陳小明

中共常德市委黨校，湖南 常德 415000

從法治演化的過程來說，規(guī)范和現(xiàn)實(shí)的沖突是社會(huì)歷史發(fā)展中常態(tài)。但一個(gè)歷史階段規(guī)范問題解決后，實(shí)施就會(huì)成為一個(gè)重要問題。憲法規(guī)范自文本變遷完成后，加強(qiáng)和推進(jìn)憲法實(shí)施落地當(dāng)然就成為法治建設(shè)的重要任務(wù)。

憲法的實(shí)施，就是把憲法全面嚴(yán)格落實(shí)在國家和社會(huì)的實(shí)際生活中。十八大以來，隨著中國憲法的變遷，憲法的實(shí)施成為重要的理論與實(shí)踐的命題。憲法規(guī)范具有最高性、抽象性，可憲法實(shí)施路徑一定是具體的。本文試圖對(duì)中國憲法實(shí)施的重要的政治性路徑也就是通過黨內(nèi)法規(guī)來實(shí)施憲法進(jìn)行初步討論。

一、問題的提出

習(xí)近平總書記多次指出依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。依憲治國首先是全面嚴(yán)格充分實(shí)施憲法。十八屆四中全會(huì)的決定把中國共產(chǎn)黨把加強(qiáng)建設(shè)和完善黨內(nèi)法規(guī)制度提升到構(gòu)建法治體系的高度。習(xí)近平反復(fù)強(qiáng)調(diào)憲法的“權(quán)威”，要求在憲法實(shí)施方面必須“切實(shí)下功夫”。近年來，不少黨章和黨內(nèi)法規(guī)的研究者高度關(guān)注黨章與憲法、黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律的關(guān)系，黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律的關(guān)系及憲法的實(shí)施成為理論界和實(shí)踐的熱點(diǎn)問題。許多憲法研究者都高度關(guān)注憲法的政治性和政治性實(shí)施。從我國憲法實(shí)施歷史來看，自1954年憲法以來，我國的憲法實(shí)施始終存在者著政治性路徑與法律性路徑，并且是以政治性路徑引領(lǐng)和規(guī)范法律性路徑①。

我國憲法理論主張憲法實(shí)施路徑主要分為法律性路徑和政治性路徑，但是中國憲法政治性實(shí)施路徑的理論研究和實(shí)踐探索展開還不很充分。憲法的實(shí)施需要不斷探討通過黨內(nèi)法規(guī)的路徑，以創(chuàng)新和完善中國的憲法實(shí)施②。

二、黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于憲法實(shí)施的作用

黨章的總綱文本和憲法序言的文本體現(xiàn)出高度的契合性。有學(xué)者認(rèn)為③，黨法關(guān)系是中國法治的核心問題，而黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系則是權(quán)力關(guān)系的基礎(chǔ)性問題。從架構(gòu)與定位上看，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律屬于“軟法”與硬法、社會(huì)法與國家法的關(guān)系。從表征上看，兩者既有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、上層建筑和價(jià)值理想的一致性，又有執(zhí)行主體、調(diào)整范圍、實(shí)施方式和保證力量等方面的聯(lián)系。從規(guī)范要求看，黨領(lǐng)導(dǎo)立法與法律保留原則辯證統(tǒng)一，黨內(nèi)法規(guī)必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)；在尊重憲法法律原則的前提下，黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律。黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律的銜接和協(xié)調(diào)，應(yīng)當(dāng)以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，通過立法權(quán)的界分、立法規(guī)劃、備案審查、法規(guī)的立改廢釋等制度機(jī)制持續(xù)演進(jìn)。

黨內(nèi)法規(guī)對(duì)憲法實(shí)施發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。甚至有學(xué)者認(rèn)為，隨著黨章等黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容和作用而言，必須看成為中國憲法政治性規(guī)范的重要內(nèi)容。④黨內(nèi)法規(guī)的運(yùn)行價(jià)值很重要的一個(gè)方面應(yīng)該是通過黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施憲法。曲青山認(rèn)為，十二大以后的黨內(nèi)法規(guī)的運(yùn)行明確體現(xiàn)出了黨內(nèi)法規(guī)對(duì)憲法實(shí)施重要推動(dòng)作用⑤。

