董詩(shī)厚

（德宏州生態(tài)環(huán)境局隴川分局，云南德宏 678700）

近年來，建設(shè)生態(tài)文明戰(zhàn)略地位與極端價(jià)值日漸顯著，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境已然成為目前新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)發(fā)展的關(guān)鍵命題。新《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)保法》）讓環(huán)境管理機(jī)制實(shí)現(xiàn)了有效創(chuàng)新，為新時(shí)代的生態(tài)環(huán)境工作供應(yīng)了有效的法律保障[1]。但因受機(jī)制、體制甚至有關(guān)領(lǐng)域缺乏匹配性等影響因素下，生態(tài)環(huán)境成為建設(shè)生態(tài)文明的主力軍與主陣地，資源制約趨勢(shì)緊張、環(huán)境污染情況嚴(yán)重以及生態(tài)趨勢(shì)加劇退化等相關(guān)問題仍是小康社會(huì)戰(zhàn)略性得以全面實(shí)現(xiàn)的短板。

1.分析環(huán)境執(zhí)法機(jī)制的改革法治

1.1 改革環(huán)境執(zhí)法機(jī)制應(yīng)與改革環(huán)境管理機(jī)制相對(duì)而行

生態(tài)環(huán)境的行政管理機(jī)制屬于非常復(fù)雜的一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，生態(tài)文明機(jī)制的相關(guān)改革方案中明確指出建設(shè)以環(huán)境治理系統(tǒng)、自然資源產(chǎn)權(quán)制度等諸多制度實(shí)現(xiàn)激勵(lì)和制約并重、多方參與、產(chǎn)權(quán)明確、系統(tǒng)完備生態(tài)文明機(jī)制系統(tǒng)的組成。根據(jù)所有人與分開監(jiān)管人的基礎(chǔ)準(zhǔn)則，將自然資源所有人的責(zé)任資產(chǎn)整合起來，構(gòu)建綜合所有權(quán)利行使的綜合機(jī)構(gòu)，并實(shí)現(xiàn)全部污染物排放環(huán)保管理機(jī)制的嚴(yán)格建設(shè)與完善，將各部門分散的生態(tài)環(huán)境責(zé)任調(diào)節(jié)至統(tǒng)一部門，落實(shí)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境工作通過統(tǒng)一部門進(jìn)行綜合監(jiān)管與行政執(zhí)法。

生態(tài)環(huán)境管理機(jī)制的改革和自然資源管理機(jī)制的改革具有相同的總體路徑，皆為通過機(jī)構(gòu)整合、職能整合、制度整合等，保證管理要素通過分散化轉(zhuǎn)向集中化，通過重構(gòu)機(jī)制來分離行政環(huán)境區(qū)域的行政管理決定、監(jiān)督及落實(shí)。這與行政管理機(jī)制改革大部制思想一脈相通。由此了解到，改革生態(tài)環(huán)境管理機(jī)制具有清晰的頂層設(shè)計(jì)。所以，環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法的省級(jí)以下垂直性管理機(jī)制和地級(jí)市生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域行政管理機(jī)構(gòu)專門委派雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制實(shí)施同步相向改革。

1.2 生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測(cè)執(zhí)法主體

環(huán)境監(jiān)測(cè)包含監(jiān)測(cè)環(huán)境質(zhì)量、監(jiān)督污染源、監(jiān)測(cè)民事委托服務(wù)性。監(jiān)測(cè)環(huán)境質(zhì)量作為相應(yīng)區(qū)域、噪聲、大氣、流域水等環(huán)境質(zhì)量情況的主要依據(jù)，還是對(duì)環(huán)境決策修正及評(píng)估的關(guān)鍵依據(jù)，更是對(duì)評(píng)價(jià)地方人民政府落實(shí)生態(tài)環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制度及其明確生態(tài)環(huán)境損害職責(zé)的基礎(chǔ)憑據(jù)。監(jiān)督污染源作為評(píng)判污染人落實(shí)生態(tài)環(huán)境行為是否合法并以此對(duì)違法排污進(jìn)行查處，追究責(zé)任人的刑事責(zé)任、民事責(zé)任、行政責(zé)任的主要證據(jù)[2]?；诜傻膶傩苑矫?，監(jiān)測(cè)環(huán)境的行為作為技術(shù)行為，具有不可訴、不可逆、瞬時(shí)性等優(yōu)勢(shì)，監(jiān)測(cè)環(huán)境應(yīng)謹(jǐn)遵方法標(biāo)準(zhǔn)、樣品標(biāo)準(zhǔn)等明確分析、采樣等技術(shù)為基礎(chǔ)導(dǎo)則，以科學(xué)性、合法性、規(guī)范性、真實(shí)性數(shù)據(jù)作為價(jià)值趨勢(shì)，貴在求真。而環(huán)境執(zhí)法屬于行政行為，可以訴訟、復(fù)議。環(huán)境執(zhí)法應(yīng)以依法行政為基本原則，通過現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、取證當(dāng)作重要方法，通過公平公正、嚴(yán)格執(zhí)法，選擇合適的法律作為價(jià)值向?qū)?，貴在合法。

