陳東強(qiáng)

由于通過其他方式承包農(nóng)村土地的承包方多數(shù)不是承包地所在地的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，土地承包關(guān)系相比家庭承包建立的土地承包關(guān)系而言較為脆弱，加之集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人員調(diào)整、土地承包市場價(jià)格變化、承包合同不規(guī)范等原因，引發(fā)較多矛盾糾紛。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革后，《農(nóng)村土地承包法》將以其他方式承包農(nóng)村土地規(guī)定為取得土地經(jīng)營權(quán)，明確了該類合同的性質(zhì)和屬性，將有利促進(jìn)此類糾紛的規(guī)范審理。

一、問題的提出

2003年6月，洪口村村民劉某報(bào)名競標(biāo)承包了該村40畝機(jī)動(dòng)土地，約定以每年每畝300元交納承包費(fèi)，未簽訂土地承包合同。劉某主張其與村委會(huì)口頭約定承包期30年，洪口村委會(huì)主張涉案土地是機(jī)動(dòng)地，承包費(fèi)一年一交，洪口村村委會(huì)有權(quán)隨時(shí)收回土地。2005年10月，劉某與外村村民張某簽訂了《土地轉(zhuǎn)包合同》，約定將其承包的40畝土地轉(zhuǎn)讓給張某承包經(jīng)營，承包經(jīng)營期限為28年，張某交納轉(zhuǎn)讓金28萬元。洪口村委會(huì)于2006年5月發(fā)出告知書，要求張某交回土地。張某遂以劉某、洪口村委會(huì)為被告向法院起訴，要求確認(rèn)其與劉某簽訂的《土地轉(zhuǎn)包合同》有效，洪口村委會(huì)反訴要求收回土地，經(jīng)一、二審法院審理，判決張某與劉某簽訂的《土地轉(zhuǎn)包合同》無效，案涉土地由洪口村委會(huì)收回，劉某返還張某土地承包費(fèi)28萬元。土地收回后，洪口村委會(huì)分配給其他無地村民耕種?，F(xiàn)劉某提出再審申請(qǐng)主張：1.劉某與洪口村委會(huì)之間的土地承包合同履行期限應(yīng)為30年；2.劉某享有案涉土地的土地承包經(jīng)營權(quán)，基于該承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，請(qǐng)求排除妨礙、返還土地；3.劉某與張某簽訂的《土地轉(zhuǎn)包合同》有效，28萬元土地承包費(fèi)不應(yīng)退還。

該案例引發(fā)了如下問題：第一，如何區(qū)分以其他方式承包與家庭承包，兩者各有何特點(diǎn)；第二，以其他方式承包訂立的土地承包合同屬于何種性質(zhì)，是否具有創(chuàng)設(shè)物權(quán)的效力；第三，對(duì)于以其他方式訂立的土地承包合同履行中遇到的糾紛，如何確定法律適用的原則。

二、以其他方式承包農(nóng)村土地的政策和立法考量

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第1條規(guī)定，我國目前實(shí)行的是“家庭承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。第3條規(guī)定：“農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包?！庇纱耍趯?shí)行農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的時(shí)代背景下，法律仍就沿襲了家庭承包和以其他方式承包并存的土地承包制度。

我國的農(nóng)村土地承包制度政策因素較強(qiáng)，土地承包政策的變化是影響法律修改的重要因素，乃至決定因素。從我國土地承包經(jīng)營權(quán)的政策來考察，我國自上世紀(jì)70年代末80年代初在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，黨和國家頒布的一系列相關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度政策文件均鼓勵(lì)和支持土地承包經(jīng)營權(quán)依法有序流轉(zhuǎn)。采取其他方式承包的農(nóng)村土地的范圍，主要是荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地資源。上述“四荒地”屬于未利用地，在我國農(nóng)村較為豐富，具備巨大的開發(fā)潛力，但也存在著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價(jià)值不大或開發(fā)成本較高的特點(diǎn)，依據(jù)市場化原則經(jīng)營開發(fā)利用能夠更好地實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。a參見高圣平、王天雁、吳昭軍：《〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2019年版，第323頁。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制初期，對(duì)部分“四荒地”實(shí)行過承包經(jīng)營，但對(duì)生產(chǎn)力的促進(jìn)作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于耕地承包。很多地方出現(xiàn)了包而不治、荒山依舊、面貌未改的情況。另外，在一些非耕地資源較少，人口密度較大的地區(qū)，在“四荒地”承包中，也有類似耕地承包中的地塊分割零散的情況，不利于土地的綜合利用。b參見黃薇主編：《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法釋義》，法律出版社2019年版，第206頁?；谝陨锨闆r，一段時(shí)期以后，我國廣大農(nóng)村又開始實(shí)行“四荒地”資源以拍賣為主要形式的土地承包制度。實(shí)踐證明，通過招標(biāo)拍賣四荒地，實(shí)現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化配置，盤活了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“四荒地”資產(chǎn)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的改善和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

