東北財(cái)經(jīng)大學(xué)東北亞經(jīng)濟(jì)研究院課題組

中國（遼寧）自貿(mào)區(qū)大連片區(qū)政務(wù)大廳。圖/新華

東北振興戰(zhàn)略實(shí)施以來，在經(jīng)濟(jì)總量、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、體制改革、對外開放、社會(huì)民生等方面均取得了一定成果。

然而，在中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化建設(shè)的要求下，東北地區(qū)的發(fā)展與全面振興目標(biāo)相比仍有較大差距，需要在 “十四五”發(fā)展期間謀好局。當(dāng)前東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展還存在改革力度不夠，相關(guān)政策制度需進(jìn)一步放開;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟須優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)鏈的水平有待提升;產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏“科技大腦”;市場活力不足，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢等問題。

國家“十四五”規(guī)劃的編制工作即將完成。當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢嚴(yán)峻，新冠肺炎疫情對全球的沖擊仍在持續(xù)，中國所面臨的國際環(huán)境也日趨復(fù)雜。在這種局勢下，需要按照中央要求，加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體的“雙循環(huán)”新發(fā)展格局。因此，謀劃好東北振興“十四五”戰(zhàn)略布局，對中國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展至關(guān)重要。東北地區(qū)在“十四五”中要加快戰(zhàn)略推進(jìn)、加大改革力度、提升開放高度、增強(qiáng)創(chuàng)新深度，實(shí)現(xiàn)彎道超車，開啟東北全面振興新篇章。

東北振興“十四五”發(fā)力

首先，東北振興的“十四五”規(guī)劃要高起點(diǎn)站位，高質(zhì)量謀化。中央早已明確東北的戰(zhàn)略定位，是國家重要戰(zhàn)略資源基地，關(guān)乎國家的國防安全、產(chǎn)業(yè)安全、糧食安全、能源安全、生態(tài)安全等。隨著國際貿(mào)易投資環(huán)境的變化，東北將成為對外開放的新前沿。

因此“十四五”規(guī)劃中，對東北經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展要高標(biāo)準(zhǔn)高要求。東北是國家經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的安全保障。在規(guī)劃要求和發(fā)展目標(biāo)上要制定更高的標(biāo)準(zhǔn)：相關(guān)的體制、機(jī)制和管理水平，要瞄準(zhǔn)國際國內(nèi)先進(jìn)水平;經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量、速度，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，要比肩國內(nèi)發(fā)達(dá)區(qū)域水平;要最大程度縮短傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的時(shí)間，使傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展與新興產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展速度同步;最終在發(fā)展目標(biāo)上，與全國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平一致，同步實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。

其次，針對東北發(fā)展面臨的突出問題，建議從加大政策放開力度、建立改革試驗(yàn)區(qū)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提升創(chuàng)新能力、改善營商環(huán)境、強(qiáng)化區(qū)域協(xié)同發(fā)展、打造開放新高地、加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)和戰(zhàn)略實(shí)施效果考核等多方面尋求“十四五”發(fā)展的突破口。

加大政策放開力度，授東北以漁

一是人口政策。第六次人口普查顯示，遼寧、吉林、黑龍江的出生率分別只有0.74、0.76、0.75，是超級(jí)低出生率。從2015年開始，東北人口自然增長率連續(xù)負(fù)值，年輕勞動(dòng)力占比不斷下降，從長久看，會(huì)制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響經(jīng)濟(jì)活力。還會(huì)導(dǎo)致人口老齡化問題嚴(yán)重，加劇財(cái)政負(fù)擔(dān)。建議在鼓勵(lì)生育的同時(shí)，優(yōu)先在東北地區(qū)放開生育限制，由允許生育二胎放寬到三胎，甚至鼓勵(lì)多生多育。若東北能先于其他地區(qū)放開人口政策，將使東北人口問題得到很大程度緩解或解決。

二是土地政策。東北擁有廣袤的土地資源，也有很多未被利用的土地。建議在東北放開土地政策（前提是不改變耕地用途），喚醒沉睡的資源。具體措施有：第一，確定土地的資產(chǎn)性質(zhì)，真正讓農(nóng)民擁有土地的占有、使用、收益和處置權(quán)，允許土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村住宅等參與交易、抵押、作價(jià)入股。第二，加快土地流轉(zhuǎn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場，實(shí)現(xiàn)土地要素的市場化配置。第三，與東部、南部等土地稀缺地區(qū)開展對口合作，發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，吸引外地的技術(shù)、人才來東北創(chuàng)業(yè)。

