耿 卓，孫聰聰

一、問題的提出

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要基礎(chǔ)，是建設(shè)美麗中國的關(guān)鍵舉措，是傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的有效途徑，是健全現(xiàn)代社會治理格局的固本之策，是實現(xiàn)全體人民共同富裕的必然選擇，對解決新時代我國社會主要矛盾，實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

土地制度改革是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的突破口。①參見趙龍：《為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做好土地制度政策支撐》，《行政管理改革》2018年第4期，第11—14頁。土地制度作為農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和鄉(xiāng)村三者的共通連接點，使得三者在邏輯和實踐上構(gòu)成一個共同體。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與土地制度改革在價值目標(biāo)上具有內(nèi)在一致性，在基本制度內(nèi)容上具有同一性，在推進(jìn)步驟上具有相似性。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略給土地制度改革帶來了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求就是堅持農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。要實現(xiàn)這些要求和目標(biāo)，必須引導(dǎo)和推動更多的資本、技術(shù)、人才等要素向農(nóng)村流動。而土地制度改革正好覆蓋這三個要素并主要落實在農(nóng)村，因此，在推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這個國家戰(zhàn)略的大背景之下，土地制度改革必將得到進(jìn)一步的深化，迎來更多的發(fā)展機(jī)遇。

鄉(xiāng)村振興需要土地法治保障。黨的十八屆四中全會提出堅持全面依法治國。全面推進(jìn)依法治國意味著農(nóng)村土地改革與治理應(yīng)在法治的軌道內(nèi)進(jìn)行，需要在“法治改革觀”導(dǎo)向下形成“適時立法、試點先行”的特色路徑模式，①唐欣瑜、梁亞榮：《土地政策與法律治理：我國農(nóng)村依法治地路徑模式博弈》，《廣西社會科學(xué)》2017 年第9 期，第116 頁。對農(nóng)村土地改革適時進(jìn)行立法或修法，實現(xiàn)法律對實踐的積極回應(yīng)并降低政策的不穩(wěn)定性、對展開的試點依據(jù)法律程序獲得法律授權(quán)，取得在形式上的合法性，凸顯農(nóng)村土地治理與改革中法治的應(yīng)有之義。此外，要充分發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中的保障和推動作用，保證改革的方向不動搖，改革的目標(biāo)不落空。一方面，立法需要及時修改和廢止不適應(yīng)的法律法規(guī)，推動鄉(xiāng)村要素自由流動，把農(nóng)民從土地上解放出來、進(jìn)一步激發(fā)其創(chuàng)造活力，從中得到實實在在的好處。另一方面，立法也需要提前排除改革過程中可能遭遇的問題：防止非法改變土地用途甚至通過炒作、買賣土地來謀取利益，在規(guī)模經(jīng)營后保證農(nóng)地不流失、不污染、不破壞，更好地保護(hù)耕地。

在城鄉(xiāng)關(guān)系演變的時代背景下，準(zhǔn)確理解、全面有效實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須以二十字總要求為依歸，順應(yīng)城鄉(xiāng)互動和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動的變化趨勢，強(qiáng)化城鄉(xiāng)要素配置的制度性供給，圍繞“錢、地、人”等要素供給，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，重點突破。其中，各地發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、興村新產(chǎn)業(yè)、富民新業(yè)態(tài)和實施人居環(huán)境整治時普遍遇到的突出問題就是用地難題。②參見陳美球等：《鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地政策選擇——基于“鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地政策創(chuàng)新研討會”的思考》，《中國土地科學(xué)》2018 年第7 期，第90—96 頁；姚樹榮：《關(guān)于以“村村掛鉤”助推鄉(xiāng)村振興的思考》，《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》2018年第11期，第84—86頁。2020 年中央一號文件更是把破解鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題③需要指出的是，在2020年中央一號文件中，鄉(xiāng)村發(fā)展用地既包括二三產(chǎn)業(yè)用地也包括農(nóng)業(yè)的設(shè)施用地，學(xué)界則經(jīng)常以產(chǎn)業(yè)用地指稱，主要是指二三產(chǎn)業(yè)用地。因此“鄉(xiāng)村振興用地難（題）”和“鄉(xiāng)村發(fā)展用地難（題）”可以理解為針對同一事物的不同表述，也可以簡稱為“用地難”。作為“強(qiáng)化農(nóng)村補短板保障措施”的五大舉措之一。依據(jù)土地用途，鄉(xiāng)村振興的用地需求主要表現(xiàn)為建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地等不同的土地類型。

二、鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題的多維透視

（一）供應(yīng)鏈視角下的鄉(xiāng)村振興用地供給難

所謂供應(yīng)鏈視角，④參見溫修春、何芳：《不同治理模式下的我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)利益均衡分配——基于“中介組織”視角》，《軟科學(xué)》2012年第9期，第69—74頁；韋克游：《農(nóng)民專業(yè)合作社信貸融資治理結(jié)構(gòu)研究——基于交易費用理論的視角》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2013 年第5 期，第67 頁；孟慶春、邵波：《基于供應(yīng)鏈視角的房價探析》，《現(xiàn)代管理科學(xué)》2008 年第8 期，第68—70 頁。即從土地供應(yīng)的角度觀察鄉(xiāng)村振興用地需求的滿足情況。農(nóng)村的土地歸屬農(nóng)民集體所有，2019年8月26日新修改的《土地管理法》允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等入市、同價同權(quán)，更進(jìn)一步開拓了鄉(xiāng)村振興用地的供應(yīng)渠道。從供應(yīng)鏈視角觀察，鄉(xiāng)村振興的土地供給具有內(nèi)在的一致性，無論建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地抑或生態(tài)用地，均主要由農(nóng)民集體供給，但囿于城鄉(xiāng)二元的土地財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及建設(shè)用地的指標(biāo)和規(guī)模控制，鄉(xiāng)村振興用地的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革依然任重而道遠(yuǎn)。

1.農(nóng)民集體依規(guī)自主供應(yīng)用地難

農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。但是囿于各類規(guī)劃和新增建設(shè)用地指標(biāo)控制，除農(nóng)用地按照法定用途自主利用外，建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，并依法辦理興辦企業(yè)建設(shè)用地審批手續(xù)、公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)審批手續(xù)、村民住宅建設(shè)審批手續(xù)等，其中涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。長期以來，在我國以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展理念指引下，新增建設(shè)用地指標(biāo)大部分被投放到城市地區(qū)。因此，2020 年中央一號文件明確要求：“新編縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃應(yīng)安排不少于10%的建設(shè)用地指標(biāo)，重點保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。省級制定土地利用年度計劃時，應(yīng)安排至少5%新增建設(shè)用地指標(biāo)保障鄉(xiāng)村重點產(chǎn)業(yè)和項目用地?！辈恢褂诖?，實踐中各項用地審批進(jìn)程緩慢，且受制于建設(shè)用地指標(biāo)和規(guī)模，而市場機(jī)遇稍縱即逝。加之，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)尤其是休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等前期投入成本較高，項目主體往往在獲得用地審批之前先行開工建設(shè)，這造成違章用地和違法建設(shè)屢禁不止。農(nóng)民集體在建設(shè)用地供應(yīng)上幾無自主性。在廣東外語外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院“珠海鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺”課題組（以下簡稱“課題組”）調(diào)研過程中，村民特別提出，政府傾向于扶持由其指定的項目，而對于村民自主引入的合作開發(fā)企業(yè)，往往不予用地審批或政策優(yōu)惠。從中即體現(xiàn)出農(nóng)民集體自主供應(yīng)用地難的現(xiàn)狀。