以其他方式承包土地制度的設(shè)立與發(fā)展，根植于黨和國家對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策和精神。黨的十九大明確地提出了加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的目標(biāo)要求，十九大報(bào)告中指出，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。構(gòu)建現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。由此，以建設(shè)完善“三權(quán)”分置制度為基本載體，推動(dòng)我國農(nóng)村土地經(jīng)營向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展，成為當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必然選擇。以其他方式承包土地，由于機(jī)制靈活、交易便捷、易于規(guī)?；?jīng)營，將成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要發(fā)展方向。

為依法保障通過其他方式承包取得的土地承包權(quán)利，國務(wù)院辦公廳分別于1996年6月1日發(fā)布了《關(guān)于治理農(nóng)村“四荒”資源進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持工作的通知》和1999年12月21日發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好治理開發(fā)“四荒”資源工作的通知》，為保護(hù)依法承包人依法取得的“四荒地”土地承包經(jīng)營權(quán)提供了政策支持。《農(nóng)村土地承包法》設(shè)專章規(guī)定通過其他方式承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)問題，《物權(quán)法》首次在民事基本法層面確立了通過其他方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，從而建構(gòu)了依法保護(hù)“四荒地”土地承包經(jīng)營權(quán)的法律政策體系。后來，為區(qū)分以其他方式土地承包和家庭承包的不同性質(zhì)，在“三權(quán)分置”改革實(shí)施后，《農(nóng)村土地承包法》對(duì)以其他方式進(jìn)行土地承包的規(guī)定進(jìn)行了修改，明確以其他方式承包土地的，承包人取得土地經(jīng)營權(quán)。

三、其他方式承包土地的特點(diǎn)

與家庭承包方式相比，以其他方式承包訂立農(nóng)村土地承包合同主要具有以下特點(diǎn)：

一是承包主體。由于以其他方式進(jìn)行土地承包側(cè)重于體現(xiàn)農(nóng)村土地的利用效率，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，因此對(duì)承包人的主體資格不進(jìn)行限制，可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人員。而家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)具有鮮明的福利和社會(huì)保障功能，只限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

二是權(quán)利客體。家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的客體主要是耕地、林地、草地，取得的是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。以其他方式土地承包的客體一般是荒山、荒溝、荒丘、荒灘等“四荒地”。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，承包人取得土地經(jīng)營權(quán)而非土地承包經(jīng)營權(quán)。

三是取得方式。家庭承包是集體經(jīng)濟(jì)組織成員人人有份的均田制承包，不需要支付對(duì)價(jià)。以其他方式承包取得的土地經(jīng)營權(quán)屬于市場主體之間的交易關(guān)系，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式有償取得。此種土地經(jīng)營權(quán)的取得是通過市場機(jī)制來完成的，承包人支付的價(jià)格也是等價(jià)交換的市場交易規(guī)則來確定。

四是承包期限。家庭承包的期限由法律明確規(guī)定，即耕地的承包期為30年，草地的承包期為30至50年，林地的承包期為30至70年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可以延長。對(duì)于“四荒”土地經(jīng)營權(quán)的承包期限問題，《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》《民法典》均未明確規(guī)定。1999年12月21日國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源工作的通知》提出 “四荒”使用權(quán)承包、租賃或者拍賣的期限最長不得超過50年。據(jù)此規(guī)定，“四荒地”是采用招標(biāo)、拍賣和公開協(xié)商等其他方式承包的，土地承包的期限由雙方在土地承包經(jīng)營權(quán)合同中協(xié)商確定，但原則上不超過現(xiàn)行法律政策規(guī)定的最長期限。

五是流轉(zhuǎn)程序。通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，或者需要征得發(fā)包方同意，或者需報(bào)發(fā)包方備案，而通過其他方式承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)無需征得發(fā)包人同意或者備案。由于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)屬于市場行為，現(xiàn)行立法對(duì)受讓人的主體資格也沒有限制，因此，流轉(zhuǎn)無需征得發(fā)包人同意或者備案。

