陳 馨

一、引言

十九大報(bào)告明確提出，要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”，這一重要論述將績(jī)效管理的重要性提升到前所未有的戰(zhàn)略高度，體現(xiàn)了新時(shí)代國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求。2018年9月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》正式印發(fā)，這是我國(guó)關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理的綱領(lǐng)性文件，是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計(jì)，是我國(guó)新時(shí)期預(yù)算績(jī)效管理工作的根本遵循。由此我國(guó)步入預(yù)算績(jī)效管理全新時(shí)代。

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行延續(xù)了總體平穩(wěn)、穩(wěn)中有進(jìn)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，主要宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)保持在合理區(qū)間，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨新的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大。政府財(cái)政收入增幅明顯減緩，一些地方財(cái)政收支緊張，在這種情況下，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，壓減一般性支出，把低效無效資金節(jié)省出來用于急需的領(lǐng)域，是優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金使用效益的有效途徑。

現(xiàn)代預(yù)算績(jī)效管理改革始于上世紀(jì)八九十年代英國(guó)、澳大利亞等國(guó)，隨后在OECD成員國(guó)及其他國(guó)家廣泛推廣實(shí)施，并逐漸成為世界性的財(cái)政改革潮流。我國(guó)績(jī)效預(yù)算是在20世紀(jì)傳統(tǒng)績(jī)效預(yù)算基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，是一種以公共利益為目標(biāo)的預(yù)算方式，有助于提升我國(guó)公民的服務(wù)意識(shí)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)以高效服務(wù)為中心的內(nèi)部控制預(yù)算管理方式，克服了傳統(tǒng)績(jī)效預(yù)算只強(qiáng)調(diào)服務(wù)管理的缺點(diǎn)，并將服務(wù)、管理與控制預(yù)算方式結(jié)合在一起，使中國(guó)式預(yù)算成為實(shí)現(xiàn)政府正常運(yùn)行的強(qiáng)有力保障。因此，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與賦權(quán)設(shè)計(jì)斟酌取舍，成為我國(guó)績(jī)效管理的重要影響因素。

二、文獻(xiàn)綜述

Cheryle A Broom（1995）對(duì)新績(jī)效預(yù)算考核相對(duì)成功的國(guó)家進(jìn)行了實(shí)踐考察；Xiaohu Wang（2000）考察了美國(guó)政府實(shí)施的新績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)，針對(duì)該指標(biāo)的調(diào)查，選取近十年對(duì)美國(guó)數(shù)以千計(jì)的人口進(jìn)行問卷調(diào)查研究，調(diào)查結(jié)果包含一個(gè)預(yù)算完整過程，該過程包括四個(gè)階段，通過使用績(jī)效評(píng)價(jià)信息，對(duì)國(guó)家的預(yù)算績(jī)效衡量和執(zhí)行情況進(jìn)行了研究。

（一）根據(jù)公眾需求確定績(jī)效預(yù)算的目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

通過確定績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)目標(biāo)，從而確定政府活動(dòng)和支出的最終評(píng)價(jià)指標(biāo)。從具體的實(shí)踐來看，政府在實(shí)行新績(jī)效預(yù)算時(shí)都制定了戰(zhàn)略目標(biāo)，但很多是脫離實(shí)際的，是一種理想的戰(zhàn)略目標(biāo)。以這種理想目標(biāo)為中心，建立政府的基本責(zé)任機(jī)制和績(jī)效體系能夠激起國(guó)家甚至公眾的熱情，但如果設(shè)定的目標(biāo)與實(shí)際情況相脫離，那么公眾將會(huì)在管理過程中失去堅(jiān)持的動(dòng)力，尤其新績(jī)效預(yù)算往往兼具復(fù)雜性和技術(shù)性，管理過程十分困難。因此，以上學(xué)者的研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)于新績(jī)效預(yù)算戰(zhàn)略計(jì)劃實(shí)施效果好的政府，其在制定戰(zhàn)略計(jì)劃時(shí)都是根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā)，多次充分征求廣大公眾意見，發(fā)現(xiàn)公眾關(guān)心的本地存在的關(guān)鍵問題，并將解決這一根本問題作為戰(zhàn)略目標(biāo)，確定衡量政府預(yù)算績(jī)效的結(jié)果性指標(biāo)。