三是金融政策。金融活，實(shí)體經(jīng)濟(jì)才能搞活。建議在東北進(jìn)行金融綜合化經(jīng)營改革試點(diǎn)，以適應(yīng)東北振興的多樣化融資需求。設(shè)立東北振興銀行、東北振興基金。支持地方金融機(jī)構(gòu)引進(jìn)國企及民間資本。支持地方法人金融機(jī)構(gòu)發(fā)行資本債券。鼓勵(lì)大型金融機(jī)構(gòu)加大對東北的投入，提高不良貸款的容忍度。進(jìn)一步放開貨幣市場、資本市場和保險(xiǎn)市場，促進(jìn)貨幣市場資金、資本及保險(xiǎn)資金充分流動(dòng)，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)注入活力。鼓勵(lì)金融部門在東北設(shè)立金融創(chuàng)新中心，開發(fā)新型金融工具和金融產(chǎn)品等。充分發(fā)揮地方資產(chǎn)管理公司作用，加大不良資產(chǎn)處置力度，為銀行業(yè)健康發(fā)展創(chuàng)造條件。

建立改革先行試驗(yàn)區(qū)

支持東北建設(shè)以突破體制機(jī)制為重點(diǎn)的改革先行試驗(yàn)區(qū)，對試驗(yàn)區(qū)的政策、法律、監(jiān)管等做一些特殊要求，為東北創(chuàng)造更多探索新發(fā)展模式的機(jī)會(huì)。

具體包括：建立土地制度綜合改革試驗(yàn)區(qū)，深化土地政策制度的改革;建立國有企業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)、民營經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展的試驗(yàn)區(qū)，在資本運(yùn)營、股權(quán)管理、經(jīng)營機(jī)制、經(jīng)理人制度、薪酬體制等方面做一些特殊要求;對已有的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)賦予更多特殊政策，或者將自貿(mào)區(qū)擴(kuò)大到整個(gè)東北三省。通過試驗(yàn)區(qū)，一方面可以最大程度降低改革的潛在風(fēng)險(xiǎn);另一方面可以復(fù)制成功的模式，形成示范作用。

以科技創(chuàng)新帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

一方面是圍繞“做活存量、做大增量、做優(yōu)變量”來提升產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力和產(chǎn)業(yè)鏈水平，加大企業(yè)數(shù)字化改造力度。做活存量：資源優(yōu)勢和制造能力是東北最大的存量優(yōu)勢，也是東北振興的重要著眼點(diǎn)。振興不是把產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)推倒重來，而是要基于存量優(yōu)勢，加大現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的改造升級(jí)，實(shí)施產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造工程。

做大增量：導(dǎo)入資源、引進(jìn)企業(yè)，以增量激活存量，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈現(xiàn)代化，發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。做優(yōu)變量：東北振興的最大變量就是數(shù)字化，數(shù)字化重劃發(fā)展的起跑線，若不緊跟或超越，會(huì)拉大發(fā)展的差距。東北要瞄準(zhǔn)國際國內(nèi)數(shù)字化先進(jìn)水平，持續(xù)提升數(shù)字化科研水平，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和數(shù)字產(chǎn)業(yè)化，形成新動(dòng)能、拓展新空間、實(shí)現(xiàn)新發(fā)展。

另一方面要加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研合作。東北的“產(chǎn)學(xué)研”合作空間巨大，依托科學(xué)技術(shù)和高等教育，通過產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展裝上“科技大腦”。產(chǎn)學(xué)研合作要從以產(chǎn)業(yè)（或企業(yè)）、高等院校、研究機(jī)構(gòu)為基本主體，擴(kuò)大到以政府、中介機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等為輔助主體，按照一定的機(jī)制或規(guī)則，形成某種聯(lián)盟進(jìn)行合作研發(fā)，以同步實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新、人才培養(yǎng)、社會(huì)服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)進(jìn)步等功能。要以立法的形式為產(chǎn)學(xué)研合作奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，并加強(qiáng)政策和財(cái)政支持。