六是能否繼承。家庭承包方式帶有濃厚的社會(huì)保障因素，原則上歸屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員本人，盡管在以農(nóng)村承包經(jīng)營戶為單位的承包方式中，承包人死亡仍然可以由其他家庭成員承包，但本質(zhì)上并非繼承，只有法律規(guī)定的林地等可以在承包期限內(nèi)繼承，其他的家庭承包經(jīng)營權(quán)不屬于繼承的范圍。對(duì)通過其他方式承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題，《農(nóng)村土地承包法》第54條、《最高人民法院農(nóng)村土地承包糾紛司法解釋》第25條第2款進(jìn)行了確認(rèn)?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定的承包人死亡后，承包期內(nèi)其繼承人繼續(xù)承包，應(yīng)當(dāng)理解為承包人的繼承人有權(quán)繼承土地經(jīng)營權(quán)。這是因?yàn)?，不宜采用家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等“四荒”農(nóng)村土地，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包，是一種效率優(yōu)先兼顧公平的承包經(jīng)營方式，目的是充分發(fā)揮“四荒地”的經(jīng)濟(jì)效能，因而承包人死亡后，承包期內(nèi)應(yīng)當(dāng)允許其繼承人繼承“四荒地”承包經(jīng)營權(quán)。

四、其他方式土地承包合同的性質(zhì)

在《農(nóng)村土地承包法》修改之前，對(duì)于以其他方式承包設(shè)立的土地承包經(jīng)營權(quán)，是否需要辦理登記手續(xù)才能具有物權(quán)效力的問題，《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》均沒有明確規(guī)定。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立和轉(zhuǎn)讓，都采意思主義模式，即土地承包經(jīng)營合同生效時(shí)即發(fā)生效力。a參見房紹坤：《物權(quán)法用益物權(quán)編》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第80頁。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立和轉(zhuǎn)讓，必須采取登記生效主義。未經(jīng)登記，此種物權(quán)不能設(shè)立，或不產(chǎn)生物權(quán)變動(dòng)的效力。b參見屈茂輝：《用益物權(quán)制度研究》，中國方正出版社2005年版，第375頁。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，要區(qū)分兩種情況，設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)采取意思主義，轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)采取登記要件主義，在沒有登記的情況下，承包人取得的只是債權(quán)，而不具有物權(quán)的效力。c參見尹飛：《物權(quán)法·用益物權(quán)》，中國法制出版社2005年版，第319頁。我國《物權(quán)法》規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)依據(jù)土地承包經(jīng)營權(quán)合同設(shè)立，但沒有區(qū)分以家庭承包方式設(shè)立的土地承包經(jīng)營權(quán)和以其他方式承包設(shè)立的土地承包經(jīng)營權(quán)，按照體系解釋的方法，應(yīng)當(dāng)理解為以其他方式承包訂立的土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效即設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)，無需登記生效。此種理解與原《農(nóng)村土地承包法》第49條的規(guī)定是一致的，即“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)。”據(jù)此規(guī)定，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地的，流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)時(shí)必須辦理登記，否則不具有對(duì)抗第三人的效力。也就是說，權(quán)利人流轉(zhuǎn)以其他方式承包設(shè)立的土地承包經(jīng)營權(quán)時(shí)，才需要辦理登記手續(xù)，取得土地承包經(jīng)營權(quán)證書，即采取登記對(duì)抗主義，土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立則無需登記生效。

對(duì)于以其他方式承包設(shè)立的土地承包經(jīng)營權(quán)，是否需要辦理登記手續(xù)才能具有物權(quán)效力，在司法實(shí)踐中比較傾向性的意見認(rèn)為，以其他方式承包設(shè)立的土地承包經(jīng)營權(quán)與以家庭承包方式設(shè)立的土地承包經(jīng)營權(quán)具有本質(zhì)區(qū)別，通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，是一種公平優(yōu)先兼顧效率的承包方式，承載著農(nóng)民基本生活保障的制度功能，具有極強(qiáng)的福利和社會(huì)保障性質(zhì)，與集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)具有密切聯(lián)系，而且家庭承包一般局限于特定的范圍，無需采取登記的公示方法。而以其他方式承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，制度目的主要在于發(fā)揮承包地的經(jīng)濟(jì)效能，不具有福利和社會(huì)保障性質(zhì)，屬于經(jīng)營性質(zhì)的土地，不僅與集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)沒有聯(lián)系，而且現(xiàn)行立法對(duì)以其他方式承包農(nóng)村土地的主體也沒有限制。因此，以其他方式承包設(shè)立的土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)采用合意加登記的物權(quán)變動(dòng)模式，即土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效，并辦理登記手續(xù)后，土地承包經(jīng)營權(quán)才產(chǎn)生物權(quán)效力。a參見辛正郁：《農(nóng)村土地承包糾紛案件司法實(shí)踐中的若干疑難問題》，載最高人民法院民一庭編：《民事審判指導(dǎo)與參考》（第37輯），法律出版社2009年版，第114頁。