例如，俄勒岡州在制定預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)時(shí)，圍繞如何獲得人們持久的支持，保持公眾對(duì)于績(jī)效管理的興趣這一理念出發(fā)進(jìn)行調(diào)查研究，得到結(jié)論是，只有從人們現(xiàn)實(shí)的需要出發(fā)，才能達(dá)到對(duì)預(yù)算績(jī)效準(zhǔn)確評(píng)價(jià)的效果。達(dá)成這樣共識(shí)后，他們對(duì)俄勒岡州的現(xiàn)實(shí)問題和公眾需要進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)公眾對(duì)政府部門不滿的主要原因在于，經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期缺乏活力，當(dāng)前社會(huì)環(huán)境不利于吸引和保留優(yōu)秀的企業(yè)與人才，這也是該地區(qū)存在的根本性問題。公眾有意愿改變這一現(xiàn)狀，基于此，州政府部門以振興經(jīng)濟(jì)為出發(fā)點(diǎn)，提升本州經(jīng)濟(jì)活力，確定了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)，建立起政府責(zé)任制。

結(jié)果表明，從現(xiàn)實(shí)根本問題和公眾實(shí)際需要出發(fā)建立的績(jī)效管理是成功的，這樣確定的績(jī)效管理目標(biāo)與公眾的利益緊密聯(lián)系，公眾有動(dòng)力為解決問題而努力工作，從而保證績(jī)效管理的順利進(jìn)行。

（二）績(jī)效衡量指標(biāo)設(shè)計(jì)要充分聽取各方意見

在確定績(jī)效預(yù)算的目標(biāo)后，政府通常會(huì)建立專門的工作小組，根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)，由其負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。通常做法是，首先根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)草擬績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，然后公開發(fā)布，及時(shí)搜集社會(huì)各方反饋意見，將公眾意見形成集中意見，據(jù)此修改并完善草擬標(biāo)準(zhǔn)，最終形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

例如，弗吉尼亞州1993年成立為人民負(fù)責(zé)政府委員會(huì)，委員會(huì)成員是由州長(zhǎng)任命的公民。委員會(huì)的宗旨是，通過州政府與公民的共同努力提升績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。委員會(huì)的首要任務(wù)就是設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，然后采用郵件等方式來廣泛征求公眾意見。弗吉尼亞州政府和立法機(jī)構(gòu)也將參與績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)。經(jīng)過半年多的努力，委員會(huì)在吸取和吸收公眾的意見后，完成了對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)。

相反，英國(guó)地方政府在實(shí)施績(jī)效管理時(shí)，其績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是由中央政府設(shè)定的，因此按照該標(biāo)準(zhǔn)考核政府部門時(shí)，定期將評(píng)價(jià)結(jié)果向公眾公布。但是，由于設(shè)計(jì)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)脫離了地方政府的實(shí)際情況，并且是產(chǎn)出衡量指標(biāo)，不僅地方政府有抵觸情緒，而且公眾也好無興趣和管理動(dòng)力，績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式，形同擺設(shè)。后來，績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)確定權(quán)轉(zhuǎn)移至地方政府，地方政府根據(jù)本地實(shí)際情況和公眾實(shí)際需要設(shè)計(jì)出新的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，才取得了理想的結(jié)果。

（三）實(shí)行內(nèi)部控制管理方式

績(jī)效預(yù)算是中央對(duì)地方以及地方政府對(duì)其部門和機(jī)構(gòu)實(shí)行內(nèi)部控制管理方式。內(nèi)部控制管理是與傳統(tǒng)的分項(xiàng)預(yù)算實(shí)行外部控制方式相對(duì)而言的。分項(xiàng)預(yù)算是通過法律對(duì)預(yù)算支出進(jìn)行管理，主要關(guān)注投入，忽視對(duì)產(chǎn)出以及產(chǎn)出影響的管理，對(duì)預(yù)算單位進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定、限制和監(jiān)督，管理者必須嚴(yán)格按照規(guī)定的用途使用資金，對(duì)資金用途進(jìn)行規(guī)范的同時(shí)也束縛了管理者的創(chuàng)新思維，同時(shí)也損害了公共支出的效益?？?jī)效預(yù)算正是為了解決這些問題而產(chǎn)生的。新績(jī)效預(yù)算以結(jié)果為導(dǎo)向，給予預(yù)算單位相應(yīng)的管理自主權(quán)，主管單位只對(duì)預(yù)算目標(biāo)和資金總額而不是投入進(jìn)行控制。這種內(nèi)部控制管理方式無疑會(huì)發(fā)揮預(yù)算單位的主動(dòng)性，提高資金的使用效益。

