■穆 博，穆爭社

2003年6月，國務(wù)院印發(fā)《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》（國發(fā)〔2003〕15號），推動(dòng)新一輪農(nóng)村信用社改革逐步在全國范圍展開。按照國務(wù)院統(tǒng)一部署，人民銀行負(fù)責(zé)制定和組織實(shí)施農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)資金支持政策（以下簡稱資金支持政策），設(shè)計(jì)符合參與約束和激勵(lì)相容原則的激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)資金支持政策的持續(xù)正向激勵(lì)作用，對促進(jìn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標(biāo)發(fā)揮了至關(guān)重要作用。筆者首次對農(nóng)村信用社改革資金支持政策設(shè)計(jì)理念及其發(fā)揮作用的機(jī)理進(jìn)行了全面分析。

一、資金支持政策主要內(nèi)容

（一）資金支持額度核定

按國發(fā)〔2003〕15號文件規(guī)定，農(nóng)村信用社資金支持額度按照改革試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村信用社2002年末實(shí)際資不抵債數(shù)額的50%核定，以法人為單位計(jì)算，按?。▍^(qū)、市）匯總。以2002年末金融監(jiān)管統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基數(shù)核定資金支持額度，有利于防范改革試點(diǎn)地區(qū)攀比和討價(jià)還價(jià)資金支持額度的道德風(fēng)險(xiǎn)，快速引導(dǎo)深化改革的落實(shí)。

（二）資金支持政策主要內(nèi)容

1.資金支持方式。人民銀行采取專項(xiàng)票據(jù)和專項(xiàng)借款兩種方式對農(nóng)村信用社改革予以資金支持。專項(xiàng)票據(jù)是由人民銀行向農(nóng)村信用社發(fā)行、用于置換其不良資產(chǎn)的定向票據(jù)。專項(xiàng)票據(jù)的發(fā)行與農(nóng)村信用社增資擴(kuò)股、提高資本充足率的成效掛鉤，兌付與農(nóng)村信用社明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、完善法人治理結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)內(nèi)部管理和增強(qiáng)服務(wù)功能等方面的效果掛鉤。專項(xiàng)借款是由人民銀行委托國家開發(fā)銀行向農(nóng)村信用社發(fā)放，用于增強(qiáng)其資金實(shí)力、改善財(cái)務(wù)狀況的資金支持，由省級政府統(tǒng)借統(tǒng)還，省級聯(lián)社承貸。專項(xiàng)借款分批發(fā)放，發(fā)放均與全轄農(nóng)村信用社資本凈額的改善效果掛鉤。

2.主要內(nèi)容。資金支持政策的制定和實(shí)施堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，建立正向激勵(lì)機(jī)制以及“花錢買機(jī)制”的原則，建立了資金支持與農(nóng)村信用社改革成效掛鉤的持續(xù)正向激勵(lì)機(jī)制。同時(shí)，考慮到地區(qū)間農(nóng)村信用社的經(jīng)營財(cái)務(wù)狀況和改革難易程度差異較大，形成了資金支持方式與產(chǎn)權(quán)組織形式的多元化組合的資金支持條件，鼓勵(lì)各地農(nóng)村信用社自主選擇適合自身實(shí)際的資金支持方式與產(chǎn)權(quán)組織形式組合。

堅(jiān)持資金支持與正向激勵(lì)相結(jié)合原則，實(shí)現(xiàn)“花錢買機(jī)制”目標(biāo)。資金支持政策強(qiáng)調(diào)，專項(xiàng)票據(jù)的發(fā)行、兌付和專項(xiàng)借款的發(fā)放進(jìn)度，必須與試點(diǎn)?。▍^(qū)、市）改革試點(diǎn)實(shí)施方案的實(shí)施進(jìn)程相結(jié)合，與農(nóng)村信用社增資擴(kuò)股、提高資本充足率和降低不良貸款比例、明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系和完善法人治理結(jié)構(gòu)、省級政府履行管理職責(zé)等取得的實(shí)際成效掛鉤。資金支持政策不僅幫助農(nóng)村信用社消化歷史包袱、化解金融風(fēng)險(xiǎn)，而且創(chuàng)新貨幣政策工具，運(yùn)用專項(xiàng)票據(jù)和專項(xiàng)借款方式，建立了持續(xù)的正向激勵(lì)機(jī)制，撬動(dòng)各有關(guān)方面形成改革合力、增強(qiáng)改革積極性，促進(jìn)農(nóng)村信用社實(shí)現(xiàn)“花錢買機(jī)制”（穆爭社，2006）。

堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)原則，充分考慮各地農(nóng)村信用社改革初期經(jīng)營財(cái)務(wù)狀況和改革難易程度間的較大差異。允許農(nóng)村信用社依據(jù)實(shí)際情況自主選擇專項(xiàng)票據(jù)和專項(xiàng)借款兩種資金支持方式中的一種。同時(shí)，針對此次產(chǎn)權(quán)制度改革方案包括股份制、股份合作制以及合作制三種產(chǎn)權(quán)制度模式，以及農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、以縣（市）為單位統(tǒng)一法人以及縣、鄉(xiāng)兩級法人等四種組織形式，資金支持政策分別規(guī)定了不同的專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行、兌付標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)各地農(nóng)村信用社結(jié)合自身實(shí)際，自主選擇適宜的產(chǎn)權(quán)組織形式。產(chǎn)權(quán)組織形式與資金支持方式的多種組合形成的差異化資金支持條件，適應(yīng)了各地農(nóng)村信用社不同的改革初始條件，確保了農(nóng)村信用社能夠選擇符合自身實(shí)際的資金支持方式和產(chǎn)權(quán)組織形式組合，避免了資金支持政策的“一刀切”問題，實(shí)現(xiàn)了所有農(nóng)村信用社自愿接受資金支持政策激勵(lì)。

堅(jiān)持循序漸進(jìn)原則，推進(jìn)農(nóng)村信用社逐步深化改革。國發(fā)〔2003〕15號文件規(guī)定：“中央銀行票據(jù)支付必須與農(nóng)村信用社改革效果掛鉤，以縣（市）為單位驗(yàn)收支付，標(biāo)準(zhǔn)為：產(chǎn)權(quán)明晰，資本金到位，治理結(jié)構(gòu)完善?！辫b于本輪改革試點(diǎn)的艱巨性和復(fù)雜性，為增強(qiáng)票據(jù)發(fā)行、兌付考核的操作性，量化考核標(biāo)準(zhǔn)，便于農(nóng)村信用社準(zhǔn)確把握改革要點(diǎn)，人民銀行按照先易后難、循序漸進(jìn)、逐步深化的思路，完善資金支持政策，明確農(nóng)村信用社在申請兌付專項(xiàng)票據(jù)時(shí)，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、完善法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)取得明顯進(jìn)展，重點(diǎn)考核其健全內(nèi)控制度、轉(zhuǎn)化經(jīng)營機(jī)制和完善法人治理的實(shí)際成效，并提出了逐步提高資產(chǎn)質(zhì)量、有效控制成本費(fèi)用、不斷改善財(cái)務(wù)狀況的具體要求，從而使資金支持政策能直觀地考核農(nóng)村信用社的改革實(shí)效，也使改革取得實(shí)效的農(nóng)村信用社及時(shí)獲得資金支持，增強(qiáng)了正向激勵(lì)作用。

堅(jiān)持嚴(yán)格考核原則，確保資金支持政策的公信力和透明度。一是建立聯(lián)合考核工作機(jī)制。全國農(nóng)村信用社提交的每筆專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行兌付申請，需經(jīng)人民銀行當(dāng)?shù)胤种C(jī)構(gòu)會(huì)同原銀監(jiān)會(huì)當(dāng)?shù)嘏沙鰴C(jī)構(gòu)聯(lián)合審查、逐級考核。二是建立考核評審委員會(huì)制度。作為專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行、兌付考核的決策機(jī)構(gòu)，考核評審委員會(huì)負(fù)責(zé)對申請專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行、兌付的農(nóng)村信用社進(jìn)行評審，形成最終考核意見。三是建立考核申訴制度。為未通過專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行和兌付申請的農(nóng)村信用社提供申訴復(fù)審的渠道。四是建立考核考評機(jī)制。為督促人民銀行分支機(jī)構(gòu)認(rèn)真履行專項(xiàng)票據(jù)考核職責(zé)，人民銀行總行對其考核工作質(zhì)量進(jìn)行考評，并納入年度工作考核。五是現(xiàn)場抽查機(jī)制。人民銀行會(huì)同原銀監(jiān)會(huì)均按一定比例，對每期提出兌付申請的農(nóng)村信用社改革實(shí)效進(jìn)行現(xiàn)場檢查，提高考核工作質(zhì)量。

資金支持政策設(shè)計(jì)理念充分體現(xiàn)了上述原則，并通過具體的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)與實(shí)施，持續(xù)強(qiáng)化正向激勵(lì)，確保了農(nóng)村信用社改革目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)。

二、激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)主體與激勵(lì)對象

（一）激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)主體

1.激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)主體是中央銀行。前文分析表明，2003年開始的農(nóng)村信用社改革是典型的強(qiáng)制性制度變遷，中央政府是制度變遷的主導(dǎo)者和推動(dòng)者，但其制度變遷目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴于制度變遷的對象（包括農(nóng)村信用社和省級政府），因此它們之間形成了委托—代理關(guān)系，中央政府是委托人、制度變遷對象是代理人。中央政府的制度變遷目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，就取決于中央政府能否對制度變遷對象形成有效激勵(lì)，以促進(jìn)制度變遷對象按照中央政府制度變遷目標(biāo)的要求進(jìn)行改革。這表明強(qiáng)制性制度變遷的制度設(shè)計(jì)實(shí)質(zhì)上就是激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)。

