陳榮卓， 劉亞楠

(1.湖北大學(xué) 哲學(xué)學(xué)院， 湖北 武漢 430062； 2.華中師范大學(xué) 政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院， 湖北 武漢 430079)

在中國(guó)政治體系中，“協(xié)商民主是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題，在決策之前和決策實(shí)施之中開(kāi)展廣泛協(xié)商，努力形成共識(shí)的重要民主形式”(1)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》，中共中央文獻(xiàn)研究室：《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(中)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016年，第291頁(yè)。。社會(huì)主義協(xié)商民主并非空洞的價(jià)值民主，也非純粹的治理工具，而是以人民民主為本質(zhì)內(nèi)核，內(nèi)在于國(guó)家和社會(huì)的運(yùn)行機(jī)理。作為創(chuàng)造共識(shí)的民主制度和治理形式，它承載著推動(dòng)國(guó)家發(fā)展和社會(huì)建設(shè)的功能屬性，具有“廣泛多層制度化”的發(fā)展特征(2)習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》，中共中央文獻(xiàn)研究室：《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(上)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014年，第504頁(yè)。。黨的十八大以來(lái)，社會(huì)主義協(xié)商民主的協(xié)商渠道已擴(kuò)展到政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商七個(gè)渠道(3)史瑞杰：《協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)》，《光明日?qǐng)?bào)》2018年3月23日，第11版。。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層，要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點(diǎn)在基層群眾中開(kāi)展協(xié)商(4)習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話》，2014年9月22日，http：leaders.people.com.cnn20140922c58278-25704378.html，2020年7月5日。。其中，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商不僅是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要組成部分，也是新時(shí)代農(nóng)村基層群眾自治的生動(dòng)實(shí)踐。但要注意到，新時(shí)代鄉(xiāng)村振興背景下強(qiáng)調(diào)的有效治理比基層民主的范圍更為廣闊。沒(méi)有鄉(xiāng)村的有效治理，就沒(méi)有鄉(xiāng)村的全面振興，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)。農(nóng)村社區(qū)協(xié)商作為鄉(xiāng)村基層民主的新發(fā)展、有效治理制度的新探索，在民主參與、多方共治、價(jià)值重構(gòu)三重維度皆具有整合功能(5)張鋒：《鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理機(jī)制研究》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第6期。。因此推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商嵌入鄉(xiāng)村治理體系和治理過(guò)程，對(duì)于推進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理，進(jìn)而為鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和保障具有重要意義。

一、農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的基礎(chǔ)與走向

作為民主制度實(shí)踐形式存在的農(nóng)村社區(qū)協(xié)商，在既有研究中多見(jiàn)圍繞基層群眾自治與農(nóng)村社區(qū)協(xié)商關(guān)系的分析論述。概括起來(lái)主要有：其一，基層群眾自治視角下的行政村、社區(qū)協(xié)商研究(6)孫照紅：《中國(guó)協(xié)商民主體系及其運(yùn)行機(jī)制研究》，北京：人民出版社，2019年，第205頁(yè)。，認(rèn)為在基層協(xié)商中，村、社區(qū)的協(xié)商以公民協(xié)商為核心，基層群眾自治制度是公民協(xié)商現(xiàn)成的政治和制度舞臺(tái)，而地方通過(guò)發(fā)展公民協(xié)商體系推進(jìn)基層群眾自治，以試圖破解自治發(fā)育不全、生長(zhǎng)無(wú)力困局的努力本身卻是本末倒置(7)林尚立、趙宇峰：《中國(guó)協(xié)商民主的邏輯》，上海：上海人民出版社，2016年，第82頁(yè)。。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主的推進(jìn)“并非必須在存量體制之‘另起爐灶’，而是可以在既有制度框架內(nèi)，將協(xié)商民主嵌入其中，以此推動(dòng)既有制度的有效運(yùn)作”(8)陳家剛：《城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主重在制度實(shí)踐》，《國(guó)家治理》2015年第34期。。其二，基層社會(huì)治理視角下的農(nóng)村社區(qū)協(xié)商研究，認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)協(xié)商經(jīng)歷了作為要素的協(xié)商治理和正式的協(xié)商治理兩個(gè)發(fā)展階段。其中，作為要素的協(xié)商治理是實(shí)現(xiàn)村民自治的民主要素之一，正式的協(xié)商治理則以村民自治為基本格局，實(shí)現(xiàn)了基層政府與村治組織、村治組織與村民的互動(dòng)拓展(9)管文行、楊郁、劉彤：《農(nóng)村協(xié)商治理的實(shí)踐基礎(chǔ)與發(fā)展路徑》，《東北師大學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2019年第4期。。而且有學(xué)者將農(nóng)村社區(qū)協(xié)商多層次發(fā)展看作是村民自治的廉政增長(zhǎng)點(diǎn)和解除當(dāng)前村民自治民主困境的關(guān)鍵平臺(tái)(10)王婷、李景平、方建斌：《協(xié)商民主：村民自治過(guò)程中廉政治理的生長(zhǎng)點(diǎn)》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2018年第1期。。強(qiáng)調(diào)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的發(fā)展能夠克服傳統(tǒng)村民自治過(guò)程中精英主政的程序密閉、村務(wù)公開(kāi)虛化以及村級(jí)權(quán)力腐敗等問(wèn)題(11)章榮君：《從精英主政到協(xié)商治理：村民自治轉(zhuǎn)型的路徑選擇》，《中國(guó)行政管理》2015年第5期。。其三，制度類型視角下的農(nóng)村社區(qū)協(xié)商研究，認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)協(xié)商制度實(shí)踐涵蓋了多種創(chuàng)新類型。大致可分為四類：制度原創(chuàng)型，是在原有制度框架之外創(chuàng)設(shè)的新制度，可以避免既有制度的限制和掣肘，充分發(fā)揮新制度的優(yōu)勢(shì)；制度改良型，是在既有體制內(nèi)的創(chuàng)新，通過(guò)引入新的理念和程序，對(duì)原有的制度進(jìn)行技術(shù)層面的調(diào)整，使原有的制度適應(yīng)新的制度實(shí)施環(huán)境；制度嵌入型，即在現(xiàn)有的制度體系中嵌入新的制度因素，形成和孵化出新的制度載體；制度改良與制度嵌入混合型，即以現(xiàn)有制度為依據(jù)又不拘泥于現(xiàn)有制度，將農(nóng)村社區(qū)協(xié)商看作是現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上的治理變革(12)主要根據(jù)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商制度與既有鄉(xiāng)村體制的關(guān)系進(jìn)行劃分。參見(jiàn)季麗新：《中國(guó)特色農(nóng)村民主協(xié)商治理機(jī)制創(chuàng)新的典型案例分析》，《中國(guó)行政管理》2016年第11期；郭雨佳、張等文：《農(nóng)村協(xié)商民主制度化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)形態(tài)和優(yōu)化路徑》，《求實(shí)》2020年第1期。。相比較而言，既有研究的不同點(diǎn)在于：一是分析農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的視角不同，既有強(qiáng)調(diào)以行政村為單位的村民協(xié)商自治，也有強(qiáng)調(diào)以農(nóng)村社區(qū)為基礎(chǔ)的復(fù)合性多方協(xié)商共治；二是對(duì)于基層群眾自治制度與農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的關(guān)系認(rèn)知不同，既有研究認(rèn)為二者之間可以不存在直接關(guān)系，也有強(qiáng)調(diào)基層群眾自治制度是農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實(shí)踐探索的制度基礎(chǔ)；三是對(duì)于基層群眾自治是否可以通過(guò)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的發(fā)展獲得再生長(zhǎng)的認(rèn)識(shí)不同，既有研究認(rèn)為通過(guò)發(fā)展農(nóng)村社區(qū)協(xié)商可以推進(jìn)村民自治解決自身的民主發(fā)展困境，但也有研究認(rèn)為只有村民自治煥發(fā)活力，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商才能獲得有效發(fā)展。