2.鄉(xiāng)村振興供地的零碎化、碎片化

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)尤其是其中的農(nóng)業(yè)園區(qū)和休閑旅游業(yè)態(tài)，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源為依托，配套以零碎化的經(jīng)營性糧食存儲、加工和農(nóng)機(jī)農(nóng)資存放、維修場所、永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷、休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農(nóng)家樂等用地，客觀上不需要全部變更土地用途，如果是農(nóng)民集體自主或與其他主體共同開發(fā)，亦無須辦理征地手續(xù)。但在實踐中，項目開發(fā)主體出于控制經(jīng)營風(fēng)險的考慮，往往希望對經(jīng)營項目擁有自主產(chǎn)權(quán)，但又不愿意為整個開發(fā)項目用地支付土地出讓金，倒逼各地探索點狀供地模式，更進(jìn)一步加劇了鄉(xiāng)村振興供地的碎片化。所謂“點狀供地”，是將項目用地分為永久性建設(shè)用地和生態(tài)保留用地，其中永久性建設(shè)用地建多少供多少，生態(tài)保留用地只征不轉(zhuǎn)，按租賃、劃撥、托管等方式供項目主使用。①這類做法源于浙江，后來被部分省市借鑒。參見浙江省人民政府辦公廳《關(guān)于做好低丘緩坡開發(fā)利用推進(jìn)生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)的若干意見》（浙政辦發(fā)〔2018〕64號）；《安徽首塊“點狀供地”項目落地，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略又添新舉措》，http：//talk.cri.cn/n/20181102/1209f9ae-525e-de1c-5294-bd11c09f7c27.html，2019-12-20；《上海市首塊“點狀供地”項目落地崇明》，http：//shzw.eastday.com/eastday/city/gk/20191205/u1ai20204319.html，2019-12-20。作者依托國家社科重大項目“新時代中國特色土地管理法律制度完善研究”（18ZDA151）課題組對全國33個“三塊地”改革試點的全覆蓋調(diào)查顯示，即使在發(fā)源地浙江，點狀供地數(shù)量也很小且審批事實上處于暫停狀態(tài)。但是點狀供地造成土地利用的二元化，帶來生態(tài)保留用地租賃期限與建設(shè)用地出讓年限不一致、項目周邊環(huán)境難提升、產(chǎn)業(yè)低端重復(fù)、用地效率低下等問題。廣東省《關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施意見》提出允許縣級政府在確?？h域范圍內(nèi)耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量不下降前提下，采用分散劃塊、點狀分布的形式供地，有效利用農(nóng)村零散存量建設(shè)用地，不涉及投放新增建設(shè)用地指標(biāo)和集體土地征收，是更具合理性和可行性的供地探索。

值得注意的是，新修改的《土地管理法》限縮了農(nóng)村土地征收的范圍，在第45 條規(guī)定“為了公共利益的需要”，可以依法實施征收；在其列舉的公共利益類型中，唯有“在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發(fā)建設(shè)”兼具商業(yè)開發(fā)的性質(zhì)，且尤其強(qiáng)調(diào)“成片開發(fā)”。新修改的《土地管理法》已于2020 年1 月1 日起實施，所謂的“點狀供地”、零碎化征收失去合法性依據(jù)。

（二）權(quán)利變動視角下的鄉(xiāng)村發(fā)展用地流轉(zhuǎn)難

我國土地歸國家和集體所有，土地的所有權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓。所謂權(quán)利變動視角，是從土地使用權(quán)的得喪變更的角度研究鄉(xiāng)村振興過程中各類土地的轉(zhuǎn)換和流轉(zhuǎn)狀況。鄉(xiāng)村振興的用地難，不僅表現(xiàn)為供應(yīng)鏈視角下的供地困難，各主體取得相應(yīng)土地使用權(quán)之后，往往難以再流轉(zhuǎn)以實現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)利增值和土地的高效利用。究其根源，一方面是我國略顯僵化的土地用途管制制度，未建立起不同類型的土地之間相互轉(zhuǎn)換的通道；另一方面是我國城鄉(xiāng)二元的社會結(jié)構(gòu)和土地財產(chǎn)權(quán)制度，使農(nóng)村土地負(fù)載了本不該由其承擔(dān)的社會保障職能。用地難問題的實質(zhì)是土地的不同用途之間以及同一用途的土地在不同利用主體之間的利益失衡，法權(quán)表現(xiàn)即權(quán)利的賦予、行使和救濟(jì)困難。囿于社會保障職能，農(nóng)村土地使用權(quán)未被賦予完整的用益物權(quán)權(quán)能，導(dǎo)致其財產(chǎn)價值難以被發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民難以其土地權(quán)利獲得財產(chǎn)性收入。①參見耿卓：《農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)保護(hù)的觀念轉(zhuǎn)變及其立法回應(yīng)——以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實現(xiàn)為視角》，《法學(xué)研究》2014年第5期，第100—105頁相關(guān)內(nèi)容。肇始于黨的十八屆三中全會的新一輪農(nóng)村土地制度改革，寄希望于強(qiáng)化農(nóng)村土地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。但是目前從權(quán)利變動的視角觀之，鄉(xiāng)村發(fā)展用地的流轉(zhuǎn)依然較為困難。

1.各類用地之間轉(zhuǎn)換打通使用難

2014 年9 月29 日，原國土資源部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》為耕地和設(shè)施農(nóng)用地之間的轉(zhuǎn)換搭建了通道，但該通知的效力層級過低，且有效期為5 年，已經(jīng)失效，隨后耕地與設(shè)施農(nóng)用地之間如何轉(zhuǎn)換亟須立法指引。實踐中“大棚房”問題的出現(xiàn)，在很大程度上是對設(shè)施農(nóng)用地的監(jiān)管無效造成的。

《物權(quán)法》和《土地管理法》分別規(guī)定集體建設(shè)用地和宅基地，將集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)作為兩種不同的用益物權(quán)類型，但實踐中村民在廢棄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)舊廠房上建房、整理閑置的宅基地興建集體物業(yè)的情況多有發(fā)生，尤其是在新近的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革（以下簡稱“三塊地”改革）試點中，農(nóng)民集體受到集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市利益的激勵，整理閑置宅基地、集約節(jié)約利用宅基地的熱情高漲，但是宅基地和集體建設(shè)用地之間能否以及如何轉(zhuǎn)換，試點實踐與新修改的《土地管理法》均未有所涉及。不僅如此，新修改的《土地管理法》僅規(guī)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的條件和程序，依據(jù)《土地管理法》公法無授權(quán)即禁止的一般原理，集體公益性建設(shè)用地仍是不允許入市的。但是經(jīng)營性建設(shè)用地和公益性建設(shè)用地之間如何區(qū)分、相互之間是否允許且如何實現(xiàn)轉(zhuǎn)換，目前立法和相關(guān)政策亦是不清晰的。課題組在廣東的改革試點地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人并未能向課題組清楚解釋其整合的宅基地是如何“變性”成為集體建設(shè)用地的，其間的行政恣意性可能會給土地開發(fā)人帶來尋租的空間，值得警惕。