為了促進(jìn)實(shí)現(xiàn)本輪農(nóng)村信用社制度變遷目標(biāo)，中央政府出臺了財(cái)政、稅收、金融等一系列扶持政策，其中以中央銀行（人民銀行）的資金支持政策力度最大。因此，資金支持政策成為中央政府促進(jìn)實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性制度變遷目標(biāo)的重要手段和主導(dǎo)力量，中央銀行作為資金支持政策的制定者和實(shí)施者，自然就成為推動(dòng)資金支持政策有效實(shí)施的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)主體。

2.激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)主體的收益與成本。充分實(shí)現(xiàn)資金支持政策的目標(biāo)就是中央銀行設(shè)計(jì)并實(shí)施激勵(lì)機(jī)制的收益。按照本輪農(nóng)村信用社強(qiáng)制性制度變遷的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)思路，資金支持政策的目標(biāo)是通過“國家適當(dāng)扶持”（文中表現(xiàn)為中央銀行的農(nóng)村信用社改革資金支持政策），促進(jìn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強(qiáng)化約束機(jī)制、增強(qiáng)服務(wù)功能”和“地方政府負(fù)責(zé)”（地方政府承擔(dān)對農(nóng)村信用社的管理和金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任），這也是前文所述“花錢買機(jī)制”的本質(zhì)要求和核心內(nèi)容。

中央銀行作為利益主體，實(shí)施資金支持政策的收益表現(xiàn)為上述“花錢買機(jī)制”政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，具體為農(nóng)村信用社健康穩(wěn)定發(fā)展，有效滿足實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定的金融服務(wù)需求。但農(nóng)村金融服務(wù)水平的提高，激勵(lì)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)均需要付出成本，這一成本就是中央銀行為了激勵(lì)農(nóng)村信用社參與改革、深化改革所提供的資金支持。一般來說，資金支持額度越大，激勵(lì)的力度就越大，激勵(lì)的總收益就會(huì)越大。因此，可以說資金支持額度決定著資金支持政策的激勵(lì)邊界，決定著其激勵(lì)總收益。由于資金支持采取專項(xiàng)票據(jù)和專項(xiàng)借款方式，實(shí)施激勵(lì)的過程本身就是貨幣發(fā)行過程，貨幣發(fā)行數(shù)量受制于貨幣政策所面臨的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，因而可以說貨幣政策的承載力決定著資金支持政策的激勵(lì)邊界，決定著激勵(lì)總收益（藍(lán)虹，等，2012）。

（二）激勵(lì)機(jī)制的激勵(lì)對象

按照前文分析，資金支持政策的激勵(lì)對象包括農(nóng)村信用社和省級政府。

1.農(nóng)村信用社。農(nóng)村信用社作為利益主體，參與改革、深化改革的行為由其獲得的收益和付出的成本決定。農(nóng)村信用社參與改革、深化改革的收益包括直接收益和間接收益。直接收益包括兩部分：一是經(jīng)過改革，達(dá)到專項(xiàng)票據(jù)兌付條件或?qū)ｍ?xiàng)借款發(fā)放條件，獲得的專項(xiàng)票據(jù)資金或?qū)ｍ?xiàng)借款資金。二是專項(xiàng)票據(jù)置換不良資產(chǎn)的清收收入扣除清收處置費(fèi)用的剩余資金。按照資金支持政策的規(guī)定，農(nóng)村信用社認(rèn)購專項(xiàng)票據(jù)后，其不良資產(chǎn)（主要是不良貸款）和歷年虧損掛賬即被專項(xiàng)票據(jù)等額置換，其中置換不良資產(chǎn)的比例不低于65%，被置換的不良資產(chǎn)由中央銀行委托農(nóng)村信用社清收處置，清收處置收入扣除相關(guān)費(fèi)用的剩余資金，在其兌付專項(xiàng)票據(jù)時(shí)，由中央銀行直接捐贈(zèng)、歸農(nóng)村信用社所有。間接收益是指由于資金支持政策的正向激勵(lì)，農(nóng)村信用社建立健全了商業(yè)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了健康穩(wěn)定發(fā)展。農(nóng)村信用社參與改革、深化改革的成本是指為了達(dá)到資金支持規(guī)定的專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行、兌付條件或?qū)ｍ?xiàng)借款發(fā)放條件所支付的成本。農(nóng)村信用社的改革初始條件越差，達(dá)到資金支持條件、獲得資金支持的成本將會(huì)越高。

2.省級政府。改革的重要內(nèi)容之一是將農(nóng)村信用社的管理交由省級政府負(fù)責(zé)，因而省級政府是激勵(lì)對象之一。省級政府推動(dòng)農(nóng)村信用社深化改革的行為，必然受到其獲得的收益和付出的成本的影響（張曉慧，2012）。省級政府獲得的收益包括三個(gè)方面：一是農(nóng)村信用社掌握的金融資源。農(nóng)村信用社改革期間，我國的省級政府具有“準(zhǔn)市場主體”特征，是重要的市場競爭主體，會(huì)力圖獲得更多的資源，促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其中金融資源是十分重要的資源。將農(nóng)村信用社的管理交由省級政府負(fù)責(zé)，為省級政府加強(qiáng)對農(nóng)村信用社掌握的金融資源的利用創(chuàng)造了條件。省級政府推動(dòng)農(nóng)村信用社改革的力度越大，農(nóng)村信用社的發(fā)展速度就會(huì)越快，省級政府因此能夠獲得的金融資源就會(huì)越多。二是中央銀行為推動(dòng)農(nóng)村信用社改革所提供的資金支持。農(nóng)村信用社經(jīng)過改革，達(dá)到資金支持條件后獲得的資金支持，將成為農(nóng)村信用社可利用的優(yōu)質(zhì)資源。三是專項(xiàng)票據(jù)置換不良資產(chǎn)的清收收入扣除清收處置費(fèi)用的剩余資金。按照前文分析，這部分資金將歸農(nóng)村信用社所有。上述收益中，第一部分收益的受益者是省級政府，第二、三部分收益的直接受益者是農(nóng)村信用社，間接受益者是省級政府。

省級政府為獲得上述收益，支付的成本包括三個(gè)方面：一是對農(nóng)村信用社改革的資金支持。有關(guān)文件規(guī)定，中央銀行按照農(nóng)村信用社2002年末實(shí)際資不抵債額的50%安排資金支持額度，剩余的實(shí)際資不抵債額由省級政府和農(nóng)村信用社共同解決。為推動(dòng)改革，盡快達(dá)到中央銀行資金支持政策的條件，獲得資金支持，大部分省級政府通過建立金融風(fēng)險(xiǎn)處置基金、捐贈(zèng)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)等方式，對農(nóng)村信用社提供資金支持。二是動(dòng)用公安、檢查院、法院等公共資源，幫助農(nóng)村信用社清收不良資產(chǎn)所支付的費(fèi)用，降低農(nóng)村信用社不良資產(chǎn)，達(dá)到資金支持條件，獲得資金支持。三是對農(nóng)村信用社減免部分稅費(fèi)，以此增強(qiáng)農(nóng)村信用社盈利能力，改善財(cái)務(wù)狀況，達(dá)到資金支持條件，獲得資金支持。

3.激勵(lì)對象的合謀。按照前文的分析，省級政府和農(nóng)村信用社是利益共同體，其共同利益表現(xiàn)為盡快獲得中央銀行的資金支持。同時(shí)，農(nóng)村信用社獲得中央銀行資金支持后，經(jīng)營實(shí)力將會(huì)增強(qiáng)，金融風(fēng)險(xiǎn)有所下降，地方金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任將會(huì)有所減輕，從這一角度看地方金融監(jiān)管部門也成為利益共同體之一。由此，農(nóng)村信用社、省級政府和金融監(jiān)管部門在獲得中央銀行資金支持方面形成了利益共同體。利益共同體形成后，省級政府、農(nóng)村信用社、地方金融監(jiān)管部門就會(huì)合謀，共同努力，盡快獲得中央銀行的資金支持。農(nóng)村信用社甚至?xí)扇〔徽?dāng)手段，達(dá)到資金支持條件，從而會(huì)在一定程度上偏離農(nóng)村信用社改革目標(biāo)，資金支持政策對此需高度重視。

（三）激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)的原則及步驟

1.激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)原則。主要包括參與約束原則和激勵(lì)相容原則。

（1）參與約束原則。參與約束原則是指激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)主體所設(shè)計(jì)的激勵(lì)機(jī)制必須能夠保證激勵(lì)對象接受激勵(lì)的收益大于接受激勵(lì)的機(jī)會(huì)成本。接受激勵(lì)的收益就是達(dá)到資金支持條件，所獲得的資金支持額，由于改革初期已經(jīng)明確了對每個(gè)農(nóng)村信用社的資金支持額度，因此接受激勵(lì)的收益在資金支持政策實(shí)施前已經(jīng)確定，是激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)主體和激勵(lì)對象的共同知識。接受激勵(lì)的機(jī)會(huì)成本是指激勵(lì)對象不接受激勵(lì)可以獲得的最大收益，或因此而減少的最大成本支出。由于每個(gè)激勵(lì)對象的個(gè)體差異，接受激勵(lì)的機(jī)會(huì)成本是不同的，而且只有每個(gè)激勵(lì)對象掌握，激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)主體并不了解，因而是激勵(lì)對象的私人信息。只有接受激勵(lì)的收益大于接受激勵(lì)的機(jī)會(huì)成本，激勵(lì)對象才愿意接受激勵(lì)，成為真正的激勵(lì)對象，形成參與約束。在改革中表現(xiàn)為，由于本輪改革采取的是中央政府推動(dòng)與激勵(lì)對象自主選擇相結(jié)合的方式，只有符合參與約束原則，農(nóng)村信用社和省級政府才會(huì)自主選擇參與改革，才能夠成為資金支持政策的激勵(lì)對象。從改革實(shí)踐看，全國農(nóng)村信用社和省級政府積極參與2003年的改革，成為激勵(lì)對象，改革迅速在全國范圍內(nèi)全面展開，說明中央銀行的資金支持政策符合參與約束原則。

