劉 燁

（新疆東方瀚宇建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，新疆 昌吉 831100）

國土空間規(guī)劃包括：主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃等。國土空間規(guī)劃在國土空間治理和可持續(xù)發(fā)展中起著基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的引領(lǐng)作用。在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想總指導(dǎo)下，國土空間規(guī)劃歷經(jīng)了從無到有，并不斷發(fā)展完善。從2012年11月黨十八大提出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，優(yōu)化國土空間格局”的目標(biāo)，到2018年3月17日，全國人大審議通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，新組建了自然資源部，以習(xí)近平為領(lǐng)導(dǎo)的黨中央為國土空間規(guī)劃落地從行政體制管理方面提供了保障。新的國土空間規(guī)劃產(chǎn)生前，各級政府和規(guī)劃主管部門及相關(guān)部門積極探索、傾力協(xié)作，通過“兩規(guī)合一”、“三規(guī)合一”、“多規(guī)合一”、“省級空間規(guī)劃試點(diǎn)”等試點(diǎn)工作，積極探索各類規(guī)劃有機(jī)融合，為國土空間規(guī)劃誕生提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。特別是《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）于2019年1月由深改委第六次會議審議通過，5月中共中央國務(wù)院印發(fā)了《若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號）全文，重點(diǎn)從開展國土空間規(guī)劃重要意義、指導(dǎo)思想、總體框架、運(yùn)行體系和工作要求等方面對國土空間規(guī)劃工作進(jìn)行總部署并提出要求。

1 明確我國國土空間規(guī)劃的總體編制目標(biāo)

首先在開展資源管理工作時，不再對內(nèi)部現(xiàn)存的空間規(guī)劃進(jìn)行單純保護(hù)類或者單純發(fā)展類的系統(tǒng)編制。如重點(diǎn)關(guān)注在土地建設(shè)方面的規(guī)劃、重點(diǎn)關(guān)注在生態(tài)環(huán)境方面的功能區(qū)規(guī)劃、重點(diǎn)關(guān)注在耕地保護(hù)方面的土地規(guī)劃等，這些規(guī)劃都已經(jīng)變革了傳統(tǒng)的規(guī)劃編制，確立了在其上級規(guī)定的綜合規(guī)劃編制指標(biāo)范圍內(nèi)，對整個內(nèi)部的保護(hù)任務(wù)、整治任務(wù)以及多方發(fā)展任務(wù)等，進(jìn)行更加系統(tǒng)全面地考慮，以確保所有資源都能夠在的國土空間規(guī)劃中展開有序合理地規(guī)劃，從而有效地編制國土空間規(guī)劃。其次在開展本地資源管理工作時，對于所有行業(yè)類的空間規(guī)劃不再給予編制，而是依據(jù)其上級下達(dá)的各項(xiàng)實(shí)際指標(biāo)，把各項(xiàng)行業(yè)空間類的項(xiàng)目規(guī)劃安排在整個國土空間規(guī)劃中。

2 我國國土空間規(guī)劃的基本特征

2.1 以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)，新的國土空間規(guī)劃構(gòu)建

了五級三類四體系總體框架將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和海洋功能區(qū)規(guī)劃融合成新的國土空間規(guī)劃。國土空間規(guī)劃總體框架包括五級三類四體系，五級規(guī)劃體現(xiàn)一級政府一級事權(quán)，即全國、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全域全要素規(guī)劃管控，強(qiáng)調(diào)各級規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)不同；三類包括國土空間總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃；四體系主要是指促使國土空間規(guī)劃運(yùn)轉(zhuǎn)的運(yùn)行體系四個子體系，分別是規(guī)劃編制與審批、規(guī)劃實(shí)施與監(jiān)督、法規(guī)政策和技術(shù)保障等。

2.2 實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌、地上地下全域全要素兼顧，體現(xiàn)

國土空間規(guī)劃編制的全面性通過陸海統(tǒng)籌、全域全要素兼顧、區(qū)域協(xié)調(diào)，優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局，綜合利用地上地下空間，完善基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、交通、水利、能源和民生工程等重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，延續(xù)中華民族歷史文脈，加強(qiáng)城鄉(xiāng)風(fēng)貌管控。實(shí)施對國家公園為主體的自然保護(hù)地、重要水源地、重要海域、海島和文物等實(shí)施特殊保護(hù)制度。把自然岸線保有率作為省級和市級國土空間報批審查的要點(diǎn)之一。從空間規(guī)劃編制內(nèi)容上看，實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌、地上地下全域全要素兼顧，體現(xiàn)國土空間規(guī)劃編制的全面性。

3 我國國土空間規(guī)劃的建設(shè)與展望

3.1 積極推進(jìn)在中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下為國家宏觀調(diào)控與市場相結(jié)合服務(wù)的國土空間規(guī)劃法律法規(guī)體系

加快推進(jìn)與國土空間規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)制定，該項(xiàng)工作已經(jīng)被列入立法規(guī)劃。2019年1月4日，《中華人民共和國土地管理法》修正案（草案）在全國人大網(wǎng)上全文公布，明確規(guī)定了：“經(jīng)依法批準(zhǔn)的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)活動的基本依據(jù)，已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃”。自然資源部正在梳理與國土空間規(guī)劃相關(guān)的現(xiàn)行法律法規(guī)和部門規(guī)章，對“多規(guī)合一”改革涉及突破現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的條款和內(nèi)容，按程序報批，同時做好過渡時期的法律法規(guī)銜接。

3.2 完善國土空間基礎(chǔ)信息平臺

新的國土空間規(guī)劃需要新的信息化技術(shù)保障，以防避免重復(fù)開發(fā)，出現(xiàn)信息孤島問題。已有的工作基礎(chǔ)主要包括：天地圖、數(shù)字國土工程、金土工程、基本建成的全國國土資源“一張圖”和部分省級國土空間基礎(chǔ)信息平臺。新的國土空間規(guī)劃將基于以往的國土信息化成果，完善國土空間基礎(chǔ)信息平臺和建設(shè)國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，同步完成縣級以上國土空間基礎(chǔ)信息平臺建設(shè)，建立全國統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，逐步形成全國國土空間規(guī)劃“一張圖”。遠(yuǎn)期進(jìn)一步打造國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警和資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警。為國土空間規(guī)劃審批、監(jiān)測、評估、預(yù)警做好信息化技術(shù)保障工作。

4 結(jié)語

我國空間規(guī)劃體系存在的諸多問題，影響了我國空間開發(fā)利用的效率，也隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會進(jìn)步不足日益突出，構(gòu)建我國國土空間規(guī)劃體系是應(yīng)對當(dāng)前發(fā)展趨勢也是我國空間規(guī)劃發(fā)展需要的必然選擇，而橫向上“1+X”，縱向上國家—省—市縣組成的垂直型國土空間規(guī)劃體系則是我國空間規(guī)劃體系建設(shè)的必然選擇。隨著我國國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的進(jìn)步，我國也能建立法律體系、行政體系和運(yùn)行體系各司其職，國家、省和地方層級清晰，目標(biāo)總體一致且具有彈性的成熟空間規(guī)劃體系。