基層群眾自治制度作為我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度，是完善基層民主的基礎(chǔ)制度框架。農(nóng)村基層群眾自治作為一種以群眾為參與主體的群體性行為，總是和農(nóng)村社會(huì)具體情境變化相聯(lián)系。黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)要健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，明確了鄉(xiāng)村社會(huì)主體維度“誰(shuí)來(lái)治理”，規(guī)范維度“依何治理”以及運(yùn)行維度“如何治理”三個(gè)主要問(wèn)題(13)高其才：《健全自治法治德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系》，《光明日?qǐng)?bào)》2019年2月26日，第16版。，這是黨在新的歷史方位對(duì)鄉(xiāng)村治理提出的新要求，要“堅(jiān)持自治為基、法治為本、德治為先”，形成“多層次基層協(xié)商格局”。這也印證了農(nóng)村基層群眾自治需要在基層民主與新時(shí)代鄉(xiāng)村有效治理的框架下不斷深入推進(jìn)，鄉(xiāng)村自治是共治的基礎(chǔ)，“三治”融合與共生作為新時(shí)代鄉(xiāng)村治理由“自治”轉(zhuǎn)向“共治”的創(chuàng)新性探索，既是新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有益補(bǔ)充，也是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理模式的有效延伸(14)羅敏：《新時(shí)代鄉(xiāng)村共生治理有效實(shí)現(xiàn)的五個(gè)維度》，《求實(shí)》2019年第5期。。與之同時(shí)，農(nóng)村基層群眾自治被置于鄉(xiāng)村有效治理的體系之內(nèi)，成為治理有效的重要基礎(chǔ)，更亟需在有效治理的指引下適時(shí)轉(zhuǎn)化，不斷充實(shí)內(nèi)容，探索多樣化的形式(15)徐勇：《民主與治理：村民自治的偉大創(chuàng)造與深化探索》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2018年第4期。。質(zhì)言之，新時(shí)代農(nóng)村社區(qū)協(xié)商是基層民主與鄉(xiāng)村治理雙重實(shí)踐的一種創(chuàng)新形式，農(nóng)村基層群眾自治應(yīng)是協(xié)商治理的基礎(chǔ)，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商則是基層群眾自治的進(jìn)一步深化。

但觀照近年來(lái)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實(shí)踐，地方對(duì)于農(nóng)村社區(qū)協(xié)商寄予厚望。各地“創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)協(xié)商，推動(dòng)群眾自治”的要求和做法比比皆是，他們雖然認(rèn)識(shí)到了農(nóng)村社區(qū)協(xié)商與基層群眾自治之間存在關(guān)系，但更多是簡(jiǎn)單地認(rèn)為，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商與基層群眾自治之間存在著前者有發(fā)展、后者即有提升的邏輯關(guān)系。可事實(shí)并非如此。綜合起來(lái)看，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實(shí)踐不同程度地呈現(xiàn)出雙重效果：一方面是多數(shù)地方通過(guò)大力推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商，群眾參與的渠道、形式和載體更加多樣，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的發(fā)展為激活基層群眾自治發(fā)掘了新的增長(zhǎng)點(diǎn)；另一方面則是，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實(shí)踐中普遍存在著自治主體性缺失、議而不決、決而不行等問(wèn)題(16)徐行、陳永國(guó)：《主體性困境：農(nóng)村協(xié)商民主進(jìn)一步發(fā)展的障礙》，《長(zhǎng)白學(xué)刊》2016年第2期；鄧謹(jǐn)、王海成：《論我國(guó)農(nóng)村協(xié)商民主中的主體培育》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2016年第5期。，制約著農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的實(shí)質(zhì)進(jìn)展，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商并未像期待的那樣解決農(nóng)村自治乏力的問(wèn)題，基層農(nóng)村甚至陷入?yún)f(xié)商與自治的雙向乏力困境。因此農(nóng)村社區(qū)協(xié)商與基層群眾自治之間并非簡(jiǎn)單的單一向度的推進(jìn)關(guān)系，無(wú)論是政策設(shè)計(jì)還是實(shí)踐拓展，都需要尋求雙向互動(dòng)和共生共進(jìn)的發(fā)展路徑。

基于此，本文將在鄉(xiāng)村振興大背景下搜集和整理農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的地方案例，將農(nóng)村社區(qū)協(xié)商制度與基層群眾自治實(shí)踐結(jié)合起來(lái)，共同置于當(dāng)下鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的客觀進(jìn)程中，審視新時(shí)代基層群眾自治實(shí)踐的延展性，分析農(nóng)村社區(qū)協(xié)商制度的關(guān)聯(lián)性，觀察和描述農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的實(shí)踐樣態(tài)和價(jià)值旨向，從而進(jìn)一步探求新時(shí)代農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的成長(zhǎng)路徑。

二、農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的實(shí)踐樣態(tài)