（2）激勵(lì)相容原則。激勵(lì)相容原則是指激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)主體對激勵(lì)對象建立正向激勵(lì)機(jī)制，激勵(lì)對象越努力，其獲得的改革凈收益就越大，同時(shí)激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)主體的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)得越充分。激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)主體與激勵(lì)對象是兩個(gè)具有不同利益目標(biāo)的主體，激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)主體的利益目標(biāo)是通過自己的特定行為和激勵(lì)對象的特定行為共同實(shí)現(xiàn)的，但激勵(lì)對象的特定行為只服從和服務(wù)于自己的利益目標(biāo)。激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)主體為了實(shí)現(xiàn)自身的利益目標(biāo)，就需要對激勵(lì)對象的特定行為進(jìn)行矯正，其方法有二：一是通過檢查和監(jiān)督的方式確保激勵(lì)對象選擇能夠同時(shí)實(shí)現(xiàn)激勵(lì)對象和激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)主體利益目標(biāo)的特定行為。二是實(shí)施激勵(lì)，通過利益誘導(dǎo)，使激勵(lì)對象的利益目標(biāo)與激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)主體的利益目標(biāo)趨于一致，使激勵(lì)對象在實(shí)現(xiàn)自身利益目標(biāo)的過程中，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)主體的利益目標(biāo)。前一種方法雖然在一定程度上能夠矯正激勵(lì)對象的特定行為，但由于激勵(lì)對象擁有其特定行為的私人信息，是信息優(yōu)勢方，激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)主體受信息搜尋成本限制，無法完全消除自身的信息劣勢，充分了解激勵(lì)對象的特定行為，因而對激勵(lì)對象特定行為的矯正有限，難以確保自身利益目標(biāo)得到充分實(shí)現(xiàn)。如采取激勵(lì)的方式，則可以克服激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)主體自身的上述信息劣勢，促使激勵(lì)對象在實(shí)現(xiàn)自身利益目標(biāo)的過程中實(shí)現(xiàn)激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)主體的利益目標(biāo)。因此，激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)主體在設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制的過程中，必須確保激勵(lì)對象的利益目標(biāo)與自身利益目標(biāo)的統(tǒng)一，并通過正向激勵(lì)使激勵(lì)對象在努力實(shí)現(xiàn)自身利益目標(biāo)的過程中，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)主體的利益目標(biāo)。在資金支持政策的實(shí)踐中表現(xiàn)為，農(nóng)村信用社深化改革越努力、改革成效越明顯，達(dá)到資金支持條件的時(shí)間就會(huì)越早，獲得資金支持的速度就會(huì)越快，運(yùn)用獲得的支持資金實(shí)現(xiàn)的收益就會(huì)越大，而在此過程中，激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)主體的利益目標(biāo)也得到了實(shí)現(xiàn)。在專項(xiàng)票據(jù)兌付過程中，農(nóng)村信用社之間票據(jù)兌付時(shí)間上的差異，所導(dǎo)致的兌付資金運(yùn)用收益的差異，就體現(xiàn)了激勵(lì)相容原則的要求。類似的專項(xiàng)借款的逐批發(fā)放也體現(xiàn)了激勵(lì)相容原則的要求。

參與約束原則和激勵(lì)相容原則是激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)的必備原則。資金支持政策的順利實(shí)施及其所取得的重要成果，表明其具備了激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)所要求的參與約束原則和激勵(lì)相容原則（穆爭社，2011）。

2.激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)的步驟。主要包括：第一步是激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)主體明確所要實(shí)現(xiàn)的激勵(lì)目標(biāo)（收益）和所能承受的成本。第二步是激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)主體按照激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)原則設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制。應(yīng)該設(shè)計(jì)多種激勵(lì)機(jī)制，形成差異化的激勵(lì)收益和成本組合，供多樣化的激勵(lì)對象自主選擇適合自身實(shí)際的組合，以甄別和細(xì)化激勵(lì)對象。第三步是建立參與約束機(jī)制。表現(xiàn)為激勵(lì)對象按照收益—成本原則自主選擇適合自己的激勵(lì)機(jī)制，并能讓更多的激勵(lì)對象自愿接受激勵(lì)，成為激勵(lì)對象。第四步是建立激勵(lì)相容約束機(jī)制。表現(xiàn)為激勵(lì)對象按照激勵(lì)機(jī)制的要求，在實(shí)現(xiàn)自身利益的過程中實(shí)現(xiàn)激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)主體的利益目標(biāo)，激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)主體按照承諾兌現(xiàn)激勵(lì)對象應(yīng)得的收益，對其實(shí)施正向激勵(lì)，最終實(shí)現(xiàn)激勵(lì)目標(biāo)。

三、賦予自主選擇權(quán)，有效甄別激勵(lì)對象

（一）自主選擇權(quán)與激勵(lì)對象的甄別

1.博弈分析。從博弈角度分析，激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)主體和激勵(lì)對象之間存在著非對稱信息，表現(xiàn)為激勵(lì)對象擁有接受激勵(lì)的機(jī)會(huì)成本的私人信息，是信息優(yōu)勢方，激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)主體不擁有此信息，是信息劣勢方。激勵(lì)對象的甄別過程是在上述非對稱信息條件下，激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)主體與激勵(lì)對象之間的博弈過程。

上述博弈有兩種展開方式：一是激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)主體先行動(dòng)。此種情況是完全且不完美信息動(dòng)態(tài)博弈。具體表現(xiàn)為，激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)主體在處于對激勵(lì)對象信息劣勢的情況下，在其確定的激勵(lì)對象范圍內(nèi)，尋找具體的激勵(lì)對象。由于每個(gè)激勵(lì)對象接受激勵(lì)的機(jī)會(huì)成本存在差異，是私人信息，博弈結(jié)果呈現(xiàn)為混同均衡，表現(xiàn)為尋找具體激勵(lì)對象的過程是不斷的試錯(cuò)過程，成本高、耗時(shí)長。特別是借助行政手段尋找具體的激勵(lì)對象，可能將不應(yīng)該成為激勵(lì)對象的確定為激勵(lì)對象，造成其在激勵(lì)機(jī)制運(yùn)行中的消極行為，影響激勵(lì)機(jī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。二是激勵(lì)對象先行動(dòng)。此種情況是完全且完美信息動(dòng)態(tài)博弈。具體表現(xiàn)為，激勵(lì)對象在掌握接受激勵(lì)的收益和成本信息的條件下，經(jīng)比較，當(dāng)接受激勵(lì)的收益大于接受激勵(lì)的成本時(shí)，通過特定信號顯示自己愿意接受激勵(lì)，成為真正的激勵(lì)對象，博弈的結(jié)果是分離均衡，由于是激勵(lì)對象按照自身利益最大化原則自主選擇，故選擇的結(jié)果真實(shí)、準(zhǔn)確。

對上述兩種博弈結(jié)果的分析表明，激勵(lì)對象先行動(dòng)的方案較優(yōu)。針對資金支持政策而言，可采取以下措施，提高激勵(lì)對象的數(shù)量：一是提高資金支持額度，增加激勵(lì)對象的收益。二是建立多個(gè)激勵(lì)檔次，以滿足不同激勵(lì)對象的收益、成本要求。或者將上述兩者相結(jié)合使用。

2.資金支持政策的博弈分析。實(shí)踐表明，資金支持政策的激勵(lì)機(jī)制是按照完全且完美信息動(dòng)態(tài)博弈設(shè)計(jì)的。具體表現(xiàn)為：資金支持政策賦予激勵(lì)對象的自主選擇權(quán)，在明確參與改革可以獲得的收益（資金支持額度）的情況下，當(dāng)接受激勵(lì)的收益大于接受激勵(lì)的機(jī)會(huì)成本時(shí)，激勵(lì)對象將選擇接受激勵(lì)而成為真正的激勵(lì)對象，由于這樣的選擇符合激勵(lì)對象的自身利益最大化原則，其選擇結(jié)果將是真實(shí)、準(zhǔn)確的，從而避免了將激勵(lì)對象選擇權(quán)賦予激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)主體——中央銀行所導(dǎo)致的混同均衡問題。同時(shí)，如果激勵(lì)對象自主選擇拒絕激勵(lì)，就說明中央銀行的資金支持額（接受激勵(lì)的收益）小于其接受激勵(lì)的機(jī)會(huì)成本，也就為中央銀行調(diào)整資金支持政策提供了參照系。調(diào)整的內(nèi)容包括兩個(gè)方面：一是維持資金支持條件不變，提高資金支持額度，即提高接受激勵(lì)的收益，形成收益大于成本。二是維持資金支持額度不變，適當(dāng)降低資金支持條件，即降低接受激勵(lì)的成本，形成收益大于成本。

資金支持政策發(fā)布后，全國31個(gè)省級政府先后自主選擇參與改革試點(diǎn)，農(nóng)村信用社改革在全國范圍順利展開，說明資金支持政策符合激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)的參與約束原則，極大地調(diào)動(dòng)了省級政府和農(nóng)村信用社參與深化農(nóng)村信用社改革的積極性，也實(shí)現(xiàn)了中央政府希望盡快在全國范圍推進(jìn)農(nóng)村信用社改革的目標(biāo)。但同時(shí)也應(yīng)該看到，資金支持政策賦予激勵(lì)對象接受激勵(lì)的收益是相同的，而激勵(lì)對象接受激勵(lì)的機(jī)會(huì)成本是有差異的，在滿足收益大于機(jī)會(huì)成本的情況下，接受激勵(lì)的每個(gè)個(gè)體的凈收益大小是不一樣的，凈收益較大，說明其通過較小的成本付出就可以獲得相應(yīng)的收益；反之，則說明其需要付出的成本較大，才能獲得與其他主體相同的收益。由于每個(gè)激勵(lì)對象個(gè)體的凈收益不一致，就會(huì)導(dǎo)致激勵(lì)程度出現(xiàn)差異，也就是對凈收益較小者的激勵(lì)不足。因此，需要對激勵(lì)對象進(jìn)一步細(xì)分，使其凈收益基本一致，實(shí)現(xiàn)公平激勵(lì)。

