韓立偉

摘 要：近年來，隨著高校內(nèi)涵式發(fā)展的不斷深入，校院兩級管理模式得到更加廣泛的推廣和應用。為保證校院兩級管理工作順利進行，原有的財務(wù)預算管理體系已不再適應當前的需要，必須進行適應性調(diào)整。在校院兩級管理模式下逐步建立和完善預算編制、執(zhí)行、監(jiān)控以及考評等全過程預算管理體系，逐步實現(xiàn)預算管理與績效管理一體化，通過預算管理體系的規(guī)劃設(shè)計，逐步建立適應校院兩級管理模式的完整體系。

關(guān)鍵詞：校院兩級;預算績效;監(jiān)控;績效考核

中圖分類號：F810? 文獻標識碼：A? 文章編號：1673-260X（2020）10-0093-05

近年來，隨著高校內(nèi)涵式發(fā)展的不斷深入，高校內(nèi)部的管理模式也在不斷地進行著調(diào)整。2017年3月31日，教育部、中央編辦、發(fā)展改革委、財政部、人力資源社會保障部五部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》（教政法〔2017〕7號）[1]，隨后各地方政府相關(guān)部門也制定了關(guān)于落實五部委意見的實施方案，提出的“放管服”新政，為落實高校放管服工作提出了具體要求。在政策的指引下，各級行政管理部門紛紛采取相應的措施放權(quán)高校，在一定程度上提升了高校辦學自主權(quán)，激發(fā)了高校的辦學活力。同時，為進一步落實“放管服”相關(guān)政策要求，高校內(nèi)部管理方式也在做出相應改變。各地方高校為充分調(diào)動二級學院辦學積極性、主動性，提升學校發(fā)展建設(shè)的動能和活力，紛紛轉(zhuǎn)變原有的管理模式，重新構(gòu)建適應新形勢的內(nèi)部管理體制，校院兩級管理模式得到更加廣泛的推廣和應用。各地方高校通過不斷整合學校建制、理順學校與二級學院的關(guān)系，轉(zhuǎn)變部門職能，簡政放權(quán)，壓實責任，逐步推進管理重心下移。地方高校管理方式改革也推動了高校財務(wù)管理體制改革的不斷深入，現(xiàn)行的高校預算管理模式已經(jīng)不在適應高校的管理體制，面臨著諸多問題。為配合校院兩級管理體制改革，在全面實施預算績效管理的要求下，地方高校財務(wù)預算管理模式也必須做出相應的調(diào)整和改變。完善現(xiàn)行高校財務(wù)管理機制，建立適應新時代，新形勢需要的財務(wù)預算管理體系，已經(jīng)成為地方高校財務(wù)預算管理改革的必然要求。

1 地方高校預算管理工作現(xiàn)狀及存在的問題

目前，大多數(shù)地方高校預算管理工作，從預算編制到監(jiān)督執(zhí)行基本上還是以學校財務(wù)部門為主導來完成的。在學校預算管理工作中，財務(wù)部門按照“兩上兩下”的預算編制要求，征集各業(yè)務(wù)主管部門年度預算資料，也就是說學校年度預算編制的基礎(chǔ)材料，基本上還是由各業(yè)務(wù)主管部門負責編制提供的。各部門預算編制完成報送財務(wù)部門，財務(wù)部門根據(jù)預算年度內(nèi)資金總額，在充分考慮學校年度工作計劃結(jié)合各部門工作任務(wù)，同時還要參考以前年度各部門支出數(shù)的基礎(chǔ)上，對本年度預算資金進行分配。形成年度預算工作草案，草案經(jīng)學校領(lǐng)導辦公會審核通過后，下放到各主管部門。各部門在當年下達額度內(nèi)，對本部門年度工作重新進行細化安排，并將細化后資金安排明細報送財務(wù)部門，作為年度執(zhí)行依據(jù)。當前這種以財務(wù)部門為預算主體，各業(yè)務(wù)主管部門為預算資料數(shù)據(jù)編制單位，而二級學院等其他部門和人員參與較少的預算管理模式，已經(jīng)不適應現(xiàn)行的高校校院兩級管理體制的需要，而且整個預算管理過程中的諸多環(huán)節(jié)都存在著問題。

1.1 各二級學院參與意識不強，預算編制水平有待提高，全員預算意識淡薄

由于預算編制基本上是由各業(yè)務(wù)主管部門來組織完成的，而且各部門在預算編制過程中，因所上報經(jīng)費還需由財務(wù)部門進行核實、消減，因此均在不同程度上存在虛報支出加大部門經(jīng)費預算的現(xiàn)象。對于二級學院來說，整個預算編制過程缺乏參與，對本學院個性化的支出很難有準確的預算。這種預算編制模式，雖然對于學校整體資金安排能有所側(cè)重，方便統(tǒng)籌全校財力，但不利于各二級學院個性發(fā)展，無法調(diào)動他們辦學的積極性、主動性，與校院兩級管理的指導思想不符。另一方面來看，預算支出編制不實，壓縮空間太大，為學校資金安排帶來許多困難。財務(wù)部門只能憑借以前年度支出和當年學校綜合財力硬性壓縮，使得年度預算資金安排有可能缺乏科學性或者與實際工作脫節(jié)，導致預算整體編制水平不高，增加了執(zhí)行的難度。