農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的程序性過(guò)程和權(quán)威性效應(yīng)是其作為制度存在所必須具備的基本要件，因?yàn)槌绦蛐赃^(guò)程不僅是其運(yùn)轉(zhuǎn)的支撐機(jī)制，也是其不斷成長(zhǎng)和完善的力量所在(17)林尚立、趙宇峰：《中國(guó)協(xié)商民主的邏輯》，第62-64頁(yè)。。只有當(dāng)制度運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)、制度實(shí)踐和基層群眾聯(lián)系起來(lái)的時(shí)候，我們才更容易發(fā)現(xiàn)制度的價(jià)值及是否存在實(shí)際作用。特別是因?yàn)檗r(nóng)村生活的“隱秘”性，有很多發(fā)展的不確定和靈活性的內(nèi)容，以致在具體制度實(shí)踐中發(fā)生的問(wèn)題，在制度機(jī)制或經(jīng)驗(yàn)做法的靜態(tài)結(jié)構(gòu)分析中具有不易見(jiàn)性(18)孫立平：《中國(guó)農(nóng)村：國(guó)家-農(nóng)民關(guān)系的實(shí)踐形態(tài)——試論“過(guò)程-事件分析”方式》，《經(jīng)濟(jì)管理文摘》2001年第19期。。2017年4月，為貫徹落實(shí)中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》和中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》精神，民政部決定開(kāi)展“全國(guó)農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)”建設(shè)工作，希望以全國(guó)農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)為載體，圍繞加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、完善治理結(jié)構(gòu)、提升服務(wù)功能、激發(fā)社會(huì)活力、健全發(fā)展規(guī)劃等重大理論和實(shí)踐問(wèn)題深化探索，努力形成可推廣、可借鑒、可復(fù)制的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，為加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)治理頂層設(shè)計(jì)提供政策參考。據(jù)此，本文以首批全國(guó)51個(gè)農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)創(chuàng)建中的協(xié)商案例為研究樣本(19)研究團(tuán)隊(duì)在全國(guó)51個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)隨機(jī)選取了51個(gè)協(xié)商案例進(jìn)行過(guò)程記錄，完成了基礎(chǔ)材料的統(tǒng)計(jì)整理。協(xié)商案例在地域分布上，涵蓋了全國(guó)24個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)。其中，有19個(gè)案例來(lái)自東部，12個(gè)案例來(lái)自中部，15個(gè)案例來(lái)自西部，5個(gè)案例來(lái)自東北。有7個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)直接以農(nóng)村社區(qū)協(xié)商為實(shí)驗(yàn)關(guān)鍵詞，共有46個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)在實(shí)施方案中將推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商作為重要實(shí)驗(yàn)舉措。地域分布的相對(duì)均衡和各實(shí)驗(yàn)區(qū)明確的實(shí)驗(yàn)傾向，為以實(shí)驗(yàn)區(qū)為基礎(chǔ)分析農(nóng)村社區(qū)協(xié)商相關(guān)問(wèn)題增加了可行性和科學(xué)性。，梳理當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的共性經(jīng)驗(yàn)與個(gè)性特點(diǎn)、普遍性問(wèn)題與局部性困境。

(一)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的制度基礎(chǔ)

農(nóng)村社區(qū)協(xié)商并非是“另起爐灶”的創(chuàng)新。實(shí)踐表明，近幾年多數(shù)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實(shí)踐與既有基層群眾自治制度的環(huán)節(jié)、內(nèi)容、方法存在不同程度的鏈接和耦合(見(jiàn)表1)。很多地方的農(nóng)村社區(qū)協(xié)商都是以基層群眾自治制度特別是民主決策的重要載體村民(代表)會(huì)議制度中設(shè)定的參與人員和運(yùn)行機(jī)制，如“四議兩公開(kāi)”、“五議兩公開(kāi)”、“四議三提兩簽一報(bào)告”等作為運(yùn)轉(zhuǎn)基礎(chǔ)，進(jìn)而通過(guò)完善基層群眾自治制度的內(nèi)涵和外延，將基礎(chǔ)制度優(yōu)勢(shì)逐步轉(zhuǎn)化為新時(shí)代鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的治理效能。

首先，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商中村“兩委”優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮。村黨組織和村民委員會(huì)具有“秩序主導(dǎo)”和“資源調(diào)配”的存在優(yōu)勢(shì)。因此在牽涉多方利益的農(nóng)村社區(qū)協(xié)商過(guò)程中，村黨組織和村民委員會(huì)成員往往多環(huán)節(jié)在場(chǎng)：一是農(nóng)村社區(qū)協(xié)商議題皆需經(jīng)過(guò)村黨組織最后把關(guān)確定；二是農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的主持人呈現(xiàn)出精英屬性與社會(huì)專業(yè)屬性兩種傾向(20)中國(guó)鄉(xiāng)村精英經(jīng)歷了從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村精英到鄉(xiāng)村政治精英再到多元鄉(xiāng)村精英的轉(zhuǎn)換，多元精英包括經(jīng)濟(jì)精英、政治精英和社會(huì)精英等。參見(jiàn)劉路軍、樊志民：《中國(guó)鄉(xiāng)村精英轉(zhuǎn)換對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的影響》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2015年第2期。，但以村黨組織書(shū)記、村“兩委”成員或駐村第一書(shū)記等政治精英力量為主。這表明，村黨組織在農(nóng)村社區(qū)協(xié)商過(guò)程中，積極發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)力、凝聚力，回應(yīng)群眾需求，推動(dòng)國(guó)家政策落實(shí)，參與協(xié)調(diào)多方利益關(guān)系，充分發(fā)揮了組織優(yōu)勢(shì)，提升了農(nóng)村黨組織的“為民”形象。

(表1) 農(nóng)村社區(qū)協(xié)商與既有村民自治內(nèi)容關(guān)聯(lián)(21)圖表為作者自制，表中數(shù)字為不同類型和特征屬性下的案例數(shù)量。類型劃分參見(jiàn)林尚立：《公民協(xié)商與中國(guó)基層民主發(fā)展》，《學(xué)術(shù)月刊》2007年第9期。

其次，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的內(nèi)容多樣性與單元多重性。在農(nóng)村社區(qū)空間內(nèi)需要同時(shí)滿足國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展需求。一方面，協(xié)商內(nèi)容既包括自上而下的政策、規(guī)劃的推進(jìn)和落實(shí)，經(jīng)常體現(xiàn)為上級(jí)政策落地(如垃圾分類、移風(fēng)易俗等)以及村級(jí)重大服務(wù)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、建設(shè)、處理等(如集體資產(chǎn)處置、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等)，也包括自下而上收集的小微民生議題，多體現(xiàn)為群眾身邊事(如村組道路維修、養(yǎng)狗問(wèn)題等)；另一方面，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商單元在實(shí)踐中呈現(xiàn)出多重性，包括跨村、村落、小組、樓棟、村民與業(yè)主的協(xié)商等，多重單元協(xié)商拓展了村民參與形式、平臺(tái)、頻次并且暢通了其他利益相關(guān)者的參與渠道。