2.各類用地自由規(guī)范有序流轉(zhuǎn)難

我國農(nóng)村土地由農(nóng)民集體所有并承擔(dān)社會保障職能與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)村的社會保障體制不健全互為因果、交互作用，導(dǎo)致立法上一直限制集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。肇始于黨的十八屆三中全會的新一輪農(nóng)村土地制度改革，以促進(jìn)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入為旨?xì)w，分別開展承包地“三權(quán)分置”、宅基地制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市以及承包土地的經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款等試點改革。目前承包地“三權(quán)分置”已實現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》的特別法轉(zhuǎn)化，盡管學(xué)界對于此次立法的效果褒貶不一，②參見高海：《“三權(quán)”分置的法構(gòu)造——以2019年〈農(nóng)村土地承包法〉為分析對象》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2019 年第1 期，第100—109 頁；陳小君：《土地改革之“三權(quán)分置”入法及其實現(xiàn)障礙的解除——評〈農(nóng)村土地承包法修正案〉》，《學(xué)術(shù)月刊》2019年第1期，第87—95頁。但仍使農(nóng)民保留土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)以及土地經(jīng)營權(quán)人再流轉(zhuǎn)其權(quán)利具備了法律依據(jù)。

根據(jù)法律規(guī)定，宅基地按照“一戶一宅”的原則予以分配，但此“戶”與農(nóng)村承包經(jīng)營戶是否重合，實踐中各地的做法不一，并逐步形成了符合中國傳統(tǒng)倫理和家庭觀念的分配原則，但亦帶來權(quán)利主體不甚清晰的弊端。與此同時，《物權(quán)法》規(guī)定，宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，未賦予宅基地使用權(quán)人收益權(quán)能，①參見陳小君：《宅基地使用權(quán)的制度困局與破解之維》，《法學(xué)研究》2019年第3期，第48—50頁；高圣平：《宅基地制度改革與民法典物權(quán)編編纂——兼評〈民法典物權(quán)編（草案二次審議稿）〉》，《法學(xué)評論》2019年第4期，第108—110頁。實踐中村民在自有住宅內(nèi)或者市場主體租賃村民住宅經(jīng)營農(nóng)家樂、民宿等是否具備權(quán)源基礎(chǔ)，是否應(yīng)當(dāng)比照經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行管理等，均不明晰。②從增加農(nóng)民收入和社會實踐出發(fā)，理應(yīng)允許。參見耿卓：《宅基地使用權(quán)收回事由類型化及立法回應(yīng)》，《法律科學(xué)》（西北政法大學(xué)學(xué)報）2019年第1期，第188頁。

上文提及新修改的《土地管理法》建立了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，在第63 條規(guī)定了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的條件、程序、法律效果等。根據(jù)該條的嚴(yán)格限制，實踐中能夠入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地非常有限，且目前出租、出讓等的具體辦法尚未出臺，如何與國有建設(shè)用地實現(xiàn)同價同權(quán)亦尚不明確。

3.城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場建立難

我國農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)利限制流轉(zhuǎn)在一定程度上保障了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全，以及農(nóng)民的生存和居住權(quán)益，但造成了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的發(fā)育程度較低，土地使用權(quán)的市場價值無從體現(xiàn)。不僅如此，此次《土地管理法》修改之前，一元化的建設(shè)用地供應(yīng)模式，剝奪了農(nóng)民和集體的土地發(fā)展權(quán)，也即農(nóng)民和集體變更土地用途、改變土地利用現(xiàn)狀的權(quán)利。國家征收農(nóng)民集體的土地，再轉(zhuǎn)讓給土地開發(fā)人，土地財政在抬高地價的同時催生房地產(chǎn)泡沫，此種經(jīng)濟(jì)增長方式極易誘發(fā)系統(tǒng)性的金融風(fēng)險，因而是不可為繼的。在廣東地區(qū)事實上突破相關(guān)法律規(guī)定允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的實踐背景下，③《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理條例》第46條規(guī)定：“本市集體建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)，并接受政府及其有關(guān)職能部門的監(jiān)督和管理?！薄稗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將本村所有的集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)租或者抵押的，應(yīng)當(dāng)在鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）的見證下，經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員的三分之二以上表決同意并簽名確認(rèn)后，報區(qū)政府、橫琴新區(qū)和經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)審核同意?！薄稗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將本村所有的集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)租或者抵押的，應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，并依法辦理有關(guān)登記手續(xù)。”新一輪農(nóng)村土地制度改革嘗試在全國推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，并最終在新修改的《土地管理法》中予以確認(rèn)。課題組發(fā)現(xiàn)城中村或城市周邊的農(nóng)村建設(shè)用地上的廠房與寫字樓、宅基地上的房屋主要用作出租，集體建設(shè)用地（包括宅基地）與國有建設(shè)用地在具體用途上并無本質(zhì)差別，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場具備相當(dāng)?shù)膶嵺`基礎(chǔ)。但由于集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)尤其是出讓市場尚未建立，其市場價值評估機(jī)制與流轉(zhuǎn)平臺缺位，如何實現(xiàn)與國家建設(shè)用地的銜接、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場仍待實踐積累經(jīng)驗。

4.農(nóng)民的土地權(quán)益實現(xiàn)和退出難

我國城鄉(xiāng)土地的二元所有結(jié)構(gòu)既是土地財產(chǎn)權(quán)制度的基石，亦是制約土地治理能力現(xiàn)代化的絆腳石。我國城市的土地歸國家所有，各級政府土地管理部門及其授權(quán)的機(jī)構(gòu)代表國家出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)并收取土地出讓金，實現(xiàn)了國家作為土地所有權(quán)人的權(quán)益。農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，集體土地流轉(zhuǎn)的收益，若全部歸國家，是對農(nóng)民和集體財產(chǎn)權(quán)利的無視和掠奪，若全部歸農(nóng)民集體或農(nóng)民，則將導(dǎo)致利益分配由政府謀利轉(zhuǎn)變?yōu)榈刂魇忱粌H不能統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，反而將農(nóng)村割裂成食利的近郊農(nóng)民和既無法分享城市發(fā)展成果也無法獲得土地增值收益的遠(yuǎn)郊農(nóng)民兩個階層，④參見吳昭軍：《集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益分配：試點總結(jié)與制度設(shè)計》，《法學(xué)雜志》2019年第4期，第48頁。對于不享受土地產(chǎn)權(quán)保障的城市居民亦屬不公。因此，建立兼顧國家、集體和個人的土地增值收益分配機(jī)制同時具備正當(dāng)性和可行性。問題在于，是否針對不同的集體土地使用權(quán)適用相同的土地增值收益分配機(jī)制。事實上，實踐中基于是否可流轉(zhuǎn)以及流轉(zhuǎn)后的用途限制和潛在收益的不同，各地針對不同的集體土地使用權(quán)是否收取以及收取多大比例的土地增值收益調(diào)節(jié)金規(guī)定有所不同。土地承包經(jīng)營權(quán)無論是自身轉(zhuǎn)讓還是僅流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，一般不收取調(diào)節(jié)金；宅基地使用權(quán)因禁止向非集體成員流轉(zhuǎn)，亦較少收取調(diào)節(jié)金；在農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)建設(shè)用地使用權(quán)時，一方面因流轉(zhuǎn)收益較高，另一方面因農(nóng)民享有成員權(quán)，有權(quán)分享集體土地增值收益，根據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》的規(guī)定收取20%—50%不等的土地增值收益調(diào)節(jié)金。征收比例差異如此之大有違實質(zhì)的公平和正義。