（二）自主選擇與激勵(lì)對象的細(xì)化

資金支持政策對激勵(lì)對象的細(xì)化是通過激勵(lì)對象自主選擇適合自身實(shí)際的資金支持方式和產(chǎn)權(quán)組織形式組合，達(dá)到激勵(lì)凈收益基本一致、激勵(lì)公平來實(shí)現(xiàn)的。

1.通過自主選擇資金支持方式細(xì)化激勵(lì)對象。資金支持方式包括專項(xiàng)票據(jù)和專項(xiàng)借款。通過設(shè)置資金支持方式差異化的成本和收益，并賦予激勵(lì)對象自主選擇權(quán)，以細(xì)化激勵(lì)對象（藍(lán)虹，等，2016）。

（1）專項(xiàng)票據(jù)與專項(xiàng)借款方式的差異化成本和收益。差異化成本和收益是通過兩種資金支持方式的特點(diǎn)體現(xiàn)的。專項(xiàng)票據(jù)的特點(diǎn)：一是農(nóng)村信用社的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，能夠獲得穩(wěn)定的利息收入。等額置換了農(nóng)村信用社的不良貸款和歷年掛賬虧損，其資產(chǎn)質(zhì)量迅速得到提高，置換順序?yàn)榇糍~貸款、歷年掛賬虧損、其他不良貸款，置換不良貸款的比例不低于65%；所置換的不良貸款委托農(nóng)村信用社處置，處置凈收益歸其所有。二是農(nóng)村信用社不能立即得到資金支持，只能獲得符合條件后人民銀行兌付資金的承諾。票據(jù)兌付期限較短（正常兌付期為2年，推遲兌付期為6年），票據(jù)的發(fā)行、兌付對提高資本充足率、降低不良貸款比例、完善法人治理結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制的要求較高，達(dá)不到要求者，專項(xiàng)票據(jù)將推遲發(fā)行、兌付，甚至不予發(fā)行、兌付。

專項(xiàng)借款的特點(diǎn)：一是專項(xiàng)借款發(fā)放的條件較低，省級政府制定的農(nóng)村信用社改革實(shí)施方案經(jīng)批準(zhǔn)后，可立即得到已核定資金支持額度50%的資金支持，能夠迅速解決農(nóng)村信用社資金短缺問題，并可實(shí)現(xiàn)增值，待轄內(nèi)使用專項(xiàng)借款的農(nóng)村信用社平均資本凈額增加50%、不低于零時(shí)，分批發(fā)放資金支持額度的30%、20%；以省為單位考核；資金使用期限較長，最長8年，還本寬限期4年，第5年開始逐年等額還本。二是專項(xiàng)借款是農(nóng)村信用社的負(fù)債，承擔(dān)到期還本付息的責(zé)任。

對專項(xiàng)票據(jù)和專項(xiàng)借款分析表明，專項(xiàng)票據(jù)的發(fā)行、兌付條件要高于專項(xiàng)借款的逐批發(fā)放條件，農(nóng)村信用社選擇專項(xiàng)票據(jù)方式要付出更大努力，即成本較高；但選擇專項(xiàng)票據(jù)方式獲得的收益也要高于專項(xiàng)借款。從而實(shí)現(xiàn)了兩種資金支持方式的凈收益基本相同，實(shí)現(xiàn)了激勵(lì)力度基本相同，激勵(lì)公平。而且通過賦予省級政府和農(nóng)村信用社自主選擇資金支持方式，確保了其真實(shí)準(zhǔn)確顯示自身類別，實(shí)現(xiàn)了真實(shí)準(zhǔn)確細(xì)化激勵(lì)對象的目標(biāo)。

（2）自主選擇資金支持方式能夠細(xì)化激勵(lì)對象——省級政府。省級政府自主選擇資金支持方式的過程是完全且完美信息動(dòng)態(tài)博弈。在博弈中，省級政府對選擇專項(xiàng)票據(jù)和專項(xiàng)借款的收益（是共同知識、公開信息）和成本具有完全信息，能夠真實(shí)準(zhǔn)確選擇適合自身實(shí)際的資金支持方式。一般而言，選擇專項(xiàng)票據(jù)對轄內(nèi)農(nóng)村信用社資產(chǎn)質(zhì)量較高的省級政府更有利。選擇專項(xiàng)借款對轄內(nèi)農(nóng)村信用社資產(chǎn)質(zhì)量較低的省級政府更有利。如果轄內(nèi)農(nóng)村信用社資產(chǎn)質(zhì)量較低的省級政府選擇專項(xiàng)票據(jù)，將要付出較高的成本，其結(jié)果：一是可能最終因無法承擔(dān)較高的成本，達(dá)不到專項(xiàng)票據(jù)的發(fā)行、兌付條件，而未獲得專項(xiàng)票據(jù)，其凈收益將為負(fù)。二是經(jīng)過努力獲得了專項(xiàng)票據(jù)，但凈收益小于選擇專項(xiàng)借款的凈收益，因?yàn)楦冻龅某杀竞艽?，?dǎo)致凈收益較小?？梢?，博弈的結(jié)果是分離均衡，即選擇專項(xiàng)票據(jù)的省級政府是轄內(nèi)農(nóng)村信用社資產(chǎn)質(zhì)量較高的省級政府，選擇專項(xiàng)借款的省級政府是轄內(nèi)農(nóng)村信用社資產(chǎn)質(zhì)量較低的省級政府。通過自主選擇資金支持方式，省級政府被進(jìn)一步細(xì)化，結(jié)果真實(shí)準(zhǔn)確。

（3）自主選擇資金支持方式能夠細(xì)化激勵(lì)對象——農(nóng)村信用社。資金支持政策規(guī)定，省級政府選擇資金支持方式可實(shí)行“一省兩制”，即部分縣（市）選擇專項(xiàng)票據(jù)方式，部分縣（市）選擇專項(xiàng)借款方式。在省級政府轄區(qū)內(nèi)，農(nóng)村信用社自主選擇資金支持方式的過程也是完全且完美信息動(dòng)態(tài)博弈，博弈的結(jié)果也是分離均衡，即資產(chǎn)質(zhì)量較高的農(nóng)村信用社選擇專項(xiàng)票據(jù)，資產(chǎn)質(zhì)量較低的農(nóng)村信用社選擇專項(xiàng)借款。通過在省轄區(qū)內(nèi)，自主選擇資金支持方式，農(nóng)村信用社被進(jìn)一步細(xì)化。

（4）設(shè)計(jì)兩種資金支持方式有利于增加激勵(lì)對象的數(shù)量。如前文分析，與單一的資金支持方式相比，兩種資金支持方式將會(huì)有更多的省級政府、農(nóng)村信用社選擇適合自身實(shí)際的資金支持方式，激勵(lì)對象范圍由轄內(nèi)農(nóng)村信用社資產(chǎn)質(zhì)量較高的省級政府、資產(chǎn)質(zhì)量較高的農(nóng)村信用社擴(kuò)展到其他省級政府、農(nóng)村信用社，擴(kuò)大了激勵(lì)對象范圍。從實(shí)踐結(jié)果看，改革以來，所有省級政府和農(nóng)村信用社自主選擇參與農(nóng)村信用社改革，正是得益于設(shè)計(jì)了兩種資金支持方式，形成了差異化地參與改革的收益、成本，滿足了激勵(lì)對象對激勵(lì)收益與成本組合的多樣化需求，從而實(shí)現(xiàn)了激勵(lì)對象對省級政府、農(nóng)村信用社的全覆蓋。

2.通過自主選擇產(chǎn)權(quán)組織形式細(xì)化激勵(lì)對象

（1）設(shè)立不同產(chǎn)權(quán)組織形式的差異化成本與收益。農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)組織形式有四類：農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、縣（市）級統(tǒng)一法人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社和縣（市）聯(lián)社各為法人的兩級法人。農(nóng)村信用社改革政策對農(nóng)村信用社設(shè)立不同的產(chǎn)權(quán)組織形式需達(dá)到的條件提出了差異化要求，實(shí)際上是界定了其市場準(zhǔn)入的差異化成本。具體表現(xiàn)為，設(shè)立農(nóng)村商業(yè)銀行要求注冊資本金不低于5000萬元，資本充足率達(dá)到8%以上，總資產(chǎn)10億元以上，不良貸款比例15%以下。設(shè)立農(nóng)村合作銀行要求注冊資本金不低于2000萬元，資本充足率達(dá)到4%以上，不良貸款比例15%以下。設(shè)立縣（市）級統(tǒng)一法人要求股本金達(dá)到1000萬元以上，資本充足率不低于2%?？梢?，產(chǎn)權(quán)組織形式越高級，設(shè)立的條件越高，設(shè)立的成本越高。

同時(shí)，農(nóng)村信用社改革政策規(guī)定，不同產(chǎn)權(quán)組織形式的農(nóng)村信用社的服務(wù)對象、金融產(chǎn)品等是有差異的，由此導(dǎo)致獲得的收益不同，實(shí)質(zhì)上是界定了不同產(chǎn)權(quán)組織形式的差異化收益。農(nóng)村商業(yè)銀行要將一定比例的貸款用于支持農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具體比例由股東大會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況確定，并報(bào)當(dāng)?shù)厥〖夈y行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案。農(nóng)村合作銀行在轄區(qū)內(nèi)開展存貸款及其他金融服務(wù)，要重點(diǎn)面向入股農(nóng)民、當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供金融服務(wù)，要將一定比例的貸款用于支持農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具體比例由當(dāng)?shù)劂y行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況確定?？h（市）統(tǒng)一法人要從農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際出發(fā)，立足社區(qū)，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，創(chuàng)新服務(wù)品種，增加服務(wù)手段，完善服務(wù)功能，增加農(nóng)民需要的金融業(yè)務(wù)品種。上述分析表明，產(chǎn)權(quán)組織形式越高級，經(jīng)營范圍越廣，產(chǎn)品種類越多，社會(huì)聲譽(yù)越好，經(jīng)營規(guī)模越大，規(guī)模經(jīng)濟(jì)越明顯，支農(nóng)服務(wù)任務(wù)越少，經(jīng)濟(jì)效益將會(huì)越高。

