé)任心和自覺性。但在實際工作中，由于工作壓力大、專業(yè)培訓(xùn)不足、技術(shù)儲備更新不快、交流渠道不暢等原因，指揮中心相關(guān)人員在信息研判、預(yù)案實施、調(diào)度指揮等方面的能力素質(zhì)與當(dāng)前復(fù)雜的警情處置需求還沒有完全匹配，還有一定的差距。

（二）管理控制難度增大

扁平化指揮體系是牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)工程。現(xiàn)在公安各級指揮中心均具有直接指揮各級信息管理能力，但還不具備指揮開展實際工作處置的能力。首先，指令傳遞存在層級緩沖。以市級為列，目前大多數(shù)市局指揮中心對一般警情，均指令屬地派出所或相關(guān)業(yè)務(wù)部門處置，再由派出所或相關(guān)業(yè)務(wù)部門指派警力趕赴現(xiàn)場；對重大突發(fā)警情，在指令屬地派出所或相關(guān)業(yè)務(wù)部門處置的同時，再通過無線集群調(diào)度系統(tǒng)，指令周邊警力參與處置。兩種處置方式均存在指令層級轉(zhuǎn)遞的缺陷，一定程度上延緩了處置反應(yīng)時間，削弱了處置效果。其次，處警力量缺乏整合。目前，承擔(dān)主要處警任務(wù)的基層警力以派出所、消防和特警大隊、交警事故中隊，其他如治安大隊、刑偵大隊等基層警力都沒有納入指揮中心統(tǒng)一指揮范疇，在遇有重大、緊急警情，特別是跨區(qū)域警情時，無法迅速實現(xiàn)地區(qū)和部門警種的聯(lián)勤聯(lián)動、統(tǒng)一指揮，容易導(dǎo)致延誤戰(zhàn)機。首先，指令有傳遞缺陷。以市級指揮中心為列，依據(jù)屬地原則，對于一般警情，均指令屬地派出所或相關(guān)警種部門，再由派出所或相關(guān)警種部門落實具體的人員；對重大突發(fā)警情，在指令屬地派出所或相關(guān)警種部門的同時，通過調(diào)度系統(tǒng)，指令周邊警力所屬門落實參與處置具體的人員。以上兩種處置方式均沒有實現(xiàn)指揮中心與參戰(zhàn)民警的“點對點”指令傳遞，沒有實質(zhì)性地改變當(dāng)前指令層級轉(zhuǎn)遞、反應(yīng)時間遲緩的重大缺陷。其次，處置力量缺乏整合。目前，派出所、特巡警、交警等已納入指揮中心的統(tǒng)一指揮，而其他如治安、刑偵等部門的警力還沒有納入統(tǒng)一指揮的范疇。在遇有重特大或緊急警情時，特別是跨區(qū)域警情時，無法迅速實現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門和跨警種的聯(lián)勤聯(lián)動、統(tǒng)一指揮，從而造成戰(zhàn)機的延誤。第三，平臺標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。公安工作政策性強，所有業(yè)務(wù)工作的開展都要有相關(guān)的法律法規(guī)為依據(jù)。公安部、省廳以及各級黨委政府均依據(jù)自己的工作實際，制定了各式各樣的工作機制，這在傳統(tǒng)工作模式下取得了相當(dāng)突出理想的實戰(zhàn)效果，然而在信息技術(shù)手段下則需要優(yōu)化業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)程序、數(shù)據(jù)描述方式、日常操作手段、可視化界面等，并最終朝著智能識別、分析和預(yù)警的方向發(fā)展。但目前無論是從公安部層面或是廳級層面對數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和平臺標(biāo)準(zhǔn)沒有進行規(guī)范統(tǒng)一，多平臺之間無內(nèi)部聯(lián)系，數(shù)據(jù)冗余復(fù)雜，操作繁瑣，且有重復(fù)工作的現(xiàn)象發(fā)生，導(dǎo)致現(xiàn)在部分平臺已無實際使用價值。因此，扁平化管理的出發(fā)點務(wù)必要以服務(wù)基層民警為第一要素，“能用、易用、好用、有用”才是公安深化改革進一步推動完善的鑰匙。

（三）對決策者的要求太高

公安機關(guān)的“扁平化”指揮的成功與否，在一定程度上取決于授權(quán)，而授權(quán)的藝術(shù)要求各級黨委有很高的監(jiān)督和激勵能力。這是因為，管理幅度與管理層級是相互影響的，管理幅度的拓寬增大，必然會壓縮管理層級。當(dāng)前各地公安機關(guān)在實施“扁平化管理”的過程中也基本都落實了“指揮長制度”，在遇重大警情時，指揮長擁有先期處置權(quán)，并在處理中依據(jù)處置情況的變化可隨時進行預(yù)案調(diào)整；而對一般警情則有直接處置權(quán)，即：具有直接指揮、越級指揮、聯(lián)動指揮等權(quán)限。但這也必然動了當(dāng)前“層級指揮”相關(guān)部門的“奶酪”。因此，由“扁平化管理”這項改革所產(chǎn)生的部門間利益分配的矛盾是是難以避免的。如何順利完成過渡，保證隊伍的高效穩(wěn)定，這和此項改革決策本身同樣重要，更需要公安機關(guān)各級決策者依據(jù)實際情況全面細致、審慎穩(wěn)步地推進。

六、結(jié)束語

加強公安機關(guān)組織機構(gòu)改革，是我國社會發(fā)展進入新階段的客觀要求，探索出一條公安機關(guān)指揮調(diào)度能快速反應(yīng)、統(tǒng)一指揮、協(xié)同行動、有效處置的扁平化管理新模式，對推動公安工作創(chuàng)新發(fā)展具有十分重要的意義。