在本次《農(nóng)村土地承包法》修改過程中，采納了與上述司法裁判觀點(diǎn)基本一致的專家建議，即由于以其他方式承包不涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的社會(huì)保障因素，承包方也不限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，承包方取得的權(quán)利性質(zhì)不同于家庭承包，在農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”改革的背景下，該類承包已經(jīng)不同于土地承包經(jīng)營權(quán)，因此，對(duì)于以其他方式承包農(nóng)村土地的，規(guī)定為承包方取得土地經(jīng)營權(quán)。

土地經(jīng)營權(quán)是“三權(quán)分置”改革中，從土地承包經(jīng)營權(quán)中派生出的權(quán)利，指受讓方根據(jù)流轉(zhuǎn)或者承包合同的約定，對(duì)農(nóng)村土地依法占有并利用其開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營取得收益的權(quán)益。包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、改良土壤、建設(shè)附屬設(shè)施的權(quán)利、再留轉(zhuǎn)的權(quán)利、以土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的權(quán)利等。對(duì)于該權(quán)利的法律性質(zhì)，存在不同的認(rèn)識(shí)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為：土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)該是承租權(quán)，是根據(jù)租賃合同項(xiàng)目的權(quán)利本質(zhì)是債權(quán)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為：土地經(jīng)營權(quán)是設(shè)立在土地承包經(jīng)營權(quán)之上的用益物權(quán)，屬于物權(quán)。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》立法時(shí)的研究，在“三權(quán)分置”改革實(shí)踐中，承包方對(duì)不同類型的土地需求存在差異。從事前期基礎(chǔ)投入較大、獲取收益的期限較長的，期望長期穩(wěn)定獲得土地經(jīng)營。而從事水稻等糧食農(nóng)作物種植的，收益時(shí)間短、且糧食價(jià)格波動(dòng)較大，可以短期獲得土地。因此，法律不宜簡單規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，而應(yīng)賦予當(dāng)事人選擇權(quán)。b參見黃薇主編：《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法釋義》，法律出版社2019年版，第219頁?！掇r(nóng)村土地承包法》第41條規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人?！钡?3條規(guī)定：“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)?！边@里需要注意的是，家庭承包經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)上設(shè)立的土地經(jīng)營權(quán)，與以其他方式承包土地設(shè)立的土地經(jīng)營權(quán)存在差異，以其他方式承包取得的土地經(jīng)營權(quán)，進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)需要依法登記取得權(quán)屬證書。

五、其他方式承包土地經(jīng)營權(quán)爭議裁判觀點(diǎn)

（一）本集體經(jīng)濟(jì)組織成員優(yōu)先權(quán)的保護(hù)問題

在當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營實(shí)踐中，本集體經(jīng)濟(jì)組織作為發(fā)包方一般將土地承包給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員經(jīng)營，法律賦予本集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)本集體范圍內(nèi)的土地享有優(yōu)先承包權(quán)，具有增加本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的生活來源的因素。如果本集體經(jīng)濟(jì)組織要將土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的第三人，需要履行嚴(yán)格的法律程序，即必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二村民代表同意，才能產(chǎn)生法律效力。《農(nóng)村土地承包法》第51條規(guī)定：“以其他方式承包農(nóng)村土地，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員具有優(yōu)先承包權(quán)?！币罁?jù)該規(guī)定，對(duì)農(nóng)村土地，主要是“四荒地”采取其他方式承包經(jīng)營時(shí)，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有優(yōu)先承包權(quán)，但本集體經(jīng)濟(jì)組織行使承包優(yōu)先權(quán)必須具有同等條件。即兩者在農(nóng)業(yè)技術(shù)力量、資金狀況、信譽(yù)狀況、承包費(fèi)用等條件相當(dāng)?shù)那闆r下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員取得該土地的經(jīng)營權(quán)。a參見胡康生主編：《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法釋義》，法律出版社2002年版，第115頁。司法實(shí)踐中需要注意以下幾個(gè)具體問題：