實(shí)行內(nèi)部控制管理，將允許地方政府及機(jī)構(gòu)結(jié)合戰(zhàn)略目標(biāo)，根據(jù)本單位的實(shí)際情況制定適合自己的戰(zhàn)略目標(biāo)和績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。如果拋開基本預(yù)算內(nèi)容，而由上級(jí)主管部門甚至是中介咨詢機(jī)構(gòu)來代辦的做法是違反績(jī)效預(yù)算原則的，注定無法實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算的目標(biāo)。

上文提到，英國(guó)地方政府預(yù)算績(jī)效改革時(shí)，評(píng)價(jià)指標(biāo)是由上級(jí)政府制定的，這不僅與實(shí)際情況相脫離，還對(duì)地方政府造成了抵觸情緒。后來總結(jié)失敗經(jīng)驗(yàn)，將自主權(quán)歸還給地方政府，由其根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)和地方實(shí)際確定評(píng)價(jià)指標(biāo)，很好地調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性。

受到客觀原因影響，不同國(guó)家對(duì)于同一經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)下的績(jī)效評(píng)價(jià)得出了不一樣的結(jié)果，針對(duì)該結(jié)果，需采用多種方式對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與賦權(quán)設(shè)計(jì)進(jìn)行分析。宋之杰和高曉紅（2002）提出了主觀賦權(quán)法，將該方法融入預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)過程中，從而實(shí)現(xiàn)主成分的分析；李建明（2007）采用屬性AHM賦權(quán)法，確定了指標(biāo)權(quán)重，并將該權(quán)重應(yīng)用到公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)中；Sun(2010)提出了模糊綜合評(píng)價(jià)法，根據(jù)該方法構(gòu)建了績(jī)效評(píng)價(jià)模型，該模型的指標(biāo)維度是由政府部門制定的，而不確定性因素是通過主觀決策來決定的。

在相關(guān)綜述性文獻(xiàn)中，存在賦權(quán)設(shè)計(jì)混淆的問題，因此，本文將借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和做法，結(jié)合其預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)我國(guó)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行賦權(quán)設(shè)計(jì)。

三、國(guó)際主要預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方法發(fā)展分析

以國(guó)際經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方法的發(fā)展可以劃分為三個(gè)階段：

（一）階段一：19世紀(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)的開啟

法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Pareto在該時(shí)期提出了最優(yōu)概念，就是從不可比較的目標(biāo)中尋找最優(yōu)的單一目標(biāo)，該思想是由單一目標(biāo)決策向多目標(biāo)決策轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。19世紀(jì)是工業(yè)繁盛發(fā)展的時(shí)期，該時(shí)期的企業(yè)管理者開始重視員工績(jī)效，這當(dāng)中，Peter Drucker和Douglas McGregor 等學(xué)者提出的目標(biāo)管理( MBOs) 和員工激勵(lì)理論，為績(jī)效評(píng)價(jià)的發(fā)展奠定了重要的基礎(chǔ)。在美國(guó)，正式績(jī)效評(píng)價(jià)是在1815年陸軍裝備部制定了武器制造的標(biāo)準(zhǔn)程序之后開始的，這為后來泰勒的科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)提供了啟蒙作用；波士頓以學(xué)校評(píng)估為基礎(chǔ)開始的績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)教育人員的的評(píng)價(jià)進(jìn)行量化思考與分析。

（二）階段二：20世紀(jì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方法的形成

20世紀(jì)初，由泰勒引領(lǐng)的科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)開啟了績(jī)效評(píng)價(jià)方法的研究和應(yīng)用，這是最初的一種評(píng)價(jià)方法。30年代，美國(guó)發(fā)明了成本收益法（CBA），是以貨幣單位為基礎(chǔ)對(duì)投入與產(chǎn)出進(jìn)行估算和衡量的方法。Szilard（1929）將熵減少與獲得信息聯(lián)系起來，而Shannon（1948）通過上述聯(lián)系對(duì)熵的概念進(jìn)行了重新定義，并將其引入信息論，開拓了新的應(yīng)用領(lǐng)域。這些為客觀評(píng)價(jià)方法的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)理論。

20世紀(jì)中期，績(jī)效評(píng)價(jià)方法逐漸向?qū)I(yè)化方向發(fā)展，并在50年代末至60年代掀起績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)用的熱潮。Spreigel（1962）在報(bào)告中指出，美國(guó)超過60%的組織已經(jīng)建立了績(jī)效評(píng)價(jià)體系。英國(guó)也將成本收益法應(yīng)用于交通運(yùn)輸領(lǐng)域，評(píng)價(jià)其地鐵和高速公路建設(shè)項(xiàng)目。70 年代，美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家將私營(yíng)部門的績(jī)效管理方法引入政府績(jī)效評(píng)價(jià)，形成了新的公共管理改革趨勢(shì)。