（2）自主選擇產(chǎn)權(quán)組織形式細(xì)化激勵(lì)對象。農(nóng)村信用社自主選擇產(chǎn)權(quán)組織形式的過程是完全且完美信息動(dòng)態(tài)博弈，與前文分析自主選擇資金支持方式的過程一樣，博弈的結(jié)果是分離均衡，高質(zhì)量的農(nóng)村信用社選擇高級的產(chǎn)權(quán)組織形式，低質(zhì)量的農(nóng)村信用社選擇低級的產(chǎn)權(quán)組織形式。通過產(chǎn)權(quán)組織形式的自主選擇過程，將農(nóng)村信用社進(jìn)行了細(xì)化（穆爭社，2018）。產(chǎn)權(quán)組織形式的多樣化有利于實(shí)現(xiàn)差異化激勵(lì)，對質(zhì)量不同的農(nóng)村信用社均可實(shí)行實(shí)施適當(dāng)激勵(lì)，消除激勵(lì)不足、擴(kuò)大激勵(lì)對象范圍。

（3）自主選擇產(chǎn)權(quán)組織形式與資金支持方式組合進(jìn)一步細(xì)化激勵(lì)對象。資金支持政策規(guī)定，選擇專項(xiàng)票據(jù)方式的農(nóng)村信用社可自主選擇產(chǎn)權(quán)組織形式，并根據(jù)產(chǎn)權(quán)組織形式，設(shè)置差異化的專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行、兌付條件，從而使產(chǎn)權(quán)組織形式與資金支持方式的不同組合形成差異化成本、收益。以資本充足率為例分析，專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行條件為：以縣（市）為單位考核，考慮以專項(xiàng)票據(jù)置換不良貸款和彌補(bǔ)歷年掛賬虧損因素后，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社和縣（市）聯(lián)社兩級法人體制的農(nóng)村信用社資本充足率應(yīng)達(dá)到零；實(shí)行縣（市）統(tǒng)一法人體制的農(nóng)村信用社資本充足率應(yīng)達(dá)到2%；農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行資本充足率應(yīng)達(dá)到8%。專項(xiàng)票據(jù)的兌付條件為：以縣（市）為單位考核，考慮以專項(xiàng)票據(jù)置換不良貸款和彌補(bǔ)歷年掛賬虧損因素后，實(shí)行兩級法人體制的農(nóng)村信用社資本充足率應(yīng)達(dá)到2%；實(shí)行縣（市）統(tǒng)一法人體制的農(nóng)村信用社資本充足率應(yīng)達(dá)到4%；農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行資本充足率應(yīng)達(dá)到8%。從專項(xiàng)票據(jù)的發(fā)行、兌付條件看，農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)組織形式越高級，專項(xiàng)票據(jù)的發(fā)行、兌付條件越高，達(dá)到專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行、兌付條件付出的成本越高。綜合上述產(chǎn)權(quán)組織形式的有關(guān)分析，可以看到農(nóng)村信用社選擇的產(chǎn)權(quán)組織形式越高級，獲得的收益將會(huì)越高，但其市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行、兌付條件也越高，因而其成本也越高。產(chǎn)權(quán)組織形式和資金支持方式組合所形成的差異化成本、收益組合，能夠較好適應(yīng)不同農(nóng)村信用社的需求，通過農(nóng)村信用社自主選擇不同的產(chǎn)權(quán)組織形式和資金支持方式組合，實(shí)現(xiàn)了進(jìn)一步細(xì)化激勵(lì)對象——農(nóng)村信用社。

四、建立持續(xù)的正向激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)全面深化改革

（一）全面激勵(lì)

資金支持政策的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“花錢買機(jī)制”。該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)涉及多個(gè)主體的多個(gè)方面的行為，既包括農(nóng)村信用社明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、完善法人治理、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，又包括理順農(nóng)村信用社管理體制，落實(shí)好省級政府對農(nóng)村信用社的管理和金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，作為管理平臺的省聯(lián)社良好履行對農(nóng)村信用社的管理、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、服務(wù)職責(zé)（張雪蘭，等，2011）。因此，資金支持政策必須按照激勵(lì)相容原則，對激勵(lì)對象實(shí)施全面激勵(lì)。

1.激勵(lì)所有激勵(lì)對象。前文分析表明，資金支持政策按照參與約束原則，通過設(shè)置多樣化的資金支持方式和產(chǎn)權(quán)組織形式組合,形成差異化的收益、成本組合，賦予農(nóng)村信用社和省級政府自主選擇權(quán)，不僅細(xì)化了激勵(lì)對象，而且擴(kuò)大了激勵(lì)對象范圍，所有農(nóng)村信用社和省級政府自愿接受資金支持政策激勵(lì)，農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)在全國范圍全面展開就是證明。自主選擇能夠細(xì)化激勵(lì)對象，既適應(yīng)了又反映了各激勵(lì)對象在資產(chǎn)質(zhì)量上的差異。具體而言，按照資產(chǎn)質(zhì)量的高低，實(shí)際上將農(nóng)村信用社分為了五類，有利于確保各類資產(chǎn)質(zhì)量不同的農(nóng)村信用社自愿接受激勵(lì)，自主參與改革，成為激勵(lì)對象，實(shí)現(xiàn)了對所有農(nóng)村信用社的激勵(lì)（藍(lán)虹，等，2014）。

2.激勵(lì)全面深化改革。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標(biāo)，需要激勵(lì)對象整體推進(jìn)多方面工作，如明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、資本金到位、完善法人治理、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制、理順管理體制等，因此需要資金支持政策按照激勵(lì)相容原則，對激勵(lì)對象的多方面行為進(jìn)行激勵(lì)。以專項(xiàng)票據(jù)為例，具體表現(xiàn)為：在發(fā)行專項(xiàng)票據(jù)時(shí)，以縣（市）為單位，主要考核農(nóng)村信用社在增資擴(kuò)股、提高資本充足率和降低不良貸款比例等方面的工作成效，重點(diǎn)審查增資擴(kuò)股的真實(shí)性、合規(guī)性，置換不良貸款和歷年掛賬虧損的合規(guī)性，資本充足率計(jì)算的正確性以及真實(shí)達(dá)標(biāo)等。在兌付專項(xiàng)票據(jù)時(shí)，將改革目標(biāo)“產(chǎn)權(quán)明晰、資本金到位、法人治理結(jié)構(gòu)完善”細(xì)化為資本充足率和不良貸款比例降幅真實(shí)、達(dá)標(biāo)，經(jīng)營財(cái)務(wù)狀況逐步好轉(zhuǎn)，支農(nóng)服務(wù)功能明顯增強(qiáng)；明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、完善法人治理結(jié)構(gòu)、全面加強(qiáng)內(nèi)部管理取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，建立了權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和高級管理層獨(dú)立運(yùn)作、有效制衡的組織架構(gòu)，初步形成激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制。并重點(diǎn)審查增資擴(kuò)股、資產(chǎn)質(zhì)量、財(cái)務(wù)狀況、建章立制、信息披露、法人治理的組織架構(gòu)及運(yùn)行效率等方面的工作成效。資金支持政策設(shè)計(jì)的專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行、兌付條件內(nèi)容全面，逐步提高，從而激勵(lì)農(nóng)村信用社在獲得資金支持的過程中，整體推進(jìn)，轉(zhuǎn)換機(jī)制，全面實(shí)現(xiàn)“花錢買機(jī)制”的政策目標(biāo)。類似的，專項(xiàng)借款的發(fā)放進(jìn)度也必須與改革實(shí)際成效掛鉤。

（二）持續(xù)激勵(lì)

持續(xù)激勵(lì)是指資金支持政策按照激勵(lì)相容原則，設(shè)置階段性的激勵(lì)條件，引導(dǎo)激勵(lì)對象逐步深化改革，最終實(shí)現(xiàn)“花錢買機(jī)制”的政策目標(biāo)，有利于防范農(nóng)村信用社為了獲得資金支持，臨時(shí)性、應(yīng)付性地達(dá)到資金支持條件，而一旦獲得資金支持，將放棄而恢復(fù)舊態(tài)，造成“舉重效應(yīng)”。

1.分步設(shè)置資金支持條件，建立持續(xù)激勵(lì)機(jī)制。設(shè)置專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行兌付的激勵(lì)條件并逐步提高。資金支持政策分別對專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行、兌付設(shè)置了條件，并且逐步提高，力求促進(jìn)激勵(lì)對象的每步工作、每項(xiàng)改革措施達(dá)到改革要求，最終實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。同時(shí)，為了確保改革工作能夠取得實(shí)際效果，將專項(xiàng)票據(jù)兌付條件具體化為農(nóng)村信用社的“三步走”戰(zhàn)略：第一步，建章立制，加強(qiáng)內(nèi)部管理。激勵(lì)農(nóng)村信用社抓緊制定權(quán)責(zé)明晰、激勵(lì)有效、約束嚴(yán)格、獎(jiǎng)罰分明的內(nèi)部控制制度，主要包括建立健全人事制度、風(fēng)險(xiǎn)控制制度、財(cái)務(wù)制度、分配制度等一系列內(nèi)部管理制度。第二步，建立基本的信息報(bào)告和信息披露制度，提高經(jīng)營透明度。激勵(lì)農(nóng)村信用社按照信息披露制度的要求，定期披露財(cái)務(wù)報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)管理狀況、法人治理結(jié)構(gòu)、重大事項(xiàng)等信息，主要包括資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、盈虧狀況，特別是財(cái)務(wù)費(fèi)用支出等關(guān)鍵性指標(biāo)。提高經(jīng)營透明度，發(fā)揮農(nóng)村信用社的股東和利益相關(guān)者，特別是廣大農(nóng)民從外部加強(qiáng)對農(nóng)村信用社的監(jiān)督作用，督促其加強(qiáng)內(nèi)部管理。第三步，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。激勵(lì)農(nóng)村信用社建立以股東代表大會(huì)、董（理）事會(huì)、高級管理層、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)為主體的組織架構(gòu)，明確各機(jī)構(gòu)的職責(zé)，形成董（理）事會(huì)對重大事項(xiàng)進(jìn)行決策，高級管理層在董（理）事會(huì)的授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行經(jīng)營管理，監(jiān)事會(huì)受股東代表大會(huì)委托對董（理）事會(huì)、高級管理層的行為進(jìn)行監(jiān)督的制衡機(jī)制。