1.土地承包優(yōu)先權(quán)訴訟主體的確定。一般情況下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員不論是在以家庭承包還是以其他方式承包的情況下均可以作為訴訟主體參加訴訟，即使在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中在同等條件下也享有優(yōu)先權(quán)。但有兩種特殊情況：一是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以其他方式承包集體土地期滿后，其他本集體經(jīng)濟(jì)組織成員要求承包，原承包方主張優(yōu)先權(quán)。此種情況下，同屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，無所謂保障本集體經(jīng)濟(jì)組織成員土地承包優(yōu)先權(quán)的問題，但由于原承包方已經(jīng)在土地上進(jìn)行了必要的投入，從穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系來說，應(yīng)當(dāng)支持原承包方的遇到承包優(yōu)先權(quán)請(qǐng)求，這也符合農(nóng)村土地承包法的立法精神。

2.本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人承包期滿后，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員要求承包，而原承包人也要求繼續(xù)承包的，此時(shí)就涉及到集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人和集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間誰有權(quán)主張優(yōu)先承包權(quán)的問題?；诩w土地的性質(zhì)和功能所決定，在集體經(jīng)濟(jì)組織成員和集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人同時(shí)要求承包農(nóng)村土地的情況下，應(yīng)當(dāng)首先保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的承包集體土地的權(quán)利，因此，此種情形下，本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的原承包人在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員要求承包的前提下不具有承包優(yōu)先權(quán)，在訴訟中主張行使優(yōu)先權(quán)的，同等條件下，不應(yīng)予以支持。

3.行使土地承包優(yōu)先權(quán)的條件。土地承包優(yōu)先權(quán)是法律直接規(guī)定的民事權(quán)利，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的優(yōu)先權(quán)是一種期待權(quán)，是一種附條件的民事權(quán)利，只有條件成就時(shí)，優(yōu)先權(quán)人才能取得承包土地的權(quán)利。承包方取得優(yōu)先權(quán)的條件是：已經(jīng)發(fā)生了發(fā)包的事實(shí)，如果沒有發(fā)生發(fā)包的事實(shí)，談不上優(yōu)先權(quán)的存在，權(quán)利人已經(jīng)向發(fā)包方主張權(quán)利，同時(shí)行使土地承包優(yōu)先權(quán)的前提是條件同等。

4.行使土地承包優(yōu)先權(quán)的期限。根據(jù)《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人欲承包農(nóng)村土地，必須經(jīng)過法律規(guī)定的民主議定程序通過，并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)。但本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包“四荒地”等農(nóng)村土地時(shí)，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員未明示主張承包優(yōu)先權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)按照法律規(guī)定的民主議定程序?qū)ⅰ八幕牡亍卑l(fā)包了本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人。如果再允許本集體經(jīng)濟(jì)組織成員主張優(yōu)先權(quán)，就會(huì)破壞正常的土地承包和流轉(zhuǎn)關(guān)系，影響土地價(jià)值的正常利用，損害集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益。因此，《最高人民法院農(nóng)村土地承包糾紛司法解釋》第19條規(guī)定：“本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在承包費(fèi)、承包期限等主要內(nèi)容相同的條件下主張優(yōu)先承包權(quán)的，應(yīng)予支持。但在發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人，已經(jīng)法律規(guī)定的民主議定程序通過，并由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)后主張優(yōu)先承包權(quán)的，不予支持?！边@實(shí)際上是對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員土地優(yōu)先承包權(quán)的一種限制，即從時(shí)間上將本集體經(jīng)濟(jì)組織成員主張優(yōu)先權(quán)的期限限制在按照民主議定原則通過并報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)前。

（二）發(fā)包方“一地?cái)?shù)包”糾紛的處理問題

按照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，無論以家庭方式承包還是以其他方式承包，發(fā)包方只能將同一塊土地發(fā)包給一個(gè)承包方，不能同時(shí)在同一塊土地建立雙重承包關(guān)系，但在農(nóng)村土地承包經(jīng)營實(shí)踐中，由于村兩委換界等原因，造成同一塊土地分別發(fā)包給兩個(gè)以上的承包方的情況比較常見，盡管以其他方式承包土地的權(quán)利，已經(jīng)變更為土地經(jīng)營權(quán)，但基于該種權(quán)利的用益物權(quán)性質(zhì)，具體處理原則仍可以按照《最高人民法院農(nóng)村土地承包糾紛司法解釋》第20條規(guī)定的情形認(rèn)定。