在20世紀(jì)后期，績(jī)效評(píng)價(jià)作為一種有效管理方式引起學(xué)術(shù)界的重視，但Striven（1991）研究發(fā)現(xiàn)，績(jī)效評(píng)價(jià)雖然在生產(chǎn)實(shí)踐中起到了良好的作用，比如節(jié)約資金、提高產(chǎn)品質(zhì)量、提高效率等，但績(jī)效評(píng)價(jià)僅被作為一種任何學(xué)科分支都可以應(yīng)用的技能，并未被作為一門單獨(dú)的學(xué)科進(jìn)行研究。

與此同時(shí)，學(xué)者開始從定性角度進(jìn)行研究，并發(fā)現(xiàn)了專家在績(jī)效評(píng)價(jià)中的作用。Balk（1989）研究發(fā)現(xiàn)，許多具有專業(yè)知識(shí)的專業(yè)人員有意識(shí)提高政府績(jī)效，但他們并不具備制定決策和管理的權(quán)力。大部分技術(shù)人員只是在監(jiān)督操作和技術(shù)輔助的低級(jí)別崗位，他們介于行政人員和一線操作者之間，正是擁有這種獨(dú)特的位置特征，以及具有優(yōu)秀的技術(shù)分析能力，使他們?cè)谔岣哒?jī)效方面具有突出的優(yōu)勢(shì)。80 年代，美國(guó)也開始使用成本收益法( CBA) 作為集中監(jiān)管審查的工具，使政府對(duì)于成本收益的非正式定性權(quán)衡，轉(zhuǎn)變?yōu)橐詮?fù)雜的數(shù)學(xué)及經(jīng)濟(jì)理論為基礎(chǔ)的專業(yè)技術(shù)方法。

（三）階段三：21世紀(jì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方法的廣泛應(yīng)用與發(fā)展

21世紀(jì)，人類社會(huì)變革超速發(fā)展，要求對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方法及評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整以滿足新形式的需要。Melnyk（2014）提出績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)根據(jù)實(shí)際環(huán)境和策略進(jìn)行調(diào)整，他認(rèn)為彈性預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系更具優(yōu)勢(shì)。這一時(shí)期，績(jī)效評(píng)價(jià)方法的應(yīng)用和發(fā)展呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

1．預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方式由定性向定量轉(zhuǎn)變。21世紀(jì)，專家評(píng)判定性方法已難以滿足實(shí)踐的需求。Atkinson 和Mccrindell ( 1997)研究發(fā)現(xiàn)，政府績(jī)效評(píng)價(jià)未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的原因在于其測(cè)量范圍和指標(biāo)均過于寬泛。隨著信息技術(shù)和數(shù)據(jù)技術(shù)迅速發(fā)展，以及聯(lián)邦政府對(duì)于項(xiàng)目等級(jí)評(píng)估工具在推進(jìn)公共支出項(xiàng)目的評(píng)估與管理中的應(yīng)用，直到2008年才產(chǎn)生了足夠多的可用于綜合分析的數(shù)據(jù)，這為政府績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)由定性向定量轉(zhuǎn)變提供了基礎(chǔ)。政府績(jī)效評(píng)價(jià)的量化研究和應(yīng)用逐漸開始。

2．預(yù)算績(jī)效管理重點(diǎn)由投入導(dǎo)向產(chǎn)出和績(jī)效導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。近年來，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，社會(huì)透明度不斷加大，為社會(huì)公眾監(jiān)督和評(píng)價(jià)政府提供了便捷的渠道，因而公眾監(jiān)督和評(píng)價(jià)政府績(jī)效的意愿越來越強(qiáng)烈，大多數(shù)國(guó)家開始更關(guān)注公眾的滿意度。在新公共管理準(zhǔn)則的要求下，公共部門管理者為了提高服務(wù)質(zhì)量，需要直接滿足公眾的需求，由此產(chǎn)生了一系列新的信息需求，管理會(huì)計(jì)應(yīng)運(yùn)而生，可以有效滿足這些需求，進(jìn)而作業(yè)成本法( ABC) 、平衡計(jì)分卡( BS ) 、目標(biāo)成本計(jì)算( TC ) 、戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)( SMA) 、質(zhì)量成本( CQ) 等適用于公共部門的方法逐漸成為新的關(guān)注領(lǐng)域。