改善營商環(huán)境，推動(dòng)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展

解決營商環(huán)境問題，要在行政制度、司法體系、社會(huì)保障等各方面做出調(diào)整。政府轉(zhuǎn)變職能要更多地落在服務(wù)項(xiàng)目上，讓市場機(jī)制切實(shí)發(fā)揮更大作用，需要公平競爭、公正司法。

推動(dòng)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主要從三個(gè)層面著手：第一，鼓勵(lì)民企參與國企混改，引入競爭機(jī)制，提升市場化水平，形成民企和國企良性互動(dòng)的產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)系。第二，現(xiàn)有的民營企業(yè)要實(shí)現(xiàn)超常規(guī)發(fā)展。在法律制度、市場準(zhǔn)入、政府服務(wù)、金融支持等方面提供一些特殊政策，為民營企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營提供良好的市場環(huán)境。第三，新興業(yè)態(tài)在東北有著巨大發(fā)展?jié)摿褪袌隹臻g，可著力培育民營企業(yè)面向新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

制定區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略

區(qū)域化協(xié)同發(fā)展是未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，要重構(gòu)東北區(qū)域發(fā)展新格局，提高各地區(qū)的互聯(lián)互通能力。

第一，建立與東北亞內(nèi)外聯(lián)動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)。建立以區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化為目標(biāo)的境內(nèi)沿邊、沿江、沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)，形成系統(tǒng)的對內(nèi)、對外開放經(jīng)濟(jì)帶，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈延伸，物資、資金、技術(shù)、人員無障礙地實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)自由流動(dòng)?？山⑺膫€(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)，并形成一體化發(fā)展新格局：（1）圖們江三角洲經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。以暉春為中心，放射至圖們、通化、長春、哈爾濱，組成外向型工業(yè)城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)，主要開展與俄遠(yuǎn)東、朝鮮羅津、清津及沿日本海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作。（2）北方經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。以黑河、綏芬河為窗口，建立黑龍江、烏蘇里江、松花江、嫩江相互聯(lián)結(jié)的內(nèi)河航運(yùn)系統(tǒng)，形成以內(nèi)陸邊貿(mào)為主的經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，與日本北海道、俄羅斯薩哈林開展經(jīng)濟(jì)協(xié)作。（3）環(huán)黃海經(jīng)濟(jì)區(qū)。以大連為龍頭，錦州、丹東為兩翼，鞍山、沈陽、遼陽等工業(yè)城市為腹地，形成遼東半島開放帶，與山東半島一起，開展與日本北九州、韓國西海岸等地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作。（4）草原地帶經(jīng)濟(jì)區(qū)。以二連浩特、滿洲里等國家級(jí)重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)為基點(diǎn)，形成與蒙古、俄羅斯北部經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，并與呼和浩特、赤峰銜接，加快草原地帶產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平。通過四個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域開發(fā)與建設(shè)，使東北真正成為東北亞經(jīng)濟(jì)圈的核心地帶。

第二，“沈長哈”區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。沈陽、長春、哈爾濱三個(gè)省會(huì)城市的GDP占東北三省GDP總量的30%以上，城鎮(zhèn)化率均在65%以上。在東北振興定位中，沈陽是裝備制造中心，長春是創(chuàng)新中心，哈爾濱是中俄經(jīng)貿(mào)合作中心，很多集群、平臺(tái)都在這三個(gè)城市。要解決三個(gè)省會(huì)城市互通不暢問題，建議在自貿(mào)區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)沈、長、哈三大城市橫向聯(lián)合發(fā)展，生產(chǎn)要素?zé)o障礙流動(dòng)。各省市之間要破除行政壁壘，促進(jìn)三市及沿途城市的資源、技術(shù)、人才、信息等暢通交流，形成優(yōu)勢互補(bǔ)。這樣既可以降低發(fā)展的成本，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化，也有助于遼寧、黑龍江自貿(mào)區(qū)建設(shè)取得突破。

第三，建設(shè)松嫩平原農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)園。松嫩平原是東北平原的核心地帶，耕地面積達(dá)559萬公頃，分布著37個(gè)市縣。但各市縣的生產(chǎn)力水平不一，商品化和市場化程度很低。當(dāng)前的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園主要以縣市為單位，建議以松嫩平原為整體，打造一個(gè)國家級(jí)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園。實(shí)現(xiàn)大跨度、大范圍的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、商品現(xiàn)代化，這對保障中國糧食安全意義重大。