此外，土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)收益分配請求權(quán)等的退出和回購機(jī)制不健全，使得進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民即便在取得城市戶籍、獲得城鎮(zhèn)居民社會保障的情況下，仍無動力退出閑置的土地和農(nóng)房，造成土地資源的巨大浪費，①參見韓松：《城鎮(zhèn)化對農(nóng)民集體土地所有權(quán)制度的影響及其應(yīng)對》，《江西社會科學(xué)》2020年第2期，第5—14頁。亦影響鄉(xiāng)村發(fā)展用地的供給。

（三）立法論視角下的用地保障制度制定難

立法論是從法律制定和完善的角度從根本上解決鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題的邏輯進(jìn)路。目前引領(lǐng)農(nóng)村土地制度改革的是作為政策性文件的各類試點暫行辦法，并隨著試點改革的深入形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗，經(jīng)由《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》等的修改上升為法律制度。但此進(jìn)路并不意味著政策和法律可以混為一談。政策通常具有通俗易懂性，并不以精確的概念表達(dá)為追求，在內(nèi)容上往往表現(xiàn)出綱領(lǐng)性、方向性和宣示性的特點，因而具有更強(qiáng)的變動性、模糊性；政策往往是針對某一領(lǐng)域或某一新情況、新問題的及時反應(yīng)，以便為政策的落實提供必要的自由裁量空間。而法律則在概念表述上以精確嚴(yán)謹(jǐn)著稱，法治要求法律具有明確性、穩(wěn)定性，是可預(yù)期的，法律規(guī)則不僅是人們的行為規(guī)則，更是法院的裁判規(guī)則，在理解、解釋和適用上有其獨特的規(guī)則，在語言風(fēng)格上要求法言法語。政策與法律的差異性決定了政策進(jìn)入法律的方式應(yīng)慎重選擇。②參見耿卓：《承包地“三權(quán)分置”政策入法的路徑與方案——以〈農(nóng)村土地承包法〉的修改為中心》，《當(dāng)代法學(xué)》2018年第6期，第4—6頁。除執(zhí)法環(huán)節(jié)外，造成鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題的成因主要是立法上的體制機(jī)制缺陷和障礙，表現(xiàn)在中央立法的原則性和地方立法的部門化，以及立法技術(shù)的非科學(xué)性等方面。

1.各項改革政策法律制度協(xié)同難

全面深化改革的背景下，與廣東鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施相關(guān)的改革措施包括但不限于農(nóng)村土地制度改革、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建、自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革等，在農(nóng)村土地制度改革中又有承包地“三權(quán)分置”、農(nóng)村土地征收、宅基地管理與“三權(quán)分置”、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、承包土地的經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款、利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房等改革試點。各項改革政策和法律制度之間如何實現(xiàn)有機(jī)協(xié)同，政策目標(biāo)能否以及如何實現(xiàn)立法表達(dá)，均有待進(jìn)一步探討。廣東外語外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院“肇慶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展”課題組調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)德慶縣作為承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點縣，承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點與承包地“三權(quán)分置”改革并未有效協(xié)同推進(jìn)，導(dǎo)致貸款實踐中出現(xiàn)諸多制度性難題。如因未給土地經(jīng)營權(quán)人登記頒證，土地經(jīng)營權(quán)人欲向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請貸款需要農(nóng)民提供土地承包經(jīng)營權(quán)證書；但土地承包經(jīng)營權(quán)證書以戶為單位發(fā)放，每戶土地承包經(jīng)營權(quán)證書上列有多塊承包地，若欲以其中一塊或幾塊設(shè)定抵押則無從辦理登記。目前，德慶縣采取在土地承包經(jīng)營權(quán)證書復(fù)印件上加注的權(quán)宜之計解決，但已失去抵押登記的公示性和嚴(yán)肅性，亦不利于土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)在全國范圍內(nèi)予以推廣。

2.改革方案銜接協(xié)調(diào)可操作性難

根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》有關(guān)“立法要與改革相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要”的要求，各項試點改革均有與之配套的暫行辦法，但是實踐中各試點地區(qū)罔顧試點辦法各行其是的情況多有發(fā)生，難以形成可復(fù)制可推廣的試點經(jīng)驗，并在立法過程中予以提煉和總結(jié)。不僅如此，各改革方案之間銜接協(xié)調(diào)性差的問題亦較為突出，典型的如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》未建立起農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革之間的聯(lián)動機(jī)制，新修改的《土地管理法》關(guān)于土地征收補償費、安置補助費標(biāo)準(zhǔn)及其考量因素的規(guī)定，以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行的規(guī)定，必然帶來集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后與農(nóng)村土地征收制度如何協(xié)調(diào)的問題。①參見高飛：《集體土地征收法制改革研究：法理反思與制度重構(gòu)》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2019 年，第100—120頁。如此規(guī)定，能否克服一元化的建設(shè)用地供應(yīng)弊端，是否會帶來土地二元化供應(yīng)的新的缺陷，如因供應(yīng)機(jī)制和價格體制的不同，農(nóng)民集體和開發(fā)人普遍傾向于選擇集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，導(dǎo)致因公共利益征收集體土地變得愈發(fā)困難等。除此之外，改革方案或立法草案等往往由各主管部門負(fù)責(zé)起草，不可避免地在其中夾雜部門利益和地方利益，使得立法缺乏普遍性、民主性和科學(xué)性。

（四）行動理論視角下的鄉(xiāng)村發(fā)展用地實施難

行動理論是公共政策領(lǐng)域研究行動對公共政策執(zhí)行和反饋的分析框架。②邁克·希爾、彼特·休普：《執(zhí)行公共政策》，黃健榮譯，北京：商務(wù)印書館，2011年，第34—75頁。在鄉(xiāng)村發(fā)展用地的場域，行動者是各級政府及其相關(guān)職能部門、農(nóng)民集體、農(nóng)民個體、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等各類參與主體，各類參與者通過政策制定和執(zhí)行，基于收益和成本分析對政策的效果予以反饋。具體到鄉(xiāng)村振興的用地政策執(zhí)行，主要是在執(zhí)法和監(jiān)督視角下表現(xiàn)為土地監(jiān)管和違章用地合法化轉(zhuǎn)化過程中的實施困境。