1.已經(jīng)依法登記的承包方，取得土地經(jīng)營權(quán)。《農(nóng)村土地承包法》第24條規(guī)定：“國家對(duì)耕地、林地和草地等實(shí)行統(tǒng)一登記，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書，并登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)?！钡?1條規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人”。土地經(jīng)營權(quán)是一種物權(quán)性質(zhì)的民事權(quán)利，但這種用益物權(quán)是通過發(fā)包方與承包方訂立土地承包經(jīng)營權(quán)合同而設(shè)立的。根據(jù)《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)不以登記作為物權(quán)變動(dòng)的生效要件，即家庭承包經(jīng)營權(quán)沒有采納不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的登記要件主義模式。對(duì)通過其他方式承包取得的土地經(jīng)營權(quán)是否采取登記要件主義的物權(quán)變動(dòng)模式，物權(quán)法、農(nóng)村土地承包法未予明示。較為主流的觀點(diǎn)認(rèn)為，通過其他方式承包取得的土地經(jīng)營權(quán)必須依法辦理登記手續(xù)才屬于不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)，因此，按照《物權(quán)法》的規(guī)定，通過其他方式承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的變動(dòng)要遵循物權(quán)公示和物權(quán)公信原則，在通過其他方式承包“一地?cái)?shù)包”的情況下，數(shù)個(gè)土地經(jīng)營權(quán)合同已經(jīng)依法成立后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)物權(quán)變動(dòng)的公示原則確定土地經(jīng)營權(quán)的歸屬，即依法登記的承包方取得土地經(jīng)營權(quán)。

2.均未依法登記的，生效在先合同的承包方取得土地經(jīng)營權(quán)。如果在同一土地成立的兩個(gè)或者兩個(gè)以上的土地經(jīng)營權(quán)均沒有依法登記，此時(shí)確定土地經(jīng)營權(quán)的歸屬要看土地經(jīng)營權(quán)合同的生效時(shí)間，由于土地經(jīng)營權(quán)合同是土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立的依據(jù)，在“四荒地”通過其他方式“一地?cái)?shù)包”的情形下，哪一方承包方與發(fā)包方訂立的土地經(jīng)營權(quán)合同生效早，就依法確認(rèn)哪一方取得土地經(jīng)營權(quán)，這符合民法規(guī)定的誠實(shí)信用原則。

3.依據(jù)登記和合同先行生效無法確定的，已經(jīng)依照承包合同合法占有并使用承包地的人取得土地經(jīng)營權(quán)。在現(xiàn)代物權(quán)理論中，占有不僅是物權(quán)的一項(xiàng)重要權(quán)能，而且已經(jīng)發(fā)展成為一項(xiàng)獨(dú)立的他物權(quán)，只要是占有人基于法律行為或者非法律行為有權(quán)占有動(dòng)產(chǎn)或者不動(dòng)產(chǎn)，都受占有制度的保護(hù)。占有的性質(zhì)屬于非法律行為，體現(xiàn)的是占有人對(duì)物事實(shí)上的管領(lǐng)能力，占有的權(quán)利一旦推定，即產(chǎn)生公信力，有利于維護(hù)交易安全。在我國物權(quán)制度中，占有僅僅是占有人對(duì)物實(shí)際管領(lǐng)的事實(shí)狀態(tài)，尚未將占有規(guī)定為一種獨(dú)立物權(quán)，而且占有人對(duì)物的占有仍然強(qiáng)調(diào)合法原則，即必須合法占有才能獲取權(quán)利，非法占有不受法律保護(hù)。對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)人依據(jù)生效的土地承包合同占有承包地的事實(shí)，即屬于有權(quán)占有，應(yīng)當(dāng)獲得法律的保護(hù)，可以以占有的事實(shí)狀態(tài)作為確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的依據(jù)。

（三）承包方未取得土地經(jīng)營權(quán)證書的流轉(zhuǎn)合同效力問題

依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第53條規(guī)定，“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”?！睹穹ǖ洹返?42條亦做出了相同規(guī)定。根據(jù)該條規(guī)定，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的農(nóng)村土地，如果承包方未依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證書或者林權(quán)證書，即流轉(zhuǎn)其土地經(jīng)營權(quán)的，其流轉(zhuǎn)行為是有效還是無效呢？

《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定以其他方式取得的土地經(jīng)營權(quán)要依法登記、領(lǐng)取土地經(jīng)營權(quán)證書后才能流轉(zhuǎn)，這與以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)置土地經(jīng)營權(quán)有所不同。家庭承包土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)置土地經(jīng)營權(quán)時(shí)，法律沒有規(guī)定必須依法登記取得土地經(jīng)營權(quán)證書?！掇r(nóng)村土地承包法》之所以對(duì)兩種土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的條件、方式作不同的規(guī)定，主要是由承包農(nóng)村土地的性質(zhì)和用途決定的，以其他承包方式承包的農(nóng)村土地主要是“四荒地”，承包方承包經(jīng)營的目的是為了獲得土地經(jīng)營利益，而以家庭承包屬于人人有份的承包，承包方承包土地的目的是通過經(jīng)營土地獲得基本生活保障。