對專項(xiàng)借款分批發(fā)放設(shè)置激勵(lì)條件。資金支持政策規(guī)定，專項(xiàng)借款資金分批發(fā)放，并設(shè)置階段性、逐步提高的激勵(lì)條件。具體表現(xiàn)為，省級政府制定的農(nóng)村信用社改革實(shí)施方案經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，選擇專項(xiàng)借款方式的農(nóng)村信用社可立即得到資金支持額度50%的資金支持。經(jīng)考核，當(dāng)轄內(nèi)選擇專項(xiàng)借款方式的農(nóng)村信用社平均資本凈額增加50%、不低于零時(shí)，分別發(fā)放資金支持額度30%、20%的資金，從而建立逐步提高發(fā)放條件的持續(xù)激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)村信用社不斷提升改革成效，最終實(shí)現(xiàn)深化改革目標(biāo)。同時(shí)，也有效解決了農(nóng)村信用社因突然獲得大量專項(xiàng)借款資金，造成資金閑置，甚至被挪用等問題，確保專項(xiàng)借款資金發(fā)揮支持改革的最大作用。

2.建立持續(xù)檢查、考核機(jī)制，督促持續(xù)深化改革。一是建立逐級、按季檢查制度。資金支持政策規(guī)定，專項(xiàng)票據(jù)從發(fā)行到兌付的正常期限為2年，推遲兌付期限為6年。在此期間，中央銀行及其分支行、原銀監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)，都要按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)按季對提出專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行、兌付申請的農(nóng)村信用社改革成效進(jìn)行現(xiàn)場全面檢查，每接受一次檢查，農(nóng)村信用社就需要按照有關(guān)要求對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題整改到位，而且農(nóng)村信用社也會(huì)主動(dòng)自我深化改革，因?yàn)檗r(nóng)村信用社可借此降低接受檢查的成本。二是建立專項(xiàng)票據(jù)兌付后續(xù)監(jiān)測考核制度。專項(xiàng)票據(jù)兌付后續(xù)監(jiān)測考核工作是強(qiáng)化資金支持政策持續(xù)正向激勵(lì)作用的重要手段，是促進(jìn)真正實(shí)現(xiàn)“花錢買機(jī)制”政策目標(biāo)的重要保障。具體表現(xiàn)為：明確要求中央銀行及其分支行分別按年和按季對已兌付專項(xiàng)票據(jù)的農(nóng)村信用社改革成效進(jìn)行監(jiān)測考核，并分別按照一定比例進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)測考核，以督促農(nóng)村信用社在專項(xiàng)票據(jù)兌付后，繼續(xù)鞏固提升持續(xù)完善法人治理結(jié)構(gòu)，全面加強(qiáng)內(nèi)部管理，切實(shí)增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力，積極創(chuàng)新和改進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)，提高農(nóng)村金融服務(wù)水平。對經(jīng)監(jiān)測考核，主要經(jīng)營財(cái)務(wù)指標(biāo)逐年有所改善或達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村信用社，適當(dāng)加大支農(nóng)再貸款扶持；對主要經(jīng)營財(cái)務(wù)指標(biāo)未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)且未能逐步改善或出現(xiàn)反向變化的，采取約見談話等約束性措施。此項(xiàng)監(jiān)測考核制度的實(shí)施，有效銜接了專項(xiàng)票據(jù)兌付前的按季考核，將對農(nóng)村信用社改革成效的監(jiān)測考核制度化、長期化，通過持續(xù)監(jiān)測考核和實(shí)施激勵(lì)約束措施，形成持續(xù)激勵(lì)，促進(jìn)其持續(xù)深化改革，保障改革成果持續(xù)提高，有效防止改革成效出現(xiàn)“舉重效應(yīng)”。三是堅(jiān)持縱向考核，促進(jìn)持續(xù)深化改革。縱向考核原則貫穿于專項(xiàng)票據(jù)兌付考核和兌付后續(xù)監(jiān)測考核。縱向考核是指通過對農(nóng)村信用社主要經(jīng)營財(cái)務(wù)指標(biāo)與其自身進(jìn)行縱向比較，以判斷其改革是否取得成效，是否達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)的考核方法。經(jīng)考核，與特定時(shí)點(diǎn)相比，如果農(nóng)村信用社考核時(shí)點(diǎn)的某項(xiàng)指標(biāo)逐年有所改善，達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，則認(rèn)為此項(xiàng)指標(biāo)達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)。

前文分析指出，資金支持政策通過賦予激勵(lì)對象自主選擇權(quán)，甄別和細(xì)化了激勵(lì)對象，并按照激勵(lì)相容原則對激勵(lì)對象實(shí)施激勵(lì)，雖然一些激勵(lì)對象選擇了相同的資金支持方式和產(chǎn)權(quán)組織形式組合，深化改革的預(yù)期收益是相同的，但其經(jīng)營財(cái)務(wù)狀況還是有一定差異，獲取預(yù)期收益、實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的成本是不同的，導(dǎo)致改革取得的凈收益有大有小，改革的動(dòng)力和積極性也會(huì)出現(xiàn)差異。特別是我國東中西部農(nóng)村信用社在資產(chǎn)質(zhì)量、經(jīng)營能力等方面差異較大，上述情況就更加明顯。如果執(zhí)行相同的考核指標(biāo)，實(shí)行考核指標(biāo)的“一刀切”，將會(huì)導(dǎo)致資產(chǎn)質(zhì)量較高的農(nóng)村信用社深化改革的動(dòng)力較小，因?yàn)槠渖宰雠Γ涂蛇_(dá)到考核指標(biāo)要求，造成激勵(lì)不足；資產(chǎn)質(zhì)量較差的農(nóng)村信用社深化改革的壓力較大，甚至在一定程度喪失深化改革的積極性，因?yàn)槠浼词垢冻鲚^大努力，也可能難以達(dá)到考核指標(biāo)要求。通過實(shí)施縱向考核，資產(chǎn)質(zhì)量高、低的農(nóng)村信用社均必須付出一定努力，才能實(shí)現(xiàn)考核指標(biāo)的不斷改善，才可以達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，從而有效解決了由于上述原因?qū)Y產(chǎn)質(zhì)量存在差異農(nóng)村信用社的激勵(lì)不足和激勵(lì)作用喪失問題，使其均有持續(xù)深化改革的積極性。

（三）行為結(jié)果激勵(lì)

資金支持政策規(guī)定，激勵(lì)對象只有達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，才能獲得資金支持，說明資金支持政策強(qiáng)調(diào)按照激勵(lì)對象的行為結(jié)果而非工作努力程度實(shí)施激勵(lì)。因?yàn)榧?lì)對象是否達(dá)到資金支持政策規(guī)定的考核標(biāo)準(zhǔn)，不僅取決于其工作努力程度，而且要受到外部環(huán)境影響。實(shí)施行為結(jié)果激勵(lì)，將迫使激勵(lì)對象主動(dòng)消滅外界環(huán)境變化對實(shí)現(xiàn)激勵(lì)目標(biāo)帶來的消極影響，有利于提高正向激勵(lì)效率，充分實(shí)現(xiàn)激勵(lì)目標(biāo)。若只對激勵(lì)對象的行為（工作努力程度）實(shí)施激勵(lì)，激勵(lì)對象只要努力工作就可獲得資金支持，激勵(lì)對象就失去了應(yīng)對外界環(huán)境變化對實(shí)現(xiàn)“花錢買機(jī)制”目標(biāo)消極影響的積極性。同時(shí)，激勵(lì)對象還可能借助其擁有的對工作努力程度和外界環(huán)境變化的私人信息，將自身降低工作努力程度帶來的不利于獲得資金支持的問題歸因于外界環(huán)境的惡化，在降低工作努力程度的同時(shí)，套取資金支持，導(dǎo)致“花錢買機(jī)制”目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)（藍(lán)虹，等，2016）。