四、指標(biāo)賦權(quán)設(shè)計(jì)的國(guó)際比較

我國(guó)目前的大多數(shù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系中，涉及的評(píng)價(jià)方法并不是傳統(tǒng)意義上的評(píng)價(jià)方法，而是屬于賦權(quán)設(shè)計(jì)范疇，但賦權(quán)方法并不等同于績(jī)效評(píng)價(jià)方法。在目標(biāo)管理理論下，需通過設(shè)立一定指標(biāo)來反映目標(biāo)的完成程度，這首先要解決指標(biāo)賦權(quán)問題。賦權(quán)可以采用多種方法，如專家賦權(quán)法、主成分分析法、因子分析法等，具體分析如下：

（一）一致性分析

1.在績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上保持賦權(quán)設(shè)計(jì)的一致性

績(jī)效是由多個(gè)方面構(gòu)成的，因此對(duì)其度量也要從多個(gè)維度進(jìn)行，這就是評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)。但不管選擇何種評(píng)價(jià)工具，目的都是將抽象的績(jī)效以可以度量且可以比較的形式展現(xiàn)出來。因此，選擇不同的評(píng)價(jià)工具，僅僅是用不同的途徑對(duì)績(jī)效這一復(fù)雜的內(nèi)容進(jìn)行解構(gòu)?？?jī)效是由多維構(gòu)成的，每個(gè)維度的比重是不同的，因而對(duì)賦權(quán)進(jìn)行設(shè)計(jì)，就是針對(duì)不同指標(biāo)賦予不同的權(quán)重，從而展現(xiàn)績(jī)效各個(gè)不同的側(cè)面。對(duì)于預(yù)算支出項(xiàng)目管理而言，無論選擇使用哪種績(jī)效評(píng)價(jià)工具，都要能夠揭示出指標(biāo)所要度量的各種信息，從而展現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)預(yù)算執(zhí)行完成情況與產(chǎn)出信息，進(jìn)而實(shí)時(shí)判斷預(yù)算資金的使用是否偏離了績(jī)效目標(biāo)。

2.工作流程保持一致性

無論選擇何種績(jī)效評(píng)價(jià)工具，首先都要針對(duì)具體的評(píng)價(jià)對(duì)象和評(píng)價(jià)目標(biāo)制定相應(yīng)的評(píng)價(jià)方案，并設(shè)計(jì)具體的指標(biāo)體系，確定指標(biāo)賦權(quán)。通常，績(jī)效評(píng)價(jià)過程包含五個(gè)要素，即評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)指標(biāo)、指標(biāo)權(quán)重、集結(jié)模型與評(píng)價(jià)主體。理論上分析，包括指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等在內(nèi)的評(píng)價(jià)方案，均需要經(jīng)過專家咨詢與論證，根據(jù)專家的意見和建議進(jìn)行修改完善，最后形成正式的評(píng)價(jià)方案。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)方法指標(biāo)賦權(quán)問題的一致性

從宏觀角度分析，所有的公共服務(wù)都是針對(duì)某個(gè)目標(biāo)進(jìn)行的，因目標(biāo)不同，其測(cè)度方法也不同，因而也不存在某種適合于所有的公共服務(wù)測(cè)度的方法。鑒于此，各國(guó)給予不同的方法建立了相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但對(duì)于指標(biāo)的選取和如何將指標(biāo)進(jìn)行加總，還存在微觀層面上的技術(shù)問題。其中之一，就是對(duì)指標(biāo)的權(quán)重的設(shè)置具有不確定性，包含量化指標(biāo)的不確定性和賦權(quán)方法的不確定性等。在一個(gè)評(píng)價(jià)方案中，指標(biāo)權(quán)重體現(xiàn)了不同指標(biāo)的重要程度，因而在指標(biāo)選擇過程中，就需要根據(jù)重要性篩選出更具影響力的指標(biāo)。然而，績(jī)效的概念還沒有明確的嚴(yán)格定義，無法實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)量化測(cè)度，權(quán)重的賦值難免存在一定的不確定性，因此無論何種賦權(quán)方式都不可能完全符合事物本身的性質(zhì)，權(quán)重賦值往往會(huì)受到具體問題、專家觀點(diǎn)等因素的制約。另外一個(gè)問題是，指標(biāo)權(quán)重確定以后，也不能直接將指標(biāo)得出的結(jié)果進(jìn)行加總。在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)中，可加性問題一般通過統(tǒng)計(jì)學(xué)原理歸一化的方式以及采用數(shù)據(jù)挖掘理論、集合理論，引入二態(tài)變量的方式來解決。