最后，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商與村民自治實(shí)現(xiàn)有效銜接。農(nóng)村社區(qū)協(xié)商主要以村民(代表)會(huì)議為基礎(chǔ)，橫向拓展協(xié)商形式、縱向深化協(xié)商功能，從而實(shí)現(xiàn)以自治為基礎(chǔ)的協(xié)商共治。結(jié)合參與人員的身份特征來(lái)看，存在以村民代表、戶代表、村民小組長(zhǎng)等村莊傳統(tǒng)議事主體為主的代表制，也存在涵蓋黨員代表、村民代表與其他利益相關(guān)者的混合式。同時(shí)在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下將村民代表制、戶代表制、投票表決制等具體方法在不同程度上用以改造和貫穿進(jìn)協(xié)商過(guò)程中，以確保能夠統(tǒng)籌發(fā)揮民主與集中的作用。此外，許多地方創(chuàng)新設(shè)立了協(xié)商委員(議事、理事)會(huì)等專業(yè)化、組織化機(jī)構(gòu)。還有一些地方將村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村務(wù)公開(kāi)等具有民主監(jiān)督功能的組織或機(jī)制納入?yún)f(xié)商環(huán)節(jié)，以增強(qiáng)協(xié)商的完整性和有效性。

(二)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的實(shí)踐困境

農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實(shí)踐在從傳統(tǒng)村民議事制度向現(xiàn)代社區(qū)協(xié)商制度的轉(zhuǎn)型中，一方面繼承了村民議事的運(yùn)行平臺(tái)和制度經(jīng)驗(yàn)，能夠?qū)崿F(xiàn)基礎(chǔ)制度優(yōu)勢(shì)向有效治理效能的轉(zhuǎn)化，但另一方面村民議事動(dòng)力不足、參與弱化、渠道不暢等掣肘鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化發(fā)展的老問(wèn)題亦在不同程度上延續(xù)，從而在農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理過(guò)程中衍生出一系列新問(wèn)題。

一是協(xié)商治理關(guān)系重塑，但實(shí)踐錯(cuò)位。中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)素來(lái)秉持議事傳統(tǒng)，在不同時(shí)期表現(xiàn)為不同的議事屬性和重點(diǎn)。近年來(lái)全國(guó)各地興盛的農(nóng)村社區(qū)協(xié)商在協(xié)商內(nèi)容、主體、形式等多個(gè)方面擴(kuò)展，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化，實(shí)際上是以“堅(jiān)持村民會(huì)議、村民代表會(huì)議制度”為基礎(chǔ)，同時(shí)在內(nèi)涵和外延上又有所拓展(22)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳：《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》，2015年7月22日，http：www.gov.cnzhengce2015-0722content_2900883.htm，2020年7月5日。。但實(shí)踐觀察發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理關(guān)系的認(rèn)知和轉(zhuǎn)換依然滯后，很多地方實(shí)踐存在對(duì)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的模糊定位和錯(cuò)位發(fā)展。這集中體現(xiàn)在一些地方的社區(qū)黨員干部、村民群眾理不清村民(代表)會(huì)議、村“兩委”會(huì)議等和農(nóng)村社區(qū)協(xié)商有何區(qū)別，以及簡(jiǎn)單地將村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直接等同為協(xié)商過(guò)程和結(jié)果的監(jiān)督者，以致于群眾監(jiān)督缺位成為了一個(gè)普遍性的存在。如A村成立協(xié)商議事會(huì)，針對(duì)“根據(jù)有關(guān)土地規(guī)定政策，全村土地如何更加有效整合利用”這一公共性議題進(jìn)行商討，參與協(xié)商人員卻主要為村“兩委”干部和協(xié)商議事會(huì)的固定成員，這似乎表明協(xié)商議事會(huì)的成立反而壓縮了村內(nèi)公共事項(xiàng)決策的協(xié)商范圍。再如，B村在對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行協(xié)商和審定時(shí)，僅采用村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員監(jiān)督的方式，此外還有一些農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實(shí)踐未有明確規(guī)范的監(jiān)督環(huán)節(jié)。

二是協(xié)商治理機(jī)制規(guī)范，但運(yùn)行失范。鄉(xiāng)村善治需要選舉民主與協(xié)商民主的雙輪驅(qū)動(dòng)。農(nóng)村社區(qū)協(xié)商作為近年來(lái)推進(jìn)鄉(xiāng)村善治發(fā)展的重要實(shí)踐探索，成為制度創(chuàng)新的關(guān)鍵領(lǐng)域和熱點(diǎn)領(lǐng)域。其中，程序和技術(shù)既是支撐制度規(guī)范、保障制度實(shí)踐的基礎(chǔ)，也是協(xié)商民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的關(guān)鍵(23)陳家剛：《協(xié)商民主：制度設(shè)計(jì)及實(shí)踐探索》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第1期。。但多數(shù)地方實(shí)驗(yàn)創(chuàng)新顯示，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商在實(shí)操層面和技術(shù)適用上，還沒(méi)有完全形成正式和規(guī)范意義上的運(yùn)行機(jī)制，更多是諸如選擇性協(xié)商、隨機(jī)發(fā)言、舉手表決、民主集中制等原則和形式，散見(jiàn)和偶見(jiàn)以往鄉(xiāng)村社會(huì)相對(duì)封閉、簡(jiǎn)約的議事傳統(tǒng)。此外，除卻重大公共事項(xiàng)決策具有村民(代表)會(huì)議制度的剛性支撐，關(guān)涉其他事項(xiàng)的農(nóng)村社區(qū)協(xié)商則普遍缺乏明確的啟動(dòng)機(jī)制、常態(tài)化的參與渠道、規(guī)范化的程序保障。

三是協(xié)商治理制度擴(kuò)散，但效能受限。農(nóng)村社區(qū)協(xié)商需要有序性，也需要有效性。激活制度運(yùn)轉(zhuǎn)的根本力量是利益，如果不顧及“制度土壤”和公共利益基礎(chǔ)，簡(jiǎn)單地將它處復(fù)雜的農(nóng)村社區(qū)協(xié)商制度創(chuàng)新進(jìn)行范圍推廣，只會(huì)徒具形式(24)賀雪峰：《論村級(jí)治理中的復(fù)雜制度》，《學(xué)?！?017年第4期。。中國(guó)正處在快速發(fā)展和變遷中，為了解決社會(huì)流動(dòng)帶來(lái)的鄉(xiāng)村治理問(wèn)題，近年來(lái)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的復(fù)雜程度和傳播廣度較以往更深，這無(wú)疑需要參與者具有更強(qiáng)的參與能力和參與意愿。但實(shí)地觀察發(fā)現(xiàn)，許多地方將協(xié)商治理的個(gè)案經(jīng)驗(yàn)和試點(diǎn)成果大力地進(jìn)行推廣和適用，不顧及村莊組織者和參與者的協(xié)商能力、村莊的利益基礎(chǔ)以及制度的運(yùn)行環(huán)境，以致于通過(guò)“試點(diǎn)—推廣”加劇了該地區(qū)的治理制度運(yùn)行成本。如C村召開(kāi)關(guān)于“村莊道路硬化”、“困難群眾慰問(wèn)人員名單審議”的協(xié)商議事會(huì)，完全沒(méi)有村民參與協(xié)商和討論的環(huán)節(jié)，全程由村干部主持和輪番發(fā)言，更像是一場(chǎng)通報(bào)會(huì)和宣講會(huì)，而該地方的社區(qū)協(xié)商治理經(jīng)驗(yàn)在這里儼然成為了“上墻制度”和“觀賞盆景”。