1.鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展占用土地監(jiān)管難

如前所述，囿于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)用地指標(biāo)供應(yīng)不足、項目前期投入過大項目主體急于收回成本等原因，實踐中未批先建、少批多建、建而不批等現(xiàn)象多有發(fā)生，違章用地和違法建設(shè)行為屢禁不止。加之各行政主管部門條狀的事權(quán)分割與基層政府塊狀的職責(zé)結(jié)構(gòu)之間存在執(zhí)法人員和執(zhí)法能力的不匹配，以及農(nóng)村地區(qū)的熟人社會特質(zhì)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中占用土地的監(jiān)管難度極大。各級行政主管部門往往采取彈性執(zhí)法、運動式執(zhí)法的方式查處違法違章行為，執(zhí)法力度不足，違法行為人篤定執(zhí)法部門不會拆除違建，更進(jìn)一步損及土地管理和規(guī)劃管制的權(quán)威。③參見謝志巋：《彈簧上的行政——中國土地行政運作的制度分析》，北京：商務(wù)印書館，2015年，第21—40頁。課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卮嬖谧鳛闅v史文化遺產(chǎn)的“年例”④茂名年例，以嶺南祭祀文化為核心，在粵西茂名市及附近湛江吳川市、廉江市及廣西北流市等地區(qū)，以冼夫人文化為主體，以宗親文化為維系，受高涼文化、潘茂名文化、諸神信仰、祖宗崇拜的影響，由歷史上多次南遷帶來多元文化與土著文化交融補充，不斷發(fā)展演化，經(jīng)過沉淀、傳承、繁衍而來的一種嶺南文化。年例期間，無論在地農(nóng)民還是外出村民，無論是否還是原農(nóng)民集體成員，均需回鄉(xiāng)祭祖、宴請賓客，客觀上需要在農(nóng)村地區(qū)仍有居所，因此外出務(wù)工或戶口遷出人員回鄉(xiāng)建房之風(fēng)頗盛，村民戲稱，“村里建的好的房子都是沒人住的房子”，土地資源閑置和浪費現(xiàn)象較為普遍。風(fēng)俗使得大量外出務(wù)工甚至已有穩(wěn)定職業(yè)的城市居民回鄉(xiāng)建房，一戶多宅、宅基地超標(biāo)準(zhǔn)、超面積現(xiàn)象嚴(yán)重，違法占用農(nóng)用地較為普遍，但法難責(zé)眾，地方政府及相關(guān)主管部門執(zhí)法力度較弱，難以有效遏制違法用地行為。

2.部分違章用地事后合法轉(zhuǎn)化難

違章用地的形成原因頗為復(fù)雜，有基于政策、法律修改等原因造成的，有基于歷史原因未及時辦理集體土地權(quán)屬證明或者建設(shè)規(guī)劃許可的，有未履行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)擅自改變土地用途的，亦有違反控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的土地使用性質(zhì)及其兼容性等用地功能控制要求，容積率、建筑高度、建筑密度、綠地率等用地指標(biāo)的。因違章建筑已存在、拆除的成本往往很高，或者即便拆除亦難以恢復(fù)土地的原用途，且部分情況下并非基于行為人主觀上的違法故意，應(yīng)允許部分違章建筑事后采取補救措施實現(xiàn)合法化轉(zhuǎn)化。但目前相關(guān)立法對此種合法化轉(zhuǎn)化的條件、程序以及法律效果等均無明確規(guī)定，造成僵化執(zhí)法的同時，進(jìn)一步損害土地利用效率。

綜上所述，鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題體現(xiàn)為供應(yīng)鏈視角下的供給難、權(quán)利變動視角下的流轉(zhuǎn)難、行動理論下的實施難以及立法論視角下的制度制定難，其中既有全國層面的體制機(jī)制原因，又有各地地方立法層面的特殊成因，需要結(jié)合各地鄉(xiāng)村振興和土地治理的實際，進(jìn)行點面結(jié)合、普遍與特殊兼顧的對策研究。

三、破解鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題的對策建議

（一）更新理念，科學(xué)思維

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為我國“三農(nóng)”問題的總抓手，始終要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為根本指導(dǎo)，以人民為中心，堅持貫徹新時代發(fā)展理念，全面落實“三農(nóng)”工作的農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展思想的總方針。

以人民為中心是指導(dǎo)各項事業(yè)的根本理念，鄉(xiāng)村振興是農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的全面發(fā)展，根本上是人的發(fā)展，就是要從根本上解決城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民發(fā)展的不充分。鄉(xiāng)村振興工作千頭萬緒，在發(fā)展中面臨著各種各樣的難題，亟須貫徹新發(fā)展理念予以破解。用地難是其中的一個節(jié)點問題，牽涉面甚廣，更需要增強(qiáng)整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。