1.3 現(xiàn)行的環(huán)境法為新型環(huán)境行政管理機(jī)制提供支持

新《環(huán)保法》屬于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域綜合性及基礎(chǔ)性的一項(xiàng)法律，對(duì)地方政府需要對(duì)本行行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的職責(zé)進(jìn)行明確規(guī)范；縣級(jí)以上政府生態(tài)環(huán)境主管部門需要統(tǒng)一監(jiān)管本行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境工作。

行政管理具有邊緣性，但生態(tài)環(huán)境屬于有機(jī)系統(tǒng)，通常和行政區(qū)域并無關(guān)聯(lián)。中央政府部門以及省級(jí)政府部門需要對(duì)地方政府生態(tài)環(huán)境職責(zé)和發(fā)布環(huán)境質(zhì)量信息等皆以地市作為單元。地市生態(tài)環(huán)境主管部需執(zhí)行以省級(jí)生態(tài)環(huán)境廳為核心的雙重領(lǐng)導(dǎo)制，有益于倒逼地方政府部門承擔(dān)生態(tài)環(huán)境主體職責(zé)，執(zhí)行“一崗雙責(zé)、黨政同責(zé)”政策需求，同時(shí)還得益于地市生態(tài)環(huán)境部門轉(zhuǎn)變無法、無膽執(zhí)行生態(tài)環(huán)境的否決權(quán)情況，摒棄環(huán)境污染項(xiàng)目嚴(yán)重的背書怪圈，將以快為主管理制度衍生出來的地州和縣級(jí)生態(tài)環(huán)境責(zé)任的同質(zhì)化問題積極克服。縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門屬于地州生態(tài)環(huán)境局派出的一個(gè)機(jī)構(gòu)，有利于實(shí)現(xiàn)行政層級(jí)的有效減少，并實(shí)現(xiàn)行政管理資源的有效配備，彰顯層級(jí)的工作重點(diǎn)，以地市為聚集體實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量核心目的的積極改善。

2.分析環(huán)境執(zhí)法垂直管理體制的利弊

（1）垂直管理機(jī)制雖能強(qiáng)化監(jiān)督，但會(huì)削弱政府主體意識(shí)。落實(shí)垂直管理得益于集合上層部門的職權(quán)，將地方保護(hù)主義積極破除，并將地方政府部門對(duì)執(zhí)法干擾行為積極克服，確保順暢的政令及行政的執(zhí)行力與執(zhí)法獨(dú)立性，從而徹底貫徹任務(wù)目標(biāo)[3]。但地方政府部門權(quán)利完備性受損，因主體職責(zé)意識(shí)被削弱，坐等上級(jí)處理矛盾，甚至有可能出現(xiàn)將矛盾上交以及推卸責(zé)任的情況。

（2）垂直管理制度雖能統(tǒng)籌執(zhí)法資源，但會(huì)減少政府對(duì)人財(cái)物的支持力度。落實(shí)垂直管理能夠在相應(yīng)范疇內(nèi)對(duì)人財(cái)物等統(tǒng)籌調(diào)配，有益于實(shí)現(xiàn)基層能力的強(qiáng)化建設(shè)，避免反復(fù)投資，清除信息的孤島，提升管理方面的績(jī)效。但垂直管理以后的地方政府因剝離部分管理職權(quán)及其“分級(jí)財(cái)政”預(yù)算制度束縛，最終造成政府支持人財(cái)物的力度下降。