根據(jù)《民法典》第215條規(guī)定，當(dāng)事人之間有關(guān)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的合同，除法律另有規(guī)定或者當(dāng)事人另有約定外，自合同成立時(shí)生效；未辦理物權(quán)登記的，不影響合同效力。根據(jù)上述規(guī)定，通過其他方式承包取得的土地經(jīng)營權(quán)在未依法辦理登記、取得土地承包經(jīng)營權(quán)證書之前，僅僅是一種債權(quán)，而非不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，此時(shí)權(quán)利人處分土地經(jīng)營權(quán)，本質(zhì)上是土地經(jīng)營權(quán)合同權(quán)利義務(wù)的轉(zhuǎn)讓，應(yīng)適用關(guān)于合同的法律規(guī)定對(duì)合同權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)讓的效力作出認(rèn)定，而不宜以違反《農(nóng)村土地承包法》第53條的規(guī)定認(rèn)定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同無效，但可以認(rèn)定未經(jīng)登記不發(fā)生物權(quán)效力。

（四）集體土地被國家征收的土地補(bǔ)償款歸屬問題

以其他方式承包的土地在承包期內(nèi)被依法征收的，征地補(bǔ)償費(fèi)的分配原則，需要按照土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式予以認(rèn)定。主流觀點(diǎn)認(rèn)為：土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)經(jīng)由征收消滅的集體土地所有權(quán)的補(bǔ)償，而集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體是農(nóng)民集體，據(jù)此，土地補(bǔ)償費(fèi)的受益主體也只能是農(nóng)民集體，而非土地經(jīng)營權(quán)人。而且只要具有該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格，就應(yīng)具有相應(yīng)的分配權(quán)。a參見最高人民法院民一庭編：《民事審判指導(dǎo)與參考》（第38輯），法律出版社2009年版，第312頁。對(duì)地上附屬物征收補(bǔ)償收益，如果發(fā)包方與經(jīng)營權(quán)人有明確約定的，應(yīng)當(dāng)按照約定處理。如果沒有約定，則應(yīng)當(dāng)依據(jù)“誰投資，誰受益”及公平原則進(jìn)行分配。如地上附屬物（如果林、苗木等）等系經(jīng)營權(quán)人投資經(jīng)營所得，則補(bǔ)償收益則應(yīng)當(dāng)由經(jīng)營人所有。如地上附屬物系水井、電力設(shè)備等原有基建設(shè)備，并非經(jīng)營權(quán)人投資，則該部分的補(bǔ)償收益應(yīng)當(dāng)由集體經(jīng)濟(jì)組織所有。如果該地上附屬物系土地承包時(shí)即存在，經(jīng)營權(quán)人后期又對(duì)該地上附屬物進(jìn)行了添附的，則可以根據(jù)雙方投資的比例對(duì)補(bǔ)償收益進(jìn)行分配。