我們需要正確闡釋“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，并在破解鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題中精準(zhǔn)貫徹。就創(chuàng)新理念而言，科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新、生產(chǎn)經(jīng)營的創(chuàng)新是基礎(chǔ)性要求，而體制機(jī)制創(chuàng)新尤應(yīng)得到重視，是創(chuàng)新理念新的更高層次的要求。在破解鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題時要更加重視從制度上著手，避免臨時性、突擊性和個案性的解決方案，提供制度化的解決方案，避免出現(xiàn)各環(huán)節(jié)各主體不聯(lián)通不聯(lián)動的脫節(jié)、缺位、錯位問題，健全完善問題解決方案的運行機(jī)制。就協(xié)調(diào)理念而言，協(xié)調(diào)發(fā)展既是發(fā)展理念，也是方法論，是駕馭復(fù)雜局面的思維工具。只有協(xié)調(diào)才可能和諧。鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題的破解需要協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村用地、工業(yè)農(nóng)業(yè)用地、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地、鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)用地、傳統(tǒng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)用地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)設(shè)施用地，等等。就綠色理念而言，就是建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國，就是要堅持綠水青山就是金山銀山理念，在鄉(xiāng)村振興中就是生態(tài)宜居鄉(xiāng)村美。這要求我們在破解鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題時對用地產(chǎn)業(yè)的篩選和引入要把綠色原則作為基本考量因素，更加重視土地的節(jié)約集約使用，從農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村的特質(zhì)出發(fā)依托、補充和增強(qiáng)擴(kuò)展農(nóng)業(yè)的發(fā)展動能從而發(fā)揮協(xié)同放大效應(yīng)。就開放理念而言，開放的實質(zhì)是事物特別是市場要素的有序自由流動，既包括一般意義上的對外開放，也包括對內(nèi)開放，還應(yīng)統(tǒng)籌兩個開放。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中，要開門修路架橋拆墻。破解鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題在觀念上要避免自我設(shè)限，不盲目排斥某種事物和做法；在思維上注重雙向互動而不是單向流動；在路徑上拆除土地之間的藩籬積極整合，既要擴(kuò)展增量更要挖掘存量。就共享理念而言，是以人民為中心發(fā)展思想的根本要求和集中體現(xiàn)。鄉(xiāng)村振興的主體是農(nóng)民，是鄉(xiāng)村，但農(nóng)民和鄉(xiāng)村并非鄉(xiāng)村振興的全部整體，不能唯我獨尊，更非專享獨享。鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題背后的成因是利益失衡、利益短缺，因此破解之道是做大蛋糕分好蛋糕，前者是基礎(chǔ)，后者是關(guān)鍵。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展有著深刻內(nèi)涵，需要處理好各類矛盾和關(guān)系?！皟?yōu)先發(fā)展”至少具有以下內(nèi)涵：①張紅宇：《堅定不移推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展》，《中國黨政干部論壇》2019第3期，第6—11頁。一是發(fā)展理念優(yōu)先，構(gòu)建和形成對“三農(nóng)”問題的現(xiàn)代認(rèn)知觀，包括對農(nóng)業(yè)多重功能、農(nóng)民多重屬性、農(nóng)村多重價值的認(rèn)知。二是制度創(chuàng)新優(yōu)先，在理念和行為上瓦解城鄉(xiāng)二元體制機(jī)制，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。三是政策安排優(yōu)先，著眼于促進(jìn)財政稅收、金融信貸、農(nóng)業(yè)保險、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、人才等各類資源要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，調(diào)整政策思路和政府行為，構(gòu)建農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的長效機(jī)制。“優(yōu)先”發(fā)展至少需要處理好以下幾對關(guān)系：①韓長賦：《堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展 大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略》，《農(nóng)村工作通訊》2019第8期，第5—8頁。一是城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村優(yōu)先的關(guān)系。兩者不是替代與排斥的關(guān)系，具有內(nèi)在的一致性，鄉(xiāng)村優(yōu)先應(yīng)置于城鄉(xiāng)融合的時代架構(gòu)中推進(jìn)。二是長期目標(biāo)和階段任務(wù)的關(guān)系。在政策制定和落實中既要注重階段性，又要慮及連續(xù)性，在長期目標(biāo)指引下確定并完成階段任務(wù)。三是總體要求和重點突破的關(guān)系。各地實施鄉(xiāng)村振興的總體要求一致，階段目標(biāo)和要求以及相應(yīng)的突破重點因地制宜因時制宜因勢制宜，路徑方式多元，避免遍地開花、齊步走。四是市場機(jī)制與政府行為的關(guān)系。要充分發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的決定性作用，完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置改革，同時更好地發(fā)揮政府作用，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興的制度性供給，防止“唯市場論”等片面論調(diào)、等靠要等依賴思想和運動式、盆景式、撒胡椒面等不良做法。五是實踐創(chuàng)新與政策設(shè)計的關(guān)系。不能為了創(chuàng)新而創(chuàng)新，創(chuàng)新要能落地生效進(jìn)而上升為政策制度設(shè)計。農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是破解用地難的“尚方寶劍”，需要在國土空間規(guī)劃和土地用途管制、土地供應(yīng)（的數(shù)量、區(qū)域、層次）、土地集約節(jié)約利用、土地使用審批、土地執(zhí)法和監(jiān)督、相關(guān)配套保障制度等方面貫徹和體現(xiàn)。

（二）革新制度，健全體制

1.健全國土空間規(guī)劃

其一，從“城市偏向”到“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)位”。在我國，“城市偏向”不僅體現(xiàn)在價格扭曲，還體現(xiàn)在公共服務(wù)領(lǐng)域，②參見楚成亞、劉祥軍：《當(dāng)代中國城市偏向政策的政治根源》，《當(dāng)代世界社會主義問題》2002年第4期，第75—81頁。并擴(kuò)展至各種規(guī)劃特別是國土空間規(guī)劃等領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針要求各種資源、要素優(yōu)先向農(nóng)業(yè)農(nóng)村配置。國土空間規(guī)劃對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展有重要影響，必然要求貫徹農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的總方針。這具體體現(xiàn)為規(guī)劃理念、規(guī)劃重點、規(guī)劃編制和調(diào)整、民主決策和公眾參與等各個環(huán)節(jié)和層次。農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的目標(biāo)是城鄉(xiāng)平等發(fā)展融合發(fā)展，城鄉(xiāng)互動互助，因此也要求國土空間規(guī)劃要摒棄城鄉(xiāng)對立分割的舊觀念，以城鄉(xiāng)融合一體發(fā)展為追求目標(biāo)。③王華、陳烈：《西方城鄉(xiāng)發(fā)展理論研究進(jìn)展》，《經(jīng)濟(jì)地理》2006年第3期，第467頁。

其二，國土空間規(guī)劃農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)位的貫徹。我國城鄉(xiāng)土地利用的規(guī)劃具有多類型、多部門管理的特點。④土地利用規(guī)劃的演變體現(xiàn)了國家治理體系現(xiàn)代化的過程中，從國家直接支配土地，到“兩權(quán)分離”下的地方土地發(fā)展權(quán)管理，再到資源環(huán)境約束下中央-地方兩級土地發(fā)展權(quán)分級管理，進(jìn)而到當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)背景下兩級土地發(fā)展權(quán)歸口管理的歷程。林堅、趙冰、劉詩毅：《土地管理制度視角下現(xiàn)代中國城鄉(xiāng)土地利用的規(guī)劃演進(jìn)》，《國際城市規(guī)劃》2019年第4期，第23頁。黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對國土空間規(guī)劃提出新要求，即：轉(zhuǎn)變國土空間用途規(guī)劃的城市優(yōu)位，全面有效貫徹農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展理念。一要改變傳統(tǒng)國土空間重“物”輕“人”、重“建設(shè)”輕“生態(tài)”、重“村莊”輕“農(nóng)業(yè)”、重“技術(shù)”輕“政策”的導(dǎo)向。二要對涉農(nóng)的政策進(jìn)行匯集和共享，并構(gòu)建面向鄉(xiāng)村全域的“多規(guī)合一”體系。三要全面拓展國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵，以涵蓋城鄉(xiāng)生態(tài)保育、城鄉(xiāng)空間重塑、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)共榮、城鄉(xiāng)設(shè)施對接和城鄉(xiāng)文化融合等內(nèi)容。⑤邱杰華、何冬華、趙穎：《廣州鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的土地依賴與模式轉(zhuǎn)型》，《規(guī)劃師》2018年第10期，第110頁。