三、農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的價(jià)值旨向

協(xié)商民主制度基于實(shí)踐必然具備一定的價(jià)值旨向。自改革開(kāi)放以來(lái)，以制度確認(rèn)、鞏固改革成果，一直是重要的歷史命題(25)馬一德：《論協(xié)商民主在憲法體制與法治中國(guó)建設(shè)中的作用》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第11期。。農(nóng)村社區(qū)協(xié)商作為社會(huì)主義協(xié)商民主在基層的具體實(shí)踐形式之一，在國(guó)家治理現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程中具有民主與協(xié)商的內(nèi)在統(tǒng)一性(26)張國(guó)獻(xiàn)：《社會(huì)主義鄉(xiāng)村協(xié)商治理：現(xiàn)實(shí)邏輯、制度導(dǎo)向與實(shí)踐旨趣》，《理論探討》2017年第1期。。因此，它不僅是在基層建立自由對(duì)話的過(guò)程或是建構(gòu)社區(qū)治理機(jī)制，更需要在對(duì)實(shí)踐的考察中體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義政治建構(gòu)的內(nèi)容，即遵循國(guó)家宏觀發(fā)展的制度規(guī)范性要求與方向(27)陳榮卓、劉亞楠：《中國(guó)社區(qū)協(xié)商治理的制度轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新發(fā)展——基于2013-2015年度“中國(guó)社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”的案例分析》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2020年第1期。。結(jié)合近年來(lái)各地實(shí)踐創(chuàng)新和發(fā)展來(lái)看，當(dāng)下的農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實(shí)踐正承載著保障群眾民主權(quán)利、助力鄉(xiāng)村振興、推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價(jià)值意義。

(一)民主質(zhì)量：保障人民民主權(quán)利

在中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念中，“民心是最大的政治”，必須“堅(jiān)持人民主體地位”(28)胡偉：《民心是最大的政治——習(xí)近平關(guān)于民主重要論述的理論基礎(chǔ)》，《毛澤東鄧小平理論研究》2018年第8期。。習(xí)近平總書(shū)記指出，“人民是否享有民主權(quán)利，要看人民是否在選舉時(shí)有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利；要看人民有沒(méi)有進(jìn)行民主選舉的權(quán)利，也要看人民有沒(méi)有進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利，社會(huì)主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實(shí)踐”(29)習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話》。。農(nóng)村社區(qū)協(xié)商即是以知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)“四權(quán)”為核心內(nèi)容的人民民主權(quán)利的表達(dá)與實(shí)踐。相比于農(nóng)村選舉的定時(shí)性，社區(qū)協(xié)商沒(méi)有法定、固定的周期和階段，可以根據(jù)與群眾密切相關(guān)的公共事項(xiàng)、群眾強(qiáng)熱反映和需要解決的困難、糾紛以及其他協(xié)商需求事項(xiàng)進(jìn)行經(jīng)常性、隨時(shí)性的協(xié)商，具有常態(tài)性和靈活性。農(nóng)村社區(qū)協(xié)商通過(guò)貫穿基層群眾自治的全過(guò)程，為基層群眾對(duì)民主選舉人選、民主決策事項(xiàng)、民主管理內(nèi)容、民主監(jiān)督問(wèn)題進(jìn)行充分商量和討論協(xié)商提供常規(guī)化、合法化的權(quán)利表達(dá)空間，從而發(fā)揮基層民主的合力作用，提升基層民主質(zhì)量，增強(qiáng)基層群眾民主參與效能(30)唐鳴、項(xiàng)繼權(quán)、陳偉東：《基層民主政治建設(shè)的新常態(tài)——城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商三人談》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》2015年7月23日，第3版。。

但實(shí)踐的結(jié)果和制度的設(shè)計(jì)初衷常有偏差。農(nóng)村社區(qū)協(xié)商并未伴隨落地運(yùn)行就呈現(xiàn)出制度設(shè)計(jì)和期待的那樣，即立馬成為打破鄉(xiāng)村精英主政封閉性的重要手段。特別是，近年來(lái)地方基層黨委政府對(duì)協(xié)商治理創(chuàng)新話語(yǔ)所帶來(lái)的新實(shí)踐和新形式還普遍缺乏學(xué)習(xí)，村民群眾對(duì)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的本質(zhì)和要求也明顯缺乏了解。部分地區(qū)為了迎合實(shí)驗(yàn)區(qū)治理創(chuàng)新的要求進(jìn)行“盆景式”打造，既沒(méi)有切實(shí)地對(duì)既有的鄉(xiāng)村組織關(guān)系進(jìn)行梳理，也缺乏對(duì)新功能如何合理地與本土既有制度的融合進(jìn)行探索。還要看到，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商作為基層協(xié)商民主重要實(shí)踐形式理應(yīng)尊重群眾主體性地位，具備公眾參與的公開(kāi)、透明屬性(31)陳家剛：《協(xié)商民主：民主范式的復(fù)興與超越(代序)》，《協(xié)商民主》，上海：上海三聯(lián)書(shū)店，2004年，第4頁(yè)。。但各地依然存在村干部錯(cuò)位監(jiān)督、群眾缺位監(jiān)督的現(xiàn)象，表明當(dāng)下農(nóng)村社區(qū)協(xié)商不僅存在內(nèi)部關(guān)系不清的問(wèn)題，其所依托的村民自治本身的運(yùn)行問(wèn)題更不可忽視，亟需進(jìn)一步堅(jiān)持制度化、規(guī)范化和程序化。因此農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的發(fā)展要能夠進(jìn)一步明確和突出基層民主價(jià)值，突出保障人民民主權(quán)利。