（二）差異性分析

1.不同賦權(quán)方法之間的差異

在學(xué)術(shù)研究及實(shí)踐中，德爾菲法是一種常用的賦權(quán)方法。指標(biāo)權(quán)重是專家根據(jù)比較和經(jīng)驗(yàn)來設(shè)定的，是一種典型的主觀賦權(quán)法。在這一過程中，相關(guān)主體的利益取向反映在指標(biāo)體系中，賦權(quán)過程就體現(xiàn)為一個(gè)策略博弈的過程，因此主觀賦權(quán)法由其天然的弊端。而客觀賦權(quán)法則主要通過客觀數(shù)據(jù)來設(shè)定指標(biāo)的權(quán)重值。雖然在理論上能夠?qū)Λ@得的數(shù)據(jù)進(jìn)行客觀的分析，但在實(shí)踐中常見的往往是關(guān)于績(jī)效的主觀解釋，尤其是賦權(quán)過程涉及到專業(yè)技術(shù)人員，則更難獲取絕對(duì)客觀的測(cè)量數(shù)據(jù)。目前，在平衡計(jì)分卡、目標(biāo)達(dá)成法等系統(tǒng)性評(píng)價(jià)方法中，仍需很大程度依賴主觀賦權(quán)法。而數(shù)據(jù)包絡(luò)分析以決策單元各輸入輸出的權(quán)重向量為變量這一獨(dú)特的方式，很好地避免了主觀賦權(quán)的弊端。

2.客觀性較強(qiáng)賦權(quán)方法的差異

為了解決主觀賦權(quán)的弊端，形成了層次分析法、主成分分析法、因子分析法等都是基于統(tǒng)計(jì)學(xué)原理來計(jì)算指標(biāo)權(quán)重的方法。熵值賦權(quán)法利用數(shù)據(jù)信息計(jì)算各項(xiàng)指標(biāo)的熵值，判斷所獲信息的有序度，從而衡量各個(gè)指標(biāo)對(duì)綜合評(píng)價(jià)的貢獻(xiàn)程度。模糊綜合評(píng)價(jià)法通過模糊數(shù)學(xué)的方法確定指標(biāo)權(quán)重，有效解決了指標(biāo)權(quán)重的模糊性問題。雖然這些客觀賦值法相比主觀賦值法更加客觀，但也存在一些問題，如層次分析法受到排名逆轉(zhuǎn)現(xiàn)象的影響，即當(dāng)增加或刪除一個(gè)替代性的指標(biāo)選擇時(shí)，會(huì)改變?cè)瓉淼呐判?。主成分分析法、因子分析法也同樣存在這一問題。

五、啟示：優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)方法及權(quán)重賦值的路徑選擇

（一）以權(quán)力制衡為目標(biāo)，根據(jù)具體對(duì)象選擇效評(píng)價(jià)方法

目前，有多種相對(duì)成熟績(jī)效評(píng)價(jià)方法，諸如平衡計(jì)分卡、標(biāo)桿管理法、作業(yè)成本法等，但是在實(shí)踐中，各國(guó)在國(guó)家層面都會(huì)傾向于推廣統(tǒng)一的預(yù)算績(jī)效管理計(jì)劃。實(shí)踐中，但針對(duì)不同組織機(jī)構(gòu)，如何建立起與之相適應(yīng)的評(píng)價(jià)體系，采用合適的評(píng)價(jià)方法，設(shè)計(jì)出易于操作的評(píng)價(jià)指標(biāo)，其實(shí)各個(gè)國(guó)家都還處于探索階段?？?jī)效評(píng)價(jià)涉及多方利益主體，因此不能簡(jiǎn)單照搬某一國(guó)家的方式，而且單一的評(píng)價(jià)方案無法兼顧多方利益主體，過度中心化的決策機(jī)制形成的統(tǒng)一評(píng)價(jià)方法也無法兼顧多樣化的評(píng)估對(duì)象。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯示，長(zhǎng)期使用標(biāo)準(zhǔn)化的統(tǒng)一預(yù)算管理模式存在弊端。美國(guó)聯(lián)邦政府1960年在所有政府機(jī)構(gòu)推廣采用PPBS，由于長(zhǎng)時(shí)間使用一種預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的方法，解決同類問題總是使用同一種方法，會(huì)形成許多管理的盲區(qū)，而于1971年在聯(lián)邦政府層面被叫停。同樣，英國(guó)全面推廣的全面質(zhì)量管理法，也因其是否能夠滿足多樣化的利益相關(guān)者需要而備受爭(zhēng)議。由此得到的啟示是，我國(guó)在制定績(jī)效評(píng)價(jià)方案中，不能僅采用單一的績(jī)效管理方式，同時(shí)還要根據(jù)環(huán)境的變化及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