其三，國土空間規(guī)劃的編制、實施與監(jiān)管。國土空間規(guī)劃編制要體現(xiàn)戰(zhàn)略性，提高科學(xué)性，加強(qiáng)協(xié)調(diào)性，注重操作性。鑒于我國條塊管理體制的現(xiàn)實，國土空間規(guī)劃由自然資源部門主導(dǎo)，并且還因中央和地方而有不同。這就要求國土空間規(guī)劃的編制必須高度重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的參與，充分聽取農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的意見，建立健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的決策參與機(jī)制。在地方層面，地方國土空間規(guī)劃編制除了相關(guān)部門參與外，還應(yīng)尊重地方農(nóng)村的實際要求，聽取尊重農(nóng)業(yè)一二三產(chǎn)業(yè)界的意見。國土空間規(guī)劃的調(diào)整應(yīng)嚴(yán)加控制，應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)用地實際需求適當(dāng)增加調(diào)整的事由、改進(jìn)調(diào)整的條件。特別是要考慮鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)用地企業(yè)的實際和特點，避免點狀供地后可能形成的零碎化問題。①據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，我國中小企業(yè)的存活年限約為3年，而涉農(nóng)企業(yè)主要為中小企業(yè)甚至是個體工商戶。這也就意味著鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)企業(yè)停業(yè)、轉(zhuǎn)產(chǎn)或倒閉后，其用地極易處于閑置或零散分布的狀態(tài)。實施和監(jiān)管的前提是強(qiáng)化規(guī)劃權(quán)威，避免隨意修改、違規(guī)變更，必須健全用途管制制度，將國土空間規(guī)劃執(zhí)行情況納入自然資源執(zhí)法督察內(nèi)容。

2.改革農(nóng)村土地制度

健全城鄉(xiāng)要素合理流動體制機(jī)制，在要素配置上優(yōu)先滿足鄉(xiāng)村發(fā)展用地，亟須改革農(nóng)村土地制度，破除阻礙要素自由流動、平等交換的體制機(jī)制壁壘，改變資源要素向城市單向流動格局，構(gòu)建城鄉(xiāng)互補、全面融合、共享共贏的互利互惠機(jī)制，讓土地、人才、資金、技術(shù)、科技等各類發(fā)展要素更多流向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。②韓長賦：《堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展 大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略》，《農(nóng)村工作通訊》2019第8期，第5—8頁。

其一，集體建設(shè)用地入市改革。經(jīng)營性建設(shè)用地與公益性建設(shè)用地在助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施上既有分工又有配合。必須實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地依法依規(guī)自由平等入市，構(gòu)筑貫徹新理念、立足實踐探索、符合法理邏輯的規(guī)則體系。集體公益性建設(shè)用地對鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性保障作用，要求高度重視集體公益性建設(shè)用地及其制度建設(shè)，統(tǒng)籌村莊規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，明晰具體規(guī)則，及時確權(quán)，把權(quán)利變動納入法制軌道，暢通各類型建設(shè)用地之間的轉(zhuǎn)用渠道。

其二，農(nóng)村宅基地制度改革。實踐證明，現(xiàn)行制度設(shè)計和權(quán)利構(gòu)造既無法有效保證農(nóng)民一戶一宅，又是造成土地閑置等粗放低效利用現(xiàn)象的重要誘因，還影響農(nóng)民流動和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在宅基地制度改革中，又尤以“穩(wěn)定”與“放活”的矛盾最為突出。作為解決上述“穩(wěn)定”與“放活”矛盾的創(chuàng)新之舉，宅基地“三權(quán)分置”改革應(yīng)純化財產(chǎn)屬性，顯化其財產(chǎn)價值，發(fā)揮市場機(jī)制在宅基地資源配置中的決定性作用，實現(xiàn)從資源到資產(chǎn)的跨越。③參見耿卓：《宅基地“三權(quán)分置”改革的基本遵循及其貫徹》，《法學(xué)雜志》2019年第4期，第34—44頁。

其三，集體土地征收制度改革。新《土地管理法》在集體土地征收方面既有成就，亦有可改進(jìn)、細(xì)化之處：一是把“由政府組織實施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設(shè)”用地和“成片開發(fā)建設(shè)”用地納入征收范圍，既與征收所要求的公共利益不盡符合，又與仍在試點改革的集體土地上建租賃房政策有所沖突，在某種意義上可能會不利于鄉(xiāng)村振興；二是征收補償方式單一化，并未對實踐探索且適用地域擴(kuò)大的實物補償方式如征地留用地、返還地予以回應(yīng)，與鄉(xiāng)村發(fā)展用地來源多元化需求有所不合。鄉(xiāng)村振興的用地是多元的，既需要產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，還需要集體公益性建設(shè)用地。從新《土地管理法》第66 條等的規(guī)定來看，集體公益性建設(shè)用地供應(yīng)涉及的集體土地使用權(quán)收回就與集體土地征收有頗多類似之處。為保護(hù)被收回人的合法權(quán)益，應(yīng)參照集體土地征收的規(guī)定實施對集體土地使用權(quán)的收回。

其四，土地制度改革協(xié)同聯(lián)動。破解鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題的關(guān)鍵是在遵循制度變遷內(nèi)在邏輯的基礎(chǔ)上協(xié)同相關(guān)制度的建設(shè)與改革。④參見張夢琳：《農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式分析與制度選擇》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2014年第3期，第85—89頁。鄉(xiāng)村發(fā)展用地所涉及的各類土地之間的協(xié)同聯(lián)動可以從以下方面著手：一是宅基地與集體建設(shè)用地之間的轉(zhuǎn)換特別是宅基地向集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換；二是產(chǎn)業(yè)用地與耕地之間的轉(zhuǎn)換；三是鄉(xiāng)村發(fā)展用地與國土空間規(guī)劃和用途管制等制度改革的協(xié)同問題。此外，還應(yīng)與現(xiàn)有改革政策協(xié)同，并用好用足。例如在廣東省，鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題與“三舊”改造政策密不可分，具有政策目標(biāo)一致性，均有整治閑置宅基地、房屋、空心村以節(jié)約集約土地利用、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和增加農(nóng)民收入的目的。從改革政策實施來看，“三舊”改造實施多年，具有豐富的實踐和成熟的制度可供借鑒。

3.節(jié)約集約利用土地

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地保障中的問題在于我國實行的最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度之間的緊張關(guān)系。對此，應(yīng)遵守規(guī)劃，供給公共服務(wù)，支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，平衡各方利益，實現(xiàn)生態(tài)文化宜居；完善鄉(xiāng)村發(fā)展用地保障機(jī)制，拆舊復(fù)墾，擴(kuò)大指標(biāo)使用、調(diào)劑范圍，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。

其一，全域土地整治。全域土地綜合整治是對鄉(xiāng)村生態(tài)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)空間進(jìn)行全域優(yōu)化布局，對田水路林村進(jìn)行全要素綜合整治，對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田進(jìn)行連片提質(zhì)建設(shè)，對存量建設(shè)用地進(jìn)行集中盤活掛鉤，對新農(nóng)村和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地進(jìn)行精準(zhǔn)保障，對鄉(xiāng)村人居環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)一治理修復(fù)，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有力抓手。以全域土地綜合整治為契機(jī)，結(jié)合鄉(xiāng)村特色，著力解決好資源整合、平臺建設(shè)、投入保障三個問題，融合多個產(chǎn)業(yè)，科學(xué)安排農(nóng)民安居、村莊建設(shè)、基礎(chǔ)配套、公共服務(wù)等各項用地，用好田園共同體建設(shè)模式，以全域土地綜合整治項目為基礎(chǔ)保障，通過創(chuàng)新土地制度供給和要素保障，優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地空間布局，進(jìn)而助推鄉(xiāng)村振興。