3.環(huán)境執(zhí)法垂直管理機(jī)制的制度匹配

（1）環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法的權(quán)利需委托縣級(jí)以上生態(tài)環(huán)境主管部門，落實(shí)省級(jí)以上生態(tài)環(huán)境主管部門委托，執(zhí)行省級(jí)以下垂直性管理后，需重新明確其法律地位實(shí)質(zhì)。按照《中華人民共和國(guó)行政處罰法》規(guī)范，省級(jí)政府部需按照法律明確其環(huán)境處罰權(quán)力，使其成為相對(duì)獨(dú)立行政主體在行政訴訟及復(fù)議中參與，并承擔(dān)著有關(guān)的法律職責(zé)。

（2）環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)需通過對(duì)行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境工作落實(shí)“統(tǒng)一監(jiān)督”責(zé)任。此類責(zé)任包含統(tǒng)計(jì)生態(tài)環(huán)境主管部執(zhí)行“統(tǒng)一管理”中涌現(xiàn)的行政落實(shí)工作，如構(gòu)建“三同時(shí)”項(xiàng)目監(jiān)督、調(diào)處污染矛盾、應(yīng)急環(huán)境突發(fā)性事件等。不可狹義、簡(jiǎn)單地將環(huán)境執(zhí)法的落實(shí)與環(huán)境違法行為的查處相同。譬如，環(huán)境信訪，看似并非環(huán)境的執(zhí)法范圍，但和環(huán)境的執(zhí)法活動(dòng)緊密相連。本文以德宏州作為實(shí)例，本地區(qū)于2019 年查處各種環(huán)境的違法案件統(tǒng)計(jì)為500 多件，其中在群眾信訪投訴事件的辦理中，找出并查處事件約為200 多件，約占案件總數(shù)量的38%。在環(huán)境執(zhí)法中環(huán)境信訪作為關(guān)鍵信息源[4]。這表明“統(tǒng)一管理”“統(tǒng)一監(jiān)督”的相互輔助才能促進(jìn)環(huán)境治理制度實(shí)現(xiàn)有效改革，二者相互貫通才能拓展環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域，從而有效改革環(huán)境執(zhí)法的目標(biāo)。

（3）鑒于環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的管理方面，需要對(duì)區(qū)域間執(zhí)法者的工資、職級(jí)不均衡性實(shí)現(xiàn)充分考慮及有效處置，從而有效避免利益糾紛。譬如，同省地市間、同地市縣財(cái)政及經(jīng)濟(jì)狀況偏差較大，人們生活成本方面偏差較大，執(zhí)法者長(zhǎng)期存在收入不均、同工不同酬等情況。省級(jí)生態(tài)環(huán)境廳在承擔(dān)地州縣級(jí)環(huán)境的監(jiān)察者于經(jīng)費(fèi)之后，需強(qiáng)化關(guān)注差異，減少因改革產(chǎn)生的阻力。

4.結(jié)語(yǔ)

建設(shè)生態(tài)文明屬于非常復(fù)雜的一項(xiàng)系統(tǒng)性工程。生態(tài)環(huán)境作為相依存、相關(guān)聯(lián)的一個(gè)有機(jī)體。大氣、水資源等環(huán)境質(zhì)量情況作為生態(tài)文明的關(guān)鍵指標(biāo)，以環(huán)境改善為中心，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法垂直管理的落實(shí)作為改革環(huán)境治理機(jī)制中的一個(gè)階段任務(wù)?；诰G色發(fā)展背景下，未來需深入整合，包含農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、自然資源、林草等以內(nèi)不同的部門、區(qū)域、級(jí)別環(huán)境的執(zhí)法力量，將職責(zé)分散歸集，并讓行政處罰權(quán)集中，強(qiáng)化銜接環(huán)境的行政執(zhí)法和刑事司法，促進(jìn)環(huán)境的公益訴求，實(shí)現(xiàn)符合生態(tài)文明建設(shè)綜合、權(quán)威環(huán)境執(zhí)法機(jī)制的有效建設(shè)，從而保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健發(fā)展。