第四，建設(shè)東北裝備制造產(chǎn)業(yè)基地。裝備制造基地不止在沈陽，很多重大裝備制造業(yè)分布在東北其他省市，比如哈爾濱、長春等，多個(gè)產(chǎn)業(yè)集群比較分散?？蓪⒄麄€(gè)東北地區(qū)建成國家的裝備制造產(chǎn)業(yè)基地，從而延伸產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈。

第五，推進(jìn)“渤水西調(diào)”工程。實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展需要重大工程的投入，在東北地區(qū)的遼寧西部和內(nèi)蒙古中、東部存在大面積干旱地帶，導(dǎo)致這些地區(qū)的土地資源無法得到利用。建議啟動(dòng)“渤水西調(diào)”工程，從遼寧取水，將渤海的水資源調(diào)到遼寧西部和內(nèi)蒙古中、東部的干旱地區(qū)，并將調(diào)水與改土相結(jié)合，形成地區(qū)間資源的互補(bǔ)和聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效益的最大化。

在遼寧取水可以為東北及內(nèi)蒙古帶來機(jī)會(huì)，包括海水淡化、綜合化工、輸水管道、各類裝備的聯(lián)動(dòng)，可形成產(chǎn)業(yè)體系。還可以增加遼寧西部和內(nèi)蒙古中東部的耕地、林地和建設(shè)用地，土地要素的增加可有效推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。

建設(shè)大連自由港，打造開放新高地

建議參考海南自貿(mào)港的政策，在大連建設(shè)國家級(jí)的自由港，實(shí)現(xiàn)東北更高水平的對外開放合作。

大連具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，可將周邊的多個(gè)港口資源，比如營口港、錦州港等，進(jìn)行整合，納入自由港統(tǒng)一規(guī)劃，打造真正的北方航運(yùn)中心和物流中心，糧食、重工業(yè)等很多貨物就可以從大連運(yùn)進(jìn)運(yùn)出。大連的自由港和中日韓自貿(mào)區(qū)一旦落地，還可以發(fā)展成“轉(zhuǎn)口貿(mào)易+離岸貿(mào)易+離岸金融”的模式，優(yōu)先開放金融市場，利用金融的活躍度引進(jìn)外商，使大連成為北方最開放最活躍的國際化城市。

建立留住人才的機(jī)制和政策，建立戰(zhàn)略實(shí)施目標(biāo)和考核機(jī)制

東北有多所重點(diǎn)高等學(xué)府，但存在畢業(yè)大學(xué)生大量外流的現(xiàn)象。

首先，要吸引大學(xué)生畢業(yè)后在東北創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，就要在戶籍管理、住房補(bǔ)貼、教育、創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)等方面提供特殊政策。利用廢棄的廠房、基地等場所建設(shè)科創(chuàng)園、文創(chuàng)園，為大學(xué)生創(chuàng)業(yè)提供方便。

其次，要提高外地人才來東北地區(qū)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的吸引力，東北三省各級(jí)政府可以為外來人才的引進(jìn)提供一些特殊政策支持，比如免費(fèi)培訓(xùn)、減免稅費(fèi)、無償提供創(chuàng)業(yè)基地、建立創(chuàng)業(yè)基金、提供融資服務(wù)等。

另外，建立東北振興戰(zhàn)略落實(shí)完成情況的考核機(jī)制。東北振興戰(zhàn)略已經(jīng)實(shí)施十多年，尚未建立對目標(biāo)達(dá)成情況和振興效果的科學(xué)評(píng)估體系或考核機(jī)制，容易造成政策衰減，或規(guī)劃虎頭蛇尾、無法落實(shí)。落實(shí)東北振興戰(zhàn)略要像落實(shí)扶貧工作一樣，將任務(wù)進(jìn)行層層分解，落實(shí)到相應(yīng)的責(zé)任主體和部門，并量化成具體的考核指標(biāo)，在規(guī)定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)內(nèi)對任務(wù)完成情況和振興效果進(jìn)行考核。

編輯：王延春