其二，鄉(xiāng)村振興供地節(jié)約利用?？偟脑瓌t就是嚴(yán)格耕地保護(hù)、守住綠水青山，對非農(nóng)用地立足盤活存量，充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，有計劃開展農(nóng)村宅基地、工礦廢棄地以及其他存量建設(shè)用地復(fù)墾，合理安排新建區(qū)塊，為農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障，努力優(yōu)化增量。

其三，鄉(xiāng)村發(fā)展用地節(jié)約集約利用。在新時代，經(jīng)濟(jì)增長方式以從外延式向內(nèi)涵式轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已從高速度轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，鄉(xiāng)村振興必然是內(nèi)涵式的高質(zhì)量振興，產(chǎn)業(yè)用地的節(jié)約集約利用是鄉(xiāng)村振興的必由之路。一是規(guī)模用地，對零星、碎片化產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行整合、整治、置換，實現(xiàn)小塊變大塊，滿足產(chǎn)業(yè)規(guī)模發(fā)展需求；實現(xiàn)生地變熟地，滿足第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求；實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境美化，滿足高端農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求。二是騰籠換鳥。建立引導(dǎo)機(jī)制，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點和趨勢逐步改造、淘汰低效產(chǎn)業(yè)，提高利用強(qiáng)度。三是立體化利用。結(jié)合高精尖農(nóng)業(yè)及其產(chǎn)業(yè)的特點，選擇部分試點，積極探索土地利用的立體化。

4.完善支撐保障制度

其一，推進(jìn)確權(quán)登記頒證。土地確權(quán)是按照法律規(guī)定的內(nèi)容與程序，對土地上權(quán)利的主體、客體、內(nèi)容予以確定，劃定權(quán)利的邊界。土地確權(quán)可以定紛止?fàn)?，穩(wěn)定權(quán)利人對土地利益的預(yù)期，從而提高土地利用效益。土地確權(quán)是鄉(xiāng)村發(fā)展用地的基礎(chǔ)性前提性工作，只有通過對土地的確權(quán)，才能使得對土地的各種利用穩(wěn)定有序，才能保障鄉(xiāng)村振興順利推進(jìn)。對于集體建設(shè)用地，應(yīng)明確集體建設(shè)用地使用權(quán)的確立和規(guī)劃原則。對于宅基地使用權(quán)，充實宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能，完善宅基地使用權(quán)的用途限制規(guī)則，減少限制，細(xì)化與整合宅基地使用權(quán)取得、有限轉(zhuǎn)讓和收回制度，完善宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記制度。

其二，有效實施管理制度。土地利用規(guī)劃實施監(jiān)管框架體系建設(shè)是推動規(guī)劃實施監(jiān)管,保護(hù)我國有限耕地資源，保障國家糧食安全，以及促進(jìn)土地集約節(jié)約、合理、高效利用的有效措施，①戴建旺等：《土地利用規(guī)劃實施監(jiān)管研究進(jìn)展與體系框架建設(shè)構(gòu)想》，《中國土地科學(xué)》2012年第7期，第91頁。因此應(yīng)以常態(tài)化、全覆蓋為基本要求，強(qiáng)化規(guī)劃的管控作用，破解鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展占用土地監(jiān)管難。堅持依據(jù)國家關(guān)于土地法規(guī)制度執(zhí)行農(nóng)村土地整理和整治管理的標(biāo)準(zhǔn)。②農(nóng)村土地綜合開發(fā)治理投資課題組：《關(guān)于探討農(nóng)村土地綜合開發(fā)治理利用、征購儲備、供應(yīng)占用和財政籌融資監(jiān)管體系完善的途徑（下）》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2017年第20期，第61頁。面向建設(shè)用地動態(tài)監(jiān)管工作內(nèi)容，按照“批、供、用、補、查”的業(yè)務(wù)全流程、全覆蓋監(jiān)管要求，整合監(jiān)管主體、監(jiān)管環(huán)節(jié)和內(nèi)容、監(jiān)管技術(shù)手段和監(jiān)管系統(tǒng)平臺，在縱向上實現(xiàn)國家—省—市—縣四級聯(lián)動，在橫向上實現(xiàn)建設(shè)用地全程動態(tài)管理，支撐建設(shè)用地管理全業(yè)務(wù)、全流程的信息化監(jiān)測與監(jiān)管。①王志杰、何立恒：《建設(shè)用地動態(tài)監(jiān)管理論框架與技術(shù)模式》，《資源開發(fā)與市場》2014年第11期，第1312頁。針對土地利用監(jiān)管的硬指標(biāo)遭遇“軟執(zhí)行”，要避免政府自身角色沖突，相對分離政府作為土地利用監(jiān)管者與“以地招商”參與者的職責(zé)，引入公開、獨立的“第三方”。

其三，妥善處置違法用地。對于實踐中存在的各類違法用地，我們應(yīng)堅持尊重歷史、實事求是、分步分類規(guī)范的原則，破解部分違章用地事后合法轉(zhuǎn)化的難題。在認(rèn)定違法占地時，不應(yīng)以是否有建設(shè)規(guī)劃許可證作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)具體案件具體考慮，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的基本原則，結(jié)合各地實際，區(qū)分違法程度，分別予以處理。

結(jié)語

本文引入多個視角對鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題的表現(xiàn)做了歸納、總結(jié)，視角的選取也對制度成因有所揭示，但畢竟用地難的成因復(fù)雜多元，難以一網(wǎng)打盡。我們還應(yīng)適當(dāng)運用多學(xué)科的理論和方法，分析用地難制度成因中的正式制度與非正式制度，立足政策、制度的特點，助推治理體系及其能力現(xiàn)代化。本文在法治框架下從理念和制度兩個層面對破解鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題進(jìn)行了探索，但囿于精力并未對各地在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中積極探索、大膽實踐所形成的經(jīng)驗做法予以充分關(guān)注；事實上，各地在解決其他領(lǐng)域用地難題時也積累了大量經(jīng)驗，值得進(jìn)一步關(guān)注。

總之，全面有效實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項事關(guān)全局的系統(tǒng)性戰(zhàn)略性工程，我們需要繼續(xù)堅持問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和實踐導(dǎo)向，堅持法治思維，從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和土地制度改革的高度揭示鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題的內(nèi)在邏輯，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，運用多學(xué)科理論，搭建分析框架，進(jìn)一步探尋鄉(xiāng)村發(fā)展用地難的制度成因，在制度分析的基礎(chǔ)上依托實地調(diào)研，厘清頂層設(shè)計與實踐探索之間關(guān)系，以為未來的試點改革和制度創(chuàng)新奠定基礎(chǔ)，最終實現(xiàn)體制機(jī)制創(chuàng)新和制度供給的優(yōu)化。