在黨內(nèi)法規(guī)與公民基本權(quán)利保障的研究中，憲法學(xué)者周葉中等認(rèn)為，中國傳統(tǒng)”民本”思想、現(xiàn)代國家的”憲法治理”以及明文的憲法規(guī)范，三者共同構(gòu)成了反腐敗制度建設(shè)中公民基本權(quán)利保障的法理基礎(chǔ)，為加強(qiáng)公民基本權(quán)利保障提供了良好的載體和模式。

所以，有論者⑥認(rèn)為，迄今為止憲法學(xué)的政治性和法律性的關(guān)系還沒有完全得到解決，并提醒如果一味地強(qiáng)凋憲法的國法屬性，可能會(huì)忽視憲法規(guī)范本身具有的政治性內(nèi)容。

憲法規(guī)范與黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系在主流政治理論中闡述的很清楚了。在憲法實(shí)施方面，我們必須把領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)一致起來。十八屆四中全會(huì)提出了我國法治體系是由五個(gè)方面構(gòu)成即完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。完整的法治體系建設(shè)的任務(wù)本身也包含了中國特色社會(huì)主義法治的科學(xué)性。用科學(xué)有效、系統(tǒng)完備的制度體系保證憲法實(shí)施是題中應(yīng)有之義。黨內(nèi)法規(guī)與憲法在價(jià)值上體現(xiàn)出高度的契合性。有論者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范價(jià)值還表現(xiàn)在⑦通過規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的制定、審查、備案和清理活動(dòng)，可以豐富憲法實(shí)施的政治性路徑。

憲法至上，黨章為本成為憲法與黨內(nèi)法規(guī)的基本關(guān)系。有學(xué)者⑧認(rèn)為，我國憲法的政治性內(nèi)容，也提出了要通過黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施憲法的內(nèi)生性要求，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)與中國特色社會(huì)主義法治體系內(nèi)在統(tǒng)一；黨必須在憲法法律范圍活動(dòng)的要求，更是明確要求通過推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定執(zhí)行解釋等工作，加強(qiáng)和推進(jìn)憲法的實(shí)施。政治學(xué)者的研究⑨認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行與法治建設(shè)成正相關(guān)性；我們也可以理解為黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行與憲法實(shí)施也具有正相關(guān)性。

三、黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于憲法政治性實(shí)施具有重要意義

依憲執(zhí)政是執(zhí)政黨的法治建設(shè)的歷史使命。把黨內(nèi)法規(guī)納入法治體系后，中國憲法實(shí)施的政治性路徑具有了無窮豐富的可能性。憲法實(shí)施的政治性路徑?jīng)Q定憲法實(shí)施的總體態(tài)勢(shì)。我國憲法規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，是我國憲法政治性重要表達(dá)，是憲法實(shí)施的重要內(nèi)容，更是憲法實(shí)施的重要路徑。

國家秩序在法律上的最高表達(dá)就是憲法表達(dá)。憲法秩序最集中的表達(dá)出一個(gè)國家的政治秩序和法律秩序。憲法文本體現(xiàn)出憲法的政治性和法律性。從國家治理的角度，憲法實(shí)施就包括憲法的政治性實(shí)施和法律性實(shí)施。依憲執(zhí)政很重要的一點(diǎn)，應(yīng)該是把中國憲法中政治性規(guī)范落實(shí)到中國社會(huì)生活各方面。忽視憲法的政治性實(shí)施會(huì)給中國政治秩序和社會(huì)秩序帶來嚴(yán)重?fù)p壞。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，通過中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)能夠很好地保證憲法人民主權(quán)原則的實(shí)施。