(二)制度優(yōu)勢(shì)：助力鄉(xiāng)村振興運(yùn)行

鄉(xiāng)村振興重在治理有效，制度建設(shè)尤為根本。大至政黨、國(guó)家，小至社區(qū)、家庭，規(guī)章制度都是確保其有序運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)保障。一直以來(lái)，選舉民主與協(xié)商民主“是相互補(bǔ)充、相得益彰的，共同構(gòu)成了中國(guó)社會(huì)主義民主政治的制度特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)”(32)習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話》。。黨的十九屆四中全會(huì)作出“健全充滿活力的基層群眾自治制度”的重大部署，它要求進(jìn)一步完善民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的制度安排，提高基層群眾自治的社會(huì)化、民主化、協(xié)同化水平。加快推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商制度建設(shè)，無(wú)疑是為形成全面、系統(tǒng)、相互支撐的基層群眾自治制度體系填補(bǔ)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從而為鄉(xiāng)村振興提供人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的鄉(xiāng)村治理共同體制度保障。

農(nóng)村社區(qū)協(xié)商要突出制度導(dǎo)向，要抓住制度建設(shè)這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但根據(jù)實(shí)踐觀察發(fā)現(xiàn)，地方治理創(chuàng)新過(guò)程中，大部分地區(qū)雖然都將農(nóng)村社區(qū)協(xié)商設(shè)置為重要的政策議程和關(guān)鍵的實(shí)驗(yàn)舉措，但大多側(cè)重宏觀的文本表述和科學(xué)的經(jīng)驗(yàn)表達(dá)，尚未有效轉(zhuǎn)化為定量任務(wù)和責(zé)任考核，極少開(kāi)展較為精細(xì)化的制度供給和機(jī)制支撐方面的探索。部分地區(qū)雖然進(jìn)行了農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的相關(guān)機(jī)制設(shè)計(jì)建構(gòu)，但大多還沒(méi)有嵌入鄉(xiāng)村治理的制度體系，缺乏后續(xù)對(duì)實(shí)踐發(fā)展的持續(xù)關(guān)注，導(dǎo)致實(shí)施之后跟進(jìn)優(yōu)化環(huán)節(jié)愈發(fā)欠缺。因此，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的制度化發(fā)展，需要主動(dòng)有效地融合基層群眾自治制度的活力和優(yōu)勢(shì)，特別是立足新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系的總體要求，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的自治法治德治有效結(jié)合，推進(jìn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度、鄉(xiāng)村治理制度、村民自治制度、社會(huì)組織協(xié)商等良性聯(lián)動(dòng)，兼顧?quán)l(xiāng)村治理制度體系建設(shè)的總體效應(yīng)、制度要素關(guān)聯(lián)，將農(nóng)村社區(qū)協(xié)商制度優(yōu)勢(shì)和效能充分應(yīng)用于支撐鄉(xiāng)村振興的具體事業(yè)發(fā)展中去。

(三)治理效能：供給鄉(xiāng)村治理方案

國(guó)家治理體系和治理能力本身具有辯證統(tǒng)一關(guān)系。制度體系是基礎(chǔ)，但沒(méi)有有效的治理能力，再好的制度也難以發(fā)揮作用，因此制度優(yōu)勢(shì)也要體現(xiàn)到治理績(jī)效上來(lái)(33)馬宏偉：《制度理論何以重要》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年12月6日，第9版。。社會(huì)主義協(xié)商民主是兼具價(jià)值與形式的實(shí)踐活動(dòng)，它以治理環(huán)節(jié)作為切入點(diǎn)，把民主要素和價(jià)值導(dǎo)入公共決策和公共治理的過(guò)程，由此實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)民主與程序民主的有機(jī)結(jié)合和辯證統(tǒng)一，具有鮮明的人民民主特質(zhì)(34)王浦劬：《中國(guó)協(xié)商治理的基本特點(diǎn)》，《求是》2013年第10期。。同樣，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商制度的價(jià)值和優(yōu)勢(shì)，也理應(yīng)現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)在農(nóng)村基層民主的具體運(yùn)行機(jī)制、黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村社區(qū)治理方式、多方利益主體參與渠道和基層群眾權(quán)利實(shí)現(xiàn)保障等方面。就當(dāng)下而言，它服務(wù)于鄉(xiāng)村振興和社會(huì)發(fā)展的需要，立足中國(guó)鄉(xiāng)村實(shí)際，旨在實(shí)現(xiàn)多元治理主體在治理實(shí)踐中的民主化、制度化、法制化和組織化，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的良好發(fā)展。因此，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商既要加強(qiáng)制度建設(shè)，還需強(qiáng)化制度執(zhí)行能力，發(fā)揮制度的工具屬性，激發(fā)制度的治理效能，為鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展提供切實(shí)可行的本土方法、平臺(tái)和路徑。

但要看到，雖然近年來(lái)村民自治能力在自治實(shí)踐中獲得極大提升，但自治弱化依舊是鄉(xiāng)村社會(huì)面臨的普遍問(wèn)題。加之近年來(lái)村級(jí)組織的行政任務(wù)擴(kuò)容、自治空間壓縮、群眾參與效能感低等問(wèn)題，在一定程度上又束縛了基層協(xié)商能力的成長(zhǎng)，以致協(xié)商制度落地難、無(wú)法有效開(kāi)展，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商陷入能力與發(fā)展的悖論。結(jié)合各地實(shí)驗(yàn)情況，有些農(nóng)村社區(qū)協(xié)商因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)者參與的利益基礎(chǔ)，導(dǎo)致制度尋求不足，出現(xiàn)制度“擱置”；有些農(nóng)村社區(qū)協(xié)商因?yàn)閺?fù)雜的治理制度在學(xué)習(xí)和傳遞過(guò)程中效率遞減(35)賀雪峰：《論村級(jí)治理中的復(fù)雜制度》。，出現(xiàn)制度“懸浮”；還有些農(nóng)村社區(qū)協(xié)商因?yàn)椴荒苡行б龑?dǎo)群眾發(fā)表意見(jiàn)、消解分歧、聚合價(jià)值，極大地增加了循環(huán)協(xié)商成本，甚至形成影響干群關(guān)系的一種累積性傷害，以致于對(duì)基層干部的治理能力和治理成本構(gòu)成極大的考驗(yàn)。因此，要確保農(nóng)村社區(qū)協(xié)商制度實(shí)踐取得真效，就必須突出問(wèn)題導(dǎo)向，讓農(nóng)村社區(qū)協(xié)商能夠成為鞏固基層黨組織核心地位、保障群眾權(quán)益、維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要治理抓手，為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化發(fā)展提供現(xiàn)實(shí)性治理方案。