在委托代理相關(guān)模式下，政府部門的決策者更注重的是自己的政治生涯，且其在制定績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)、指標(biāo)選擇、評(píng)價(jià)方法、指標(biāo)權(quán)重方面具有優(yōu)先話語(yǔ)權(quán)，而作為委托人的公眾追求的目標(biāo)是滿意度，由此這二者之間形成不對(duì)稱性。這時(shí)，要想解決這一矛盾，就要同時(shí)采取多種績(jī)效評(píng)價(jià)方法，在多種評(píng)價(jià)方法之間尋找平衡點(diǎn)。據(jù)OECD統(tǒng)計(jì)，大多成員國(guó)選擇同時(shí)采用多種評(píng)價(jià)方法采取績(jī)效測(cè)量和績(jī)效評(píng)估的方法。因此，我國(guó)也應(yīng)借鑒不同的評(píng)價(jià)方法，充分考慮相關(guān)利益主體的實(shí)際情況，采用不同的評(píng)價(jià)技術(shù)，形成相互制衡的作用。

根據(jù)以上分析，本文將評(píng)價(jià)主體分為以財(cái)政預(yù)算部門為代表的內(nèi)部評(píng)價(jià)主體與以社會(huì)公眾為代表的的外部評(píng)價(jià)主體，以滿足不同主體的利益訴求。內(nèi)部評(píng)價(jià)主體對(duì)預(yù)算編制及預(yù)算資金具有優(yōu)先使用權(quán)，也擁有績(jī)效信息優(yōu)勢(shì)，是績(jī)效評(píng)價(jià)的直接主體。當(dāng)缺乏明確的目標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)來定義效率時(shí)，多采用標(biāo)桿管理的相對(duì)業(yè)績(jī)比較方法來辨別和采納一項(xiàng)最佳的實(shí)踐，因此標(biāo)桿績(jī)效評(píng)價(jià)方法適合預(yù)算資金使用者。另外，預(yù)算的過程會(huì)產(chǎn)生第一手成本信息，在應(yīng)用成本會(huì)計(jì)的基礎(chǔ)上，可通過成本效益綜合評(píng)價(jià)方法評(píng)價(jià)其績(jī)效。財(cái)政預(yù)算部門通常需要綜合考慮多種因素，因此適合采用目標(biāo)管理法、平衡計(jì)分卡等綜合性評(píng)價(jià)方法。對(duì)于社會(huì)公眾等外部評(píng)價(jià)主體，可以借鑒第三方評(píng)價(jià)及公眾滿意度調(diào)查法，從外部對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)過程及結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。

（二）通過制度及客觀依據(jù)，使賦權(quán)由主觀轉(zhuǎn)變?yōu)榭陀^

就當(dāng)前各地預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系實(shí)踐來看，雖然定量評(píng)價(jià)的呼聲越來越高，但指標(biāo)權(quán)重賦值仍具有濃重的主觀色彩。就指標(biāo)權(quán)重賦值而言，可以通過制定硬性的制度規(guī)定數(shù)據(jù)共享，以保證基礎(chǔ)績(jī)效數(shù)據(jù)的質(zhì)量，進(jìn)而倒逼主觀決策與客觀事實(shí)最大程度上保持一致。

1.基礎(chǔ)績(jī)效數(shù)據(jù)質(zhì)量的保證

數(shù)據(jù)是進(jìn)行量化評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，保證績(jī)效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量是賦權(quán)設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。

以國(guó)際經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，OECD大多數(shù)成員國(guó)在績(jī)效數(shù)據(jù)數(shù)量方面已經(jīng)取得了較大進(jìn)步，但數(shù)據(jù)質(zhì)量及相關(guān)性仍存在較多問題。目前我國(guó)政府部門也搭建了一些數(shù)據(jù)平臺(tái)，但是很多數(shù)據(jù)不能對(duì)外開放。從理論上分析，績(jī)效評(píng)價(jià)所需要的數(shù)據(jù)應(yīng)具有政策關(guān)聯(lián)性，在線數(shù)據(jù)庫(kù)一定程度上能夠解決數(shù)據(jù)不足的問題，但還存在一些現(xiàn)實(shí)問題，本文認(rèn)為，可以從以下兩個(gè)方面著手來解決：