黨內(nèi)法規(guī)推動(dòng)強(qiáng)化了憲法公平正義原則的實(shí)施。有論者認(rèn)為在社會(huì)主義法治實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)的溢出效應(yīng)不斷增強(qiáng)，使得黨內(nèi)法規(guī)高度彰顯公平正義的價(jià)值追求。⑩黨內(nèi)法規(guī)強(qiáng)調(diào)對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督與制約，進(jìn)入全面從嚴(yán)治黨的新時(shí)代，黨內(nèi)法規(guī)為公權(quán)力設(shè)的運(yùn)行安排更嚴(yán)格的制度路徑。進(jìn)入新時(shí)代，探索通過黨內(nèi)法規(guī)加強(qiáng)和開拓憲法實(shí)施的新途徑具有重要和深遠(yuǎn)的意義。

四、通過黨內(nèi)法規(guī)是憲法實(shí)施的重要政治性途徑

憲法的全面貫徹落實(shí)是全面推進(jìn)依法治國的基礎(chǔ)性工作，是法治國家建設(shè)的難題。緊密結(jié)合中國法治實(shí)踐，根據(jù)全面依法治國的法治體系建設(shè)部署，開拓創(chuàng)新新時(shí)代憲法實(shí)施的機(jī)制與制度，有助于提升憲法實(shí)施的整體效果。

我國憲法的政治性最終必然更多地依賴憲法的政治性實(shí)施。如前述，黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)規(guī)定了遵守和實(shí)施憲法的相關(guān)規(guī)定，那么通過黨內(nèi)法規(guī)形成黨在執(zhí)政活動(dòng)和領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中遵守和實(shí)施憲法的更為制度性化的規(guī)定有助于更好政治性實(shí)施憲法。我國憲法的政治性實(shí)施的水平?jīng)Q定著憲法實(shí)施的整體效果，通過黨內(nèi)法規(guī)的憲法實(shí)施必然對(duì)于我國憲法的實(shí)施起著引領(lǐng)示范和推動(dòng)的決定作用。

依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一要求黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展和完善必須在憲法和法律的規(guī)范下，把憲法法律的實(shí)施作為黨內(nèi)法規(guī)制定執(zhí)行解釋的重要內(nèi)容。推進(jìn)全面依法治國的決定把黨內(nèi)法規(guī)體系規(guī)定為中國特色社會(huì)主義法治體系的重要部分，為憲法原則與重要制度的實(shí)施提供了新的可能性。

進(jìn)入新時(shí)代，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)迎來了強(qiáng)勁的春天。黨內(nèi)法規(guī)制定執(zhí)行解釋越來越具有高度的規(guī)范性，越來越注重與憲法法律的無縫銜接。黨內(nèi)法規(guī)的制定備案解釋執(zhí)行中應(yīng)當(dāng)注意加強(qiáng)憲法實(shí)施的制度建設(shè)，通過黨內(nèi)法規(guī)推動(dòng)引領(lǐng)憲法實(shí)施。通過黨內(nèi)法規(guī)的憲法實(shí)施相關(guān)制度規(guī)定必定是堅(jiān)持依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一原則的重要制度建設(shè)。

注釋：

①殷嘯虎.當(dāng)代中國憲法實(shí)施的政治路徑[J].法學(xué)，201（411）.②賈宇.憲法實(shí)施的主要路徑[J].人民法院報(bào)，2014-12-4.

③周望.論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系[J].理論探索，2018（10）.

④強(qiáng)世功.中國憲法中的不成文憲法——理解中國憲法的新視角[J].開放時(shí)代，200（91）.

⑤曲青山.憲法、黨章及相互關(guān)系[N].中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2014-11-15.

⑥王書成.正確認(rèn)識(shí)憲法的法律性與政治性的關(guān)系[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，200（91）.新華文摘，200（99）.

⑦姜明安.論黨內(nèi)法規(guī)在依法治國中的作用[J].中共中央黨校學(xué)報(bào)，2017年第2期

⑧付子堂.黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系[J].中共中央黨校學(xué)報(bào)，201（56）.

⑨許耀桐.黨內(nèi)法規(guī)在法治中的重要作用[N].北京日?qǐng)?bào)，2016-12-05.