以不良貸款比例降幅的考核為例，分析行為結(jié)果激勵(lì)的成效。按照對行為結(jié)果激勵(lì)的考核要求，農(nóng)村信用社雖然積極清收了不良貸款，但由于當(dāng)?shù)卦馐茏匀粸?zāi)害導(dǎo)致不良貸款比例惡化，不良貸款比例降幅未達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，也將難以獲得資金支持。如果按清收不良貸款工作的努力程度實(shí)施激勵(lì)，該農(nóng)村信用社將會(huì)獲得資金支持，但由此導(dǎo)致農(nóng)村信用社缺乏想辦法清收不良貸款的積極性，難以保證將不良貸款損失降到最低。同時(shí)，從非對稱信息的角度分析，農(nóng)村信用社還可能借助其信息優(yōu)勢，降低清收不良貸款工作努力程度，套取資金支持。因?yàn)檗r(nóng)村信用社擁有清收不良貸款工作努力程度、外部環(huán)境方面的私人信息，是信息優(yōu)勢方，借助其信息優(yōu)勢，降低清收不良貸款工作的努力程度，并將無法達(dá)到不良貸款比例降幅考核標(biāo)準(zhǔn)歸因于外界環(huán)境帶來的不利影響，要求中央銀行對其安排資金支持。中央銀行處于信息劣勢地位，無法準(zhǔn)確判定農(nóng)村信用社未達(dá)到不良貸款比例降幅考核標(biāo)準(zhǔn)的具體原因，即是由于農(nóng)村信用社清收不良貸款工作不努力造成的，還是外部環(huán)境惡化造成的，只能按照農(nóng)村信用社的要求，向其提供資金支持。非對稱信息的存在是一種常態(tài)，通過激勵(lì)農(nóng)村信用社清收不良貸款工作努力程度并按其提供資金支持，農(nóng)村信用社就會(huì)借助于信息優(yōu)勢，不斷降低清收工作的努力程度，套取資金支持。而如果激勵(lì)農(nóng)村信用社清收不良貸款行為結(jié)果并按其提供資金支持，農(nóng)村信用社為達(dá)到清收不良貸款比例降幅的考核條件，就會(huì)想辦法盡可能消滅外部環(huán)境對清收不良貸款造成的不利影響，將外部環(huán)境造成的不良貸款損失降到最低，從而使其清收不良貸款工作的努力程度達(dá)到最高，確保實(shí)現(xiàn)降低不良貸款的目標(biāo)。但需要注意的問題是，如果外部環(huán)境（如自然災(zāi)害）很嚴(yán)重，農(nóng)村信用社預(yù)期即使盡最大努力也無法達(dá)到清收不良貸款的考核條件，最優(yōu)選擇就是從一開始選擇不努力，即努力程度為零，也不利于激勵(lì)農(nóng)村信用社清收不良貸款。正是基于此考慮，資金支持政策規(guī)定，對不良貸款比例降幅指標(biāo)設(shè)置多級考核標(biāo)準(zhǔn)：一是不良貸款比例低于5%的農(nóng)村信用社，不再對其不良貸款比例降幅指標(biāo)進(jìn)行考核。因?yàn)?，?dāng)不良貸款比例低于5%時(shí)，實(shí)現(xiàn)不良貸款比例降幅達(dá)到50%的考核標(biāo)準(zhǔn)要付出的成本是巨大的。二是嚴(yán)重自然災(zāi)害導(dǎo)致不良貸款惡化的農(nóng)村信用社，要求提供媒體報(bào)道的當(dāng)?shù)匕l(fā)生自然災(zāi)害的材料，由考核機(jī)構(gòu)評估自然災(zāi)害對不良貸款比例降幅的影響程度，準(zhǔn)確評判農(nóng)村信用社為降低不良貸款比例所付出的工作努力程度，合理評判其是否達(dá)到不良貸款比例降幅的考核標(biāo)準(zhǔn)，對確因自然災(zāi)害影響，但已經(jīng)努力清收的農(nóng)村信用社，可適當(dāng)降低不良貸款比例降幅考核標(biāo)準(zhǔn)，以激勵(lì)其清收不良貸款的工作努力程度達(dá)到最大。

五、建立可置信威脅機(jī)制，促進(jìn)真正實(shí)現(xiàn)“花錢買機(jī)制”

（一）可置信威脅機(jī)制的作用

資金支持政策的實(shí)施過程是博弈主體，即中央銀行、農(nóng)村信用社、省級政府之間的動(dòng)態(tài)博弈，若這一博弈是在非對稱信息條件下進(jìn)行的，博弈主體將需要通過不斷試錯(cuò)的過程將其間的非對稱信息轉(zhuǎn)化為對稱信息，以增進(jìn)其利益，這容易導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)，并要承擔(dān)試錯(cuò)成本和談判成本，降低資金支持政策的激勵(lì)效率。因此，提高資金支持政策激勵(lì)效率的方法就是將博弈中的非對稱信息轉(zhuǎn)化為對稱信息，消除試錯(cuò)成本和談判成本，具體措施就是建立可置信威脅。

可置信威脅是一種制度安排，是由信息劣勢方按照有利于實(shí)現(xiàn)博弈主體利益目標(biāo)的原則設(shè)計(jì)的，目的在于促使信息優(yōu)勢方主動(dòng)顯示自己的私人信息，形成分離均衡，并固定已顯示的私人信息。同時(shí)，信息劣勢方也在其他方面擁有私人信息，因而也是信息優(yōu)勢方，原有的信息優(yōu)勢方也需要建立可置信威脅，使原有的信息劣勢方主動(dòng)顯示自己的私人信息，并固定已顯示的私人信息，從而消除博弈主體之間相互的非對稱信息，轉(zhuǎn)變?yōu)閷ΨQ信息?？芍眯磐{消除非對稱信息的關(guān)鍵在于設(shè)計(jì)一種機(jī)制，使博弈主體消除非對稱信息的收益大于其成本，有利于實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，從而使博弈中的信息優(yōu)勢方主動(dòng)釋放私人信息，消除信息優(yōu)勢，將博弈主體間的非對稱信息轉(zhuǎn)化為對稱信息。博弈主體間的非對稱信息轉(zhuǎn)變?yōu)閷ΨQ信息，將使完全且不完美信息動(dòng)態(tài)博弈轉(zhuǎn)化為完全且完美信息動(dòng)態(tài)博弈，以消除其間的道德風(fēng)險(xiǎn)，增加共同利益。道德風(fēng)險(xiǎn)是指博弈主體憑借自己擁有的私人信息獲得的信息優(yōu)勢，損害信息劣勢方的利益，增進(jìn)自身利益的行為。道德風(fēng)險(xiǎn)的存在，容易使處于信息劣勢方的博弈主體為維護(hù)自身利益減少與信息優(yōu)勢方交易或不與其交易，這將使雙方利益均受到損害，因?yàn)榻灰子兄谠鲞M(jìn)博弈主體的利益。資金支持政策建立的可置信威脅機(jī)制實(shí)現(xiàn)了將博弈主體間的非對稱信息轉(zhuǎn)化為對稱信息，強(qiáng)化了正向激勵(lì)，防范了道德風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)了“花錢買機(jī)制”政策目標(biāo)。具體表現(xiàn)為資金支持的條件、額度、時(shí)間等成為共同知識，并承諾一旦達(dá)到條件，將會(huì)給予資金支持，也就是提高資金支持政策的透明度、操作性、定量化、公信力。

（二）鎖定數(shù)據(jù)，確定資金支持額度，防范道德風(fēng)險(xiǎn)

1.明確核定資金支持額度的數(shù)據(jù)源。在確定農(nóng)村信用社資金支持額度的過程中，農(nóng)村信用社總有人為擴(kuò)大資金支持額度的動(dòng)機(jī)，由于農(nóng)村信用社對其實(shí)際資不抵債額擁有私人信息，處于信息優(yōu)勢地位，勢必會(huì)發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)行為，表現(xiàn)為農(nóng)村信用社人為變更影響實(shí)際資不抵債額度的數(shù)據(jù)，以提高實(shí)際資不抵債額，謀求獲得更多的資金支持，損害中央銀行的利益。

明確以2002年末金融監(jiān)管統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)作為核定實(shí)際資不抵債額和資金支持額度的數(shù)據(jù)源，將有助于實(shí)現(xiàn)非對稱信息向?qū)ΨQ信息的轉(zhuǎn)變，消滅農(nóng)村信用社的道德風(fēng)險(xiǎn)行為（穆爭社，2010）。因?yàn)椋皇?002年末的金融監(jiān)管數(shù)據(jù)是歷史數(shù)據(jù)且是公開的，農(nóng)村信用社在數(shù)據(jù)的確定上不存在私人信息，不是信息優(yōu)勢方，喪失了發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)的條件。二是金融監(jiān)管統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)具有權(quán)威性、公正性，消除了農(nóng)村信用社與中央銀行在數(shù)據(jù)源確定方面討價(jià)還價(jià)的可能。三是中央銀行與農(nóng)村信用社對數(shù)據(jù)擁有同等的信息量，數(shù)據(jù)對雙方而言是共同知識，是對稱信息，中央銀行也無法人為壓縮資金支持額度，損害農(nóng)村信用社利益的問題。

2.鎖定資金支持額度。農(nóng)村信用社的改革實(shí)施方案由省級政府上報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)，中央銀行按照國務(wù)院批準(zhǔn)的省級政府農(nóng)村信用社改革實(shí)施方案確定的資金支持額度，下發(fā)專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行承諾書，進(jìn)一步確定對農(nóng)村信用社提供的資金支持額度，使省級政府、農(nóng)村信用社喪失了與中央銀行討價(jià)還價(jià)的可能。專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行后，與農(nóng)村信用社簽訂專項(xiàng)票據(jù)協(xié)議書，以法律形式明確專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行的額度、委托處置不良貸款的額度、所有權(quán)歸屬、權(quán)責(zé)利等問題。上述措施均是可置信威脅措施的具體表現(xiàn)，消除了農(nóng)村信用社的信息優(yōu)勢，有助于防范道德風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，也明確了中央銀行的權(quán)責(zé)利，消除了其信息優(yōu)勢。

以上分析說明，通過建立可置信威脅機(jī)制，即鎖定農(nóng)村信用社資金支持的數(shù)據(jù)源和資金支持額度，不僅消除了農(nóng)村信用社對中央銀行的信息優(yōu)勢，而且通過明確中央銀行對農(nóng)村信用社的資金支持額度，消除了中央銀行在資金支持額度等方面對農(nóng)村信用社的信息優(yōu)勢，使雙方均喪失了發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)的條件，并且使農(nóng)村信用社和中央銀行之間的非對稱信息轉(zhuǎn)化為對稱信息，農(nóng)村信用社對資金支持額度等形成了穩(wěn)定預(yù)期，更有利于激勵(lì)農(nóng)村信用社深化改革，實(shí)現(xiàn)“花錢買機(jī)制”的目標(biāo)。

（三）明確資金支持條件，防范資金支持政策落實(shí)中的道德風(fēng)險(xiǎn)

1.明確資金支持條件，消除非對稱信息。農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)伊始，中央銀行就按照國務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定，明確了資金支持條件，使資金支持條件成為公開信息、共同知識，將對資金支持條件的非對稱信息轉(zhuǎn)化為對稱信息。