四、農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的制度延展

基層群眾自治實(shí)踐并非始終處于同步發(fā)展?fàn)顟B(tài)，它經(jīng)歷著從低質(zhì)量、低水平的自治，到擴(kuò)大基層群眾自治的范圍，不斷提升自治質(zhì)量的發(fā)展過(guò)程，并為基于基層群眾自治制度而生長(zhǎng)起來(lái)的民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督提供了共同的制度基礎(chǔ)。農(nóng)村社區(qū)協(xié)商是農(nóng)村基層群眾自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，以健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制為目標(biāo)，以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開(kāi)、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn)，保障人民群眾享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利。脫離充滿活力的基層群眾自治，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商便是“空中樓閣”；離開(kāi)基層群眾自治制度支撐的農(nóng)村社區(qū)協(xié)商，更是難以保障群眾參與協(xié)商的制度化。新時(shí)代鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商作為一種民主治理機(jī)制，必須將多個(gè)民主自治環(huán)節(jié)納入程序、機(jī)制的建設(shè)當(dāng)中，注重個(gè)體性與整體性的辯證統(tǒng)一式發(fā)展，將系列環(huán)節(jié)或要素聯(lián)結(jié)耦合于一體，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的制度性整合，確保形成“有序參與—有效治理”的良好局面。

(一)資源鏈接：增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商活力

實(shí)踐表明，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商是基層群眾自治的生長(zhǎng)點(diǎn)，但農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的發(fā)展不僅取決于其自身創(chuàng)新，既有的自治制度環(huán)境同樣重要。因?yàn)?，再完善的制度機(jī)制倘若沒(méi)有村莊公共性存在，不能調(diào)動(dòng)群眾參與的積極性，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商依舊會(huì)面臨“形式化”、“空轉(zhuǎn)”等問(wèn)題。因此當(dāng)下農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實(shí)踐應(yīng)轉(zhuǎn)變單一的創(chuàng)新范式，從獨(dú)立的制度機(jī)制和實(shí)踐形式創(chuàng)新中跳脫出來(lái)，充分激活鄉(xiāng)村治理的本土與傳統(tǒng)文化資源，實(shí)現(xiàn)與基層群眾自治制度等鄉(xiāng)村政治制度的銜接和互動(dòng)，提升農(nóng)村社區(qū)協(xié)商機(jī)制的整體性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性。近年來(lái)，伴隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村惠民政策投放力度的加大，在農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的推進(jìn)過(guò)程中，要理清基層政府、村黨組織、社區(qū)社會(huì)組織、群眾性自治組織的關(guān)系。政府在大力下沉公共資源的同時(shí)，要切實(shí)行政放權(quán)，加強(qiáng)政社互動(dòng)，增強(qiáng)農(nóng)民群眾參與的效能感、獲得感。要盡量避免盲目的、無(wú)路徑設(shè)計(jì)、無(wú)群眾參與的資源下放，以及將服務(wù)群眾的惠民工程轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村社區(qū)的行政性任務(wù)，否則不僅會(huì)阻塞和浪費(fèi)資源，還會(huì)擠壓基層自治空間。農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的有效發(fā)展離不開(kāi)基層群眾自治活力的增強(qiáng)，而增強(qiáng)自治活力的路徑之一就是賦予農(nóng)村社區(qū)更多公共資源，塑造農(nóng)村社區(qū)的公共性，進(jìn)一步拓展其自我發(fā)展空間。

(二)平臺(tái)拓展：增加農(nóng)村社區(qū)協(xié)商彈性

農(nóng)村社區(qū)協(xié)商不是以傳統(tǒng)村集體組織為基礎(chǔ)的封閉型協(xié)商，但也絕不是要在改革的名義下完全拋開(kāi)現(xiàn)有的制度體系搞“形式創(chuàng)新”。它是在現(xiàn)有的基層群眾自治制度體系內(nèi)所作的制度創(chuàng)新，既要保障現(xiàn)有村民自治制度的權(quán)威性，也要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的權(quán)威性。伴隨著中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程加快，鄉(xiāng)村社會(huì)的脫域性、復(fù)雜性日益凸顯，公共空間和社會(huì)關(guān)系正在發(fā)生變化，村民自治也正處在由“村莊集體化治理”向社區(qū)治理的過(guò)渡發(fā)展過(guò)程中，多種共同體屬性的疊加使得農(nóng)村社區(qū)協(xié)商面臨著復(fù)雜的多層體系。由此，傳統(tǒng)的以村莊集體組織為載體的治理方式所具有的封閉性和排外性，就必然使得農(nóng)村社區(qū)協(xié)商在形式和參與人員結(jié)構(gòu)上存在著單一化和代表性不足等問(wèn)題。但鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村利益主體更加多元化，農(nóng)村社區(qū)作為新時(shí)期農(nóng)村社會(huì)服務(wù)管理的基本單元，要適應(yīng)現(xiàn)時(shí)社會(huì)分化以及國(guó)家民主建設(shè)的要求，激發(fā)多元主體的活力、動(dòng)力和潛力，構(gòu)建民事民議、民事民辦、民事民管的多層級(jí)基層協(xié)商格局。一般而言，不同的協(xié)商事項(xiàng)牽涉不同利益主體、涉及不同協(xié)商載體，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商需要根據(jù)事項(xiàng)的復(fù)雜程度，確定協(xié)商的具體平臺(tái)載體及展開(kāi)流程。既要激活存量的制度資源，在現(xiàn)有的制度體系內(nèi)推進(jìn)制度創(chuàng)新，依托村民(代表)會(huì)議制度落實(shí)好重大決策型協(xié)商，以及決策實(shí)施之中的多環(huán)節(jié)協(xié)商。同時(shí)對(duì)于跨區(qū)域、跨界別等牽涉其他單元屬性的協(xié)商，農(nóng)村社區(qū)也要發(fā)揮好橋梁紐帶作用，積極與相關(guān)方溝通，能夠主動(dòng)搭建協(xié)商平臺(tái)，拓寬協(xié)商范圍和渠道，豐富協(xié)商內(nèi)容和形式，把“抽象無(wú)形的制度”物化為“具體有形的場(chǎng)景”。進(jìn)而言之，要以村民(代表)會(huì)議制度作為基礎(chǔ)平臺(tái)，縱向上加強(qiáng)多層級(jí)聯(lián)動(dòng)，橫向上拓展多屬性復(fù)合的協(xié)商空間，以增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的彈性，建成具有多維聯(lián)通性和延展包容性的村民及其他利益相關(guān)者參與途徑。