（1）加大預(yù)算資金以保證數(shù)據(jù)質(zhì)量

在發(fā)達(dá)國(guó)家，開展績(jī)效評(píng)價(jià)過程中，對(duì)信息技術(shù)進(jìn)行了大量的資金投入，由此形成了龐大的公共支出評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)，為對(duì)各類項(xiàng)目支出開展橫向與縱向的效益評(píng)價(jià)提供了有效數(shù)據(jù)支持。該過程需要投入大量資金與人力，并且后期的升級(jí)與維護(hù)也需要持續(xù)性的投入，根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算披露，2018年信息技術(shù)投資預(yù)算已經(jīng)超過960億美元。數(shù)據(jù)是績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)和核心，因此我國(guó)需要加大對(duì)這項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，才能從本質(zhì)上解決績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的質(zhì)量問題。

（2）整合政府機(jī)構(gòu)及企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)

分散在各個(gè)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)并不能對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)起到促進(jìn)作用，反而增加了相關(guān)主體獲取數(shù)據(jù)的成本。根據(jù)GAO的研究報(bào)告，美國(guó)奧巴馬政府期間開始整合數(shù)據(jù)中心，截止到2018年數(shù)據(jù)中心已經(jīng)關(guān)閉了4000多個(gè)，2019年又關(guān)閉2000余個(gè)。美國(guó)行政管理和預(yù)算局也倡議，為了實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的優(yōu)化與整合，需關(guān)閉單獨(dú)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)中心，優(yōu)化物理數(shù)據(jù)中心，并將數(shù)據(jù)移至到云端，實(shí)現(xiàn)不同機(jī)構(gòu)之間的數(shù)據(jù)共享。參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國(guó)公共管理機(jī)制特點(diǎn)，宜構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中心，避免各個(gè)機(jī)構(gòu)獨(dú)自為政建立各種中小數(shù)據(jù)中心，從源頭控制后期關(guān)閉和整合數(shù)據(jù)中心的成本。

2.制定規(guī)則促進(jìn)主觀評(píng)判客觀化

數(shù)據(jù)共享中心建成后，里面將存儲(chǔ)海量的信息，這些信息需要通過技術(shù)人員處理和分析之后才能發(fā)揮其應(yīng)用價(jià)值，然而，實(shí)踐中進(jìn)行量化分析的技術(shù)人員往往無法獲取足夠的高質(zhì)量數(shù)據(jù)，而能夠獲得數(shù)據(jù)的政府機(jī)構(gòu)人員缺乏相應(yīng)的技術(shù)，因此，要通過制定制度規(guī)范，促進(jìn)數(shù)據(jù)的共享，為主觀評(píng)價(jià)提供客觀基礎(chǔ)。目前，理論研究者和績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐者在研究預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方法及指標(biāo)賦權(quán)時(shí)，都希望采用更加量化的方法，這就需要開放數(shù)據(jù)中心權(quán)限，實(shí)現(xiàn)相關(guān)主體之間數(shù)據(jù)共享，尤其是在專家評(píng)判時(shí)保證績(jī)效數(shù)據(jù)的互通。

在確定指標(biāo)權(quán)重時(shí)，權(quán)重確定方法需要予以公開，對(duì)指標(biāo)設(shè)定、權(quán)重設(shè)計(jì)的科學(xué)性與可操作性要進(jìn)行反復(fù)論證，對(duì)一些因信息不對(duì)稱產(chǎn)生的權(quán)重設(shè)計(jì)問題，可以通過增加專家組組數(shù)，組與組之間獨(dú)立測(cè)評(píng)，以有效降低測(cè)評(píng)的主觀性。

六、結(jié)語(yǔ)

實(shí)行績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)可以提高預(yù)算資金使用效率，提升現(xiàn)代公共服務(wù)管理水平。本文在現(xiàn)有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與指標(biāo)賦權(quán)設(shè)計(jì)進(jìn)行研究。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與指標(biāo)權(quán)重設(shè)計(jì)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，后期研究需完善的地方還有很多，因此從政府管理角度來看，政府作為財(cái)政資金預(yù)算主體，有責(zé)任履行公眾委托的重任，接受來自全社會(huì)的監(jiān)督，合理配置財(cái)政資金，滿足公眾的需求，這是未來預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與指標(biāo)賦權(quán)設(shè)計(jì)的切入點(diǎn)。