（五）違反民主議定程序訂立的土地經(jīng)營權(quán)合同的效力問題

以其他方式承包所涉及的民主議定程序，一般是指《土地管理法》第15條、《土地承包法》第52條的規(guī)定，即“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。”對(duì)于上述規(guī)定對(duì)合同效力的影響問題，根據(jù)《民法典》第153條的規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無效，但是該強(qiáng)制性規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無效的除外。對(duì)于民主議定程序是否屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定，形成兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，該規(guī)定屬于管理性強(qiáng)制性規(guī)范，不能導(dǎo)致合同無效。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)組織決策應(yīng)當(dāng)經(jīng)過民主議定程序的規(guī)定，屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)范，違反該規(guī)定導(dǎo)致合同無效。但是，合同的效力可以進(jìn)行補(bǔ)正，即如果在法庭辯論終結(jié)前，通過民主議定程序的，可以認(rèn)定有效。因此，屬于效力待定的合同。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，參照最高人民法院《全國法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要》第17條的規(guī)定，對(duì)于法定代表人隨意代表公司為他人提供擔(dān)保給公司造成損失損害中小股東利益的，構(gòu)成越權(quán)代表，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)《合同法》第50條關(guān)于法定代表人越權(quán)代表的規(guī)定，區(qū)分訂立合同時(shí)債權(quán)人是否善意分別認(rèn)定合同效力。債權(quán)人屬于善意的，合同應(yīng)認(rèn)定有效；反之，合同無效。由于未經(jīng)民主議定程序?qū)ν獍l(fā)包的行為與法定代表人越權(quán)擔(dān)保類似程度較高，也可以借鑒該觀點(diǎn)對(duì)合同效力進(jìn)行判斷，即需要區(qū)分訂立合同時(shí)承包方是否屬于善意。第一，如果承包方對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織是否經(jīng)過民主議定程序進(jìn)行了程序性審查，發(fā)包方提供了相應(yīng)的資料，盡管該資料可能存在部分不真實(shí)的成分，但由于承包方已履行了應(yīng)盡的形式審查義務(wù)，故可認(rèn)定為善意。第二，如果土地發(fā)包經(jīng)過了公開的招標(biāo)、拍賣、協(xié)商，根據(jù)案件證據(jù)，能夠判斷發(fā)包行為在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部公開透明，多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)當(dāng)是明知的，亦應(yīng)當(dāng)認(rèn)定承包方為善意。第三，如果土地發(fā)包后，承包方進(jìn)行公開的投資、開發(fā)和經(jīng)營，集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)此應(yīng)當(dāng)明知，在較長時(shí)間內(nèi)未主張合同無效的，可以推定承包方為善意。第四，對(duì)于承包期五年以上的經(jīng)營權(quán)，已經(jīng)根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行了合法登記取得產(chǎn)權(quán)證書的，可以認(rèn)定承包方為善意，并取得了對(duì)抗善意第三人的民事權(quán)利。

本文傾向于第三種意見，但是由于農(nóng)村土地涉及農(nóng)民根本利益，實(shí)踐中存在大量侵害農(nóng)民集體利益的現(xiàn)象。對(duì)于因?yàn)檎哒{(diào)整等原因，造成發(fā)包價(jià)格明顯不合理的，人民法院可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，根據(jù)公平原則進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

當(dāng)然，由于集體經(jīng)濟(jì)組織的民主議定程序與公司法定代表人的越權(quán)代表還存著很大區(qū)別，且涉及農(nóng)民的切身利益及村（居）委會(huì)換屆等多種因素，對(duì)于該類合同效力的認(rèn)定問題更加復(fù)雜。根據(jù)《民法典》第101條的規(guī)定，居民委員會(huì)、村民委員會(huì)具有基層群眾性自治組織法人資格，未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的，村民委員會(huì)可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。盡管《民法典》規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以取得法人資格，在對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體規(guī)定上邁出了關(guān)鍵的一步，但由于現(xiàn)實(shí)中，如何建立具有法人資格的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，該組織如何行使農(nóng)村土地對(duì)外發(fā)包的權(quán)利，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能否直接通過一定的組織形式及表決方式，行使“農(nóng)民集體”對(duì)于農(nóng)村土地的所有權(quán)權(quán)能，尚需進(jìn)一步探索。由于目前對(duì)于行使農(nóng)民集體權(quán)力代表主體的規(guī)定沒有發(fā)生根本變化，在區(qū)分農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體與代表主體的前提下，集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組仍可作為農(nóng)村集體土地的實(shí)際支配主體。

值得關(guān)注的是，根據(jù)《民法典》第261條的規(guī)定，農(nóng)村集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有，對(duì)于土地承包方案以及將土地發(fā)包給本集體以外的組織或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定。該條的立法目的包含了解決集體所有權(quán)主體虛化、集體財(cái)產(chǎn)被少數(shù)人作為謀取利益的工具問題。但是，集體組織畢竟與集體組織成員不同，集體組織成員的所有權(quán)主體為復(fù)數(shù)，為共同共有而非單獨(dú)所有權(quán)。在通說將集體所有權(quán)作為單獨(dú)所有權(quán)看待背景下，稱集體組織和全體集體組織成員一起作為集體所有權(quán)的主體，在邏輯上存在障礙。a參見崔建遠(yuǎn)：《論集體所有制動(dòng)態(tài)化的法律表現(xiàn)形式》，載《判解研究》2020年第1輯。這也會(huì)導(dǎo)致民主議定程序?qū)贤Яτ绊懙母顚哟蔚臎_突。

排除諸多紛擾，在農(nóng)村土地實(shí)行“三權(quán)分置”促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的時(shí)代背景下，依法維護(hù)以其他方式進(jìn)行的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的效力，應(yīng)屬司法所應(yīng)負(fù)職責(zé)。