（1）專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行、兌付條件。改革開始，中央銀行就從增資擴(kuò)股、資本充足率、降低不良貸款比例等方面對專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行條件進(jìn)行了具體細(xì)化。結(jié)合農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)工作的進(jìn)展情況，在專項(xiàng)票據(jù)兌付工作開展之前，又進(jìn)一步對專項(xiàng)票據(jù)的兌付條件提出了具體可量化的操作要求，指導(dǎo)農(nóng)村信用社按照先易后難、循序漸進(jìn)、逐步深化的“三步走”戰(zhàn)略思路，依次做好建章立制，加強(qiáng)內(nèi)部管理；建立基本的信息報(bào)告與信息披露制度，提高經(jīng)營透明度；建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡的有效法人治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標(biāo)。

（2）專項(xiàng)借款逐批發(fā)放條件。首批發(fā)放條件是，省級政府的農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，省級聯(lián)社按核定額度提出轄內(nèi)專項(xiàng)借款申請，中央銀行按資金支持額度的50%發(fā)放專項(xiàng)借款。第二批發(fā)放條件是，與2002年12月末相比，全轄使用專項(xiàng)借款的農(nóng)村信用社平均資本凈額增加50%，并在增資擴(kuò)股、法人治理、降低不良貸款比例等方面達(dá)到要求。第三批發(fā)放條件是，全轄使用專項(xiàng)借款的農(nóng)村信用社平均資本凈額不低于零，并在增資擴(kuò)股、法人治理、降低不良貸款比例等方面達(dá)到更高要求。

上述分析說明，通過相關(guān)政策文件明確資金支持條件，有效解決了農(nóng)村信用社在該方面的信息劣勢，將非對稱信息轉(zhuǎn)化為對稱信息。當(dāng)然也消除了作為信息優(yōu)勢方的中央銀行隨意變更資金支持條件的可能，有利于農(nóng)村信用社對獲得資金支持形成穩(wěn)定預(yù)期，將對改革收益的非對稱信息轉(zhuǎn)化為對稱信息，激勵(lì)其提高深化改革主動(dòng)性、積極性。

2.明確專項(xiàng)票據(jù)的發(fā)行兌付時(shí)間，增強(qiáng)深化改革的緊迫性。一是明確專項(xiàng)票據(jù)的發(fā)行時(shí)間。有關(guān)文件明確，國務(wù)院批準(zhǔn)了省級政府農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)實(shí)施方案，以及原銀監(jiān)會(huì)會(huì)同人民銀行審核批準(zhǔn)以省為單位的農(nóng)村信用社增資擴(kuò)股計(jì)劃后，中央銀行將向省級政府下發(fā)專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行承諾書，有效期一年，經(jīng)考核，對擬認(rèn)購專項(xiàng)票據(jù)、但在規(guī)定期限未達(dá)到專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行條件的有關(guān)縣（市）農(nóng)村信用社，將推遲安排資金支持。對這部分縣（市）農(nóng)村信用社的資金支持，待農(nóng)村信用社改革向全國推開后，再另行研究解決。二是明確專項(xiàng)票據(jù)兌付時(shí)間。有關(guān)文件明確，經(jīng)考核，對農(nóng)村信用社持有的專項(xiàng)票據(jù)分別給予：提前兌付、按期兌付、推遲兌付或不予兌付。對專項(xiàng)票據(jù)到期前達(dá)到兌付標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村信用社，中央銀行可選擇提前兌付；對專項(xiàng)票據(jù)到期時(shí)達(dá)到兌付標(biāo)準(zhǔn)的，給予按期兌付；到期時(shí)未達(dá)到兌付標(biāo)準(zhǔn)的，可推遲兌付，推遲兌付的最長期限為六年；推遲兌付期滿仍未達(dá)到兌付標(biāo)準(zhǔn)的，不予兌付，中央銀行以其不良貸款和歷年掛賬虧損置換回專項(xiàng)票據(jù)。三是專項(xiàng)票據(jù)兌付申請復(fù)核次數(shù)。中央銀行對每一個(gè)縣（市）農(nóng)村信用社專項(xiàng)票據(jù)兌付申請的復(fù)核次數(shù)最多為兩次，對經(jīng)第二次復(fù)核認(rèn)定仍未能達(dá)到兌付標(biāo)準(zhǔn)的縣（市），不予以兌付專項(xiàng)票據(jù)。推遲兌付期滿，中央銀行以其不良貸款和歷年掛賬虧損置換回專項(xiàng)票據(jù)。

中央銀行通過有關(guān)文件明確專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行兌付時(shí)間、兌付申請復(fù)核次數(shù)，實(shí)質(zhì)上是對自己建立了可置信威脅，確定了自己的行為，消除了農(nóng)村信用社對中央銀行行為的非對稱信息，穩(wěn)定了農(nóng)村信用社的預(yù)期。同時(shí)，這也是對農(nóng)村信用社的可置信威脅，明確了未達(dá)到央行要求的危害，有利于消除農(nóng)村信用社在資金支持政策實(shí)施中以專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行兌付時(shí)間在改革之初尚未明確為由而延誤改革的道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，增強(qiáng)其深化改革的緊迫性。農(nóng)村信用社的道德風(fēng)險(xiǎn)行為表現(xiàn)。

（四）明確工作流程、責(zé)任，防范考核履職中的道德風(fēng)險(xiǎn)

明確工作流程的時(shí)間安排。一是明確專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行兌付流程及時(shí)間安排。專項(xiàng)票據(jù)實(shí)行按季考核、按季發(fā)行、按季兌付。明確專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行、兌付流程的各個(gè)環(huán)節(jié)，由中央銀行和原銀監(jiān)會(huì)及其分支機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)審查、審核、考核專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行兌付申請，并對各個(gè)環(huán)節(jié)的時(shí)間安排提出具體要求。二是明確專項(xiàng)借款分批發(fā)放的流程及時(shí)間安排。明確專項(xiàng)借款發(fā)放流程為，國務(wù)院批準(zhǔn)省級政府的農(nóng)村信用社改革實(shí)施方案，省級聯(lián)社提出專項(xiàng)借款申請，省級協(xié)調(diào)小組考核符合標(biāo)準(zhǔn)并上報(bào)國家開發(fā)銀行、中央銀行，經(jīng)國家開發(fā)銀行、中央銀行考核符合標(biāo)準(zhǔn)，中央銀行委托國家開發(fā)銀行即按核定額度的50%發(fā)放第一批專項(xiàng)借款；按照核定額度的30%、20%分別發(fā)放第二、三批專項(xiàng)借款的流程，與第一批相同。同時(shí)，對每批專項(xiàng)借款發(fā)放條件進(jìn)行了具體規(guī)定。

明確工作流程的內(nèi)容、職責(zé)，建立簽字制度。工作流程的主要內(nèi)容是，考核農(nóng)村信用社的增資擴(kuò)股、資本充足率、不良貸款的清收與降幅、明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、法人治理等方面取得的實(shí)際成效。工作流程的主要職責(zé)是，原銀監(jiān)會(huì)的各級機(jī)構(gòu)先提出審查、審核、考核意見，中央銀行的同級機(jī)構(gòu)分別復(fù)核。實(shí)行負(fù)責(zé)人簽字制度，每個(gè)工作流程的負(fù)責(zé)人要對自己所負(fù)責(zé)的工作結(jié)果簽字確認(rèn)、加蓋公章，以明確工作責(zé)任。

中央銀行明確資金支持政策實(shí)施工作流程的時(shí)間安排、內(nèi)容、職責(zé)，并實(shí)行負(fù)責(zé)人簽字確認(rèn)制度，有利于消除每個(gè)工作流程之間的非對稱信息，消除了各工作環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)人及工作人員履行考核工作職責(zé)的道德風(fēng)險(xiǎn)行為，確保對工作流程的每個(gè)環(huán)節(jié)認(rèn)真履職，增強(qiáng)履職結(jié)果的真實(shí)準(zhǔn)確（穆爭社，2018）。

（五）建立可置信威脅，防范自主選擇的道德風(fēng)險(xiǎn)

前文分析表明，通過賦予激勵(lì)對象——省級政府和農(nóng)村信用社自主選擇資金支持方式和產(chǎn)權(quán)組織形式，實(shí)現(xiàn)了對激勵(lì)對象的細(xì)化，將所有省級政府和農(nóng)村信用社納入激勵(lì)對象范圍。具體表現(xiàn)為：選擇專項(xiàng)票據(jù)方式和農(nóng)村商業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)組織形式的農(nóng)村信用社，所獲得的收益高，但付出的成本也高；其余的選擇結(jié)果，其收益和成本依次遞減，但凈收益相同，實(shí)現(xiàn)了激勵(lì)公平。由于設(shè)置了多樣化的資金支持方式和產(chǎn)權(quán)組織形式，按照成本收益原則，激勵(lì)對象能夠選擇到適合自身實(shí)際的資金支持方式和產(chǎn)權(quán)組織形式（穆爭社，2009）。

之所以如此，是由于資金支持政策建立了可置信威脅措施，對所選擇資金支持方式和產(chǎn)權(quán)組織形式不符合自身實(shí)際的農(nóng)村信用社，特別是對采取弄虛作假方式達(dá)到資金支持條件的農(nóng)村信用社給予懲罰。具體表現(xiàn)為，如果選擇的資金支持方式和產(chǎn)權(quán)組織形式組合高于自身實(shí)際，農(nóng)村信用社將無法獲得資金支持。正是基于這樣的可置信威脅措施，在專項(xiàng)票據(jù)兌付考核中，出現(xiàn)了部分農(nóng)村信用社適當(dāng)降低所選擇的產(chǎn)權(quán)組織形式，從而保證了細(xì)化激勵(lì)對象結(jié)果的科學(xué)性，防范了隨意選擇資金支持方式和產(chǎn)權(quán)組織形式的道德風(fēng)險(xiǎn)。