(三)機(jī)制共生：提升農(nóng)村社區(qū)協(xié)商效能

有效的農(nóng)村社區(qū)協(xié)商是一個(gè)良性循環(huán)的過(guò)程，并不是一個(gè)單獨(dú)存在的環(huán)節(jié)。它作為一種民主治理機(jī)制，更是一種社區(qū)共治的機(jī)制。通過(guò)建構(gòu)村民議事會(huì)、村民理事會(huì)、鄉(xiāng)賢會(huì)、老年協(xié)會(huì)等協(xié)商性制度平臺(tái)，吸納農(nóng)民、農(nóng)村社會(huì)組織、鄉(xiāng)賢、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織、駐村機(jī)構(gòu)的參與(36)吳曉燕、趙普兵：《回歸與重塑：鄉(xiāng)村振興中的鄉(xiāng)賢參與》，《理論探討》2019年第4期；劉傳俊、姚科艷：《鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)賢文化的時(shí)代價(jià)值與建設(shè)路徑》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2019年第6期。，同時(shí)從協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序、協(xié)商形式、協(xié)商反饋、協(xié)商監(jiān)督等出發(fā)建立一系列的制度性規(guī)范，可突破既有農(nóng)村社區(qū)共治的主體局限，能夠保證農(nóng)村社區(qū)共治的質(zhì)量和水平。具體而言，完善農(nóng)村社區(qū)協(xié)商議題篩選機(jī)制(包括議題征集、提出、確定等基礎(chǔ)內(nèi)容)、協(xié)商人員參與機(jī)制(包括人員產(chǎn)生、確定等基礎(chǔ)內(nèi)容)、協(xié)商運(yùn)行機(jī)制(包括協(xié)商的形式、技術(shù)等基礎(chǔ)內(nèi)容)，并將完整的農(nóng)村社區(qū)協(xié)商程序過(guò)程嵌入基層群眾自治整體環(huán)節(jié)和鄉(xiāng)村治理的制度體系。同時(shí)，注重完善農(nóng)村社區(qū)民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的相應(yīng)配套機(jī)制。如在民主選舉過(guò)程中，完善“選舉聯(lián)絡(luò)員”機(jī)制，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐人員與村“兩委”、村民代表的前期溝通和商議，共同制定選舉方案；在民主管理過(guò)程中，將農(nóng)村社區(qū)協(xié)商平臺(tái)與常態(tài)化管理平臺(tái)有效對(duì)接，確保能夠?qū)r(nóng)村社區(qū)日常公共事項(xiàng)進(jìn)行梳理，制定合法、可議、動(dòng)態(tài)的議事清單，并能夠自覺(jué)啟動(dòng)相應(yīng)協(xié)商程序；在民主決策之前及決策實(shí)施之中，融入?yún)f(xié)商環(huán)節(jié)，充分征集群眾意見(jiàn)、疏通民意、消解分歧、凝聚共識(shí)；完善民主監(jiān)督結(jié)果公示機(jī)制、執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制等，避免農(nóng)村社區(qū)協(xié)商陷入“不提不議”和“議而不決、決而不行”的發(fā)展困境。

(四)規(guī)則融合：強(qiáng)化農(nóng)村社區(qū)協(xié)商認(rèn)同

社區(qū)協(xié)商的順暢運(yùn)行需要精細(xì)化的程序機(jī)制設(shè)計(jì)。我國(guó)的協(xié)商治理是黨和政府主導(dǎo)下的公民有序參與機(jī)制，遵循著特定的規(guī)范和規(guī)則，形成了一元多樣的混合治理模式(37)王浦劬：《中國(guó)協(xié)商治理的基本特點(diǎn)》。。協(xié)商規(guī)則是協(xié)商行動(dòng)的依據(jù)，規(guī)則認(rèn)同是協(xié)商認(rèn)同的前提條件。協(xié)商過(guò)程不僅需要遵循剛性和準(zhǔn)剛性規(guī)范，而且需要遵循具有相對(duì)彈性的社會(huì)規(guī)范和能使協(xié)商參與者達(dá)成共識(shí)和合約的軟法規(guī)則。農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的理念、機(jī)制和制度只有嵌入到鄉(xiāng)村治理的制度之中，融入到鄉(xiāng)村治理的體制機(jī)制和社會(huì)結(jié)構(gòu)，才能切實(shí)煥發(fā)出持續(xù)的生命力(38)張鋒：《鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理機(jī)制研究》。。它的民主價(jià)值不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以群眾看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)。在廣大農(nóng)村社區(qū)，村規(guī)民約具有本土、精簡(jiǎn)、通俗、知曉廣泛等特點(diǎn)，村民自治章程是村民會(huì)議結(jié)合本村的實(shí)際情況制定通過(guò)的實(shí)行村民自治的綜合性規(guī)范，是村民自治中層次最高、結(jié)構(gòu)最完整的一種村規(guī)民約。因此，可以以村規(guī)民約和村民自治章程為載體將農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的相應(yīng)規(guī)則與本土自治規(guī)則有效融合。同時(shí)，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的實(shí)踐過(guò)程復(fù)雜，環(huán)節(jié)眾多，需要高度重視協(xié)商程序設(shè)計(jì)和協(xié)商操作規(guī)范，在“程序正義”中體現(xiàn)群眾在協(xié)商中的主體地位。在這一過(guò)程中，地方要盡量避免自上而下提供千篇一律的村規(guī)“模板”，要真正地指導(dǎo)和引導(dǎo)群眾主動(dòng)參與討論和制定符合法律規(guī)范且因地制宜的村規(guī)民約、村民自治章程，通過(guò)充分發(fā)揮村規(guī)民約、村民自治章程等的土本規(guī)則優(yōu)勢(shì)，建構(gòu)制度與鄉(xiāng)規(guī)民約的善治體系，強(qiáng)化廣大干部群眾對(duì)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商規(guī)則和程序的認(rèn)同(39)張愛(ài)軍、張媛：《邁向善治：制度與鄉(xiāng)規(guī)民約的契合邏輯與建構(gòu)理路》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2019年第5期。。

五、結(jié)語(yǔ)

堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主，保障人民依法直接行使民主權(quán)利，最終實(shí)現(xiàn)廣大群眾的根本利益是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理一以貫之的核心立足點(diǎn)。新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。沒(méi)有鄉(xiāng)村的有效治理，就沒(méi)有鄉(xiāng)村的全面振興，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)。農(nóng)村社區(qū)協(xié)商是新時(shí)期基層群眾自治進(jìn)入有效治理通道之后的適應(yīng)性探索和延展性發(fā)展，根本落腳點(diǎn)依然是廣大群眾民主權(quán)利的保障和根本利益的實(shí)現(xiàn)?；诖?，以民主和治理兩個(gè)維度建立參照系定位農(nóng)村社區(qū)協(xié)商，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的有效開(kāi)展既需要增量制度創(chuàng)新，也需要甚至更需要盤(pán)活用好存量制度，秉持基層群眾自治這一基本制度和新時(shí)代鄉(xiāng)村社會(huì)共建共治共享的治理導(dǎo)向，堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)一步助力基層民主構(gòu)建形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興注入制度動(dòng)能和提升治理效能。