1.2 部門預算執(zhí)行缺乏監(jiān)督和有效控制，資金支出存在隨意性

由于資金最終安排與各部門年初編報的額度出入很大，這樣在預算執(zhí)行過程中，個別部門就會出現(xiàn)將現(xiàn)有資金安排用于一些非必要的支出，而發(fā)生必要支出時，學校不得不通過追加預算來完成，破壞了年度預算的剛性。同時，學校預算管理缺乏有效的監(jiān)控機制，預算主體責任都在財務(wù)部門，各預算單位在預算執(zhí)行過程中缺乏主動地參與，少有責任擔當。一方面資金使用者防范財務(wù)風險的意識比較淡薄，另一方面財務(wù)、審計部門受人員、精力以及能力所限不能做到面面俱到，不能保證出現(xiàn)問題都能及時發(fā)現(xiàn)，就使得外部監(jiān)督力量也比較薄弱。在年度預算執(zhí)行過程中缺乏風險意識和有效的監(jiān)督機制，出現(xiàn)問題不能及時糾正，就可能造成嚴重的后果。既影響學校全口徑預算的執(zhí)行，降低了資金使用效率，也不能保證資金使用安全，勢必會給學校及資金使用者個人帶來風險和損失。

1.3 預算績效考核機制不健全，考核結(jié)果應用不充分

教育部《關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》（教財〔2019〕6號）文件明確指出“全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化教育資源配置、提升教育公共服務(wù)質(zhì)量、構(gòu)建服務(wù)全民終身學習教育體系、推動加快實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要舉措。”[2]但是目前看來預算績效管理工作在地方高校開展的情況并不盡如人意。受各種主、客觀因素影響預算績效管理制度設(shè)計尚不完善，預算績效考核機制并不健全[3]。部分高校雖然進行了績效考核，但是由于預算執(zhí)行過程缺乏監(jiān)督，績效考核工作只能在年底進行，考核結(jié)束下一年度的預算資金早已安排完畢，使得考核結(jié)果得不到及時的應用。同時受目前預算資金分配方式的影響，由于資金安排與實際工作存在一定差異，預算執(zhí)行部門在資金使用上受下達的項目和使用范圍限制，沒有主動權(quán)，處于被動使用的狀態(tài)，致使資金使用者不能對所使用的資金負責，因此很難開展績效考核，也影響資金使用效率。大部分高校目前也只是對預算資金使用進行簡單的考核評價，對評價結(jié)果并沒有真正應用。

2 適應校院兩級管理，調(diào)整現(xiàn)行預算編制體系

為進一步推動校院兩級管理體制改革，落實管理重心下移，貫徹事權(quán)和財權(quán)相統(tǒng)一的原則，在下放事權(quán)的同時，必須有配套的財權(quán)下放[4]。要突出二級學院辦學主體地位，為二級學院注入辦學活力和動力，增強他們自我管理、自我約束、自我發(fā)展的能力和創(chuàng)新意識，調(diào)動其辦學的積極性[5]。高校應進一步落實“放管服”改革要求，確實轉(zhuǎn)變財務(wù)部門預算管理職能，簡政放權(quán)，將預算績效管理工作落實到基層，切實規(guī)范學校資金使用。必須進一步加強預算資金管理，同時建立和完善預算績效考核制度，提高財政資金使用經(jīng)濟性、效率性和效益性。

2.1 設(shè)置獨立預算管理機構(gòu)，構(gòu)建合理的二級管理體系，完善預算管理相關(guān)制度

為保證預算管理工作的順利開展，維護其約束力和規(guī)范有序，需要學校各級領(lǐng)導重視起來，各業(yè)務(wù)主管部門相關(guān)人員行動起來，齊抓共管，共同完成。首先學校須加強組織領(lǐng)導，建立健全預算績效管理工作相關(guān)的組織機構(gòu)、服務(wù)機構(gòu)以及管理部門。各級領(lǐng)導應當充分認識到預算管理工作的重要性，切實放權(quán)基層部門，同時提高服務(wù)意識和水平、逐步推進全面預算績效管理，提高預算績效管理工作水平。

明確預算管理責任主體，增強主體責任意識。成立由分管財務(wù)工作的校長牽頭的包括各主要業(yè)務(wù)處室相關(guān)人員參與的預算管理工作領(lǐng)導小組，由該小組統(tǒng)一領(lǐng)導全校預算工作。預算管理工作領(lǐng)導小組要全面掌握學校整體發(fā)展規(guī)劃、目標。制度是行動的保障，權(quán)力下放的同時，必須有相應的管理措施和手段。因此，在進行預算改革之初需要出臺和修改完善相關(guān)的制度。學校需制定相應的管理方案和行動指南，并形成長效管理機制。各項制度的完善一方面使預算管理工作每個環(huán)節(jié)都能有章可循，同時流程規(guī)范、條理清晰、簡潔明確的管理制度是各項工作協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、規(guī)范有序的基本保障。通過制度的設(shè)計，嚴格明確工作流程，量化計算依據(jù)和分配標準，規(guī)范工作方法。在制度的制定過程中要充分考慮控制與激勵相結(jié)合。二級學院只有在擁有與其責任相一致的權(quán)利及其相適宜的利益的前提下，才能充分調(diào)動他們的積極性，提高他們的工作效率，使其真正成為自我管理、自主發(fā)展、充滿活力的辦學主體。因此，在發(fā)揮控制約束的同時，制度建設(shè)也應考慮到相應的考核、獎勵規(guī)定，也要將這部分內(nèi)容以制度的形式予以明確，這樣才能保證各項財務(wù)工作全過程都能做到有章可循。制度健全后，要進行廣泛宣傳，使作為學校經(jīng)費使用者的每一位教職員工，都能充分了解預算管理工作的各項制度，明確預算績效管理工作的具體工作流程和操作方法。

2.2 轉(zhuǎn)變觀念，變換職能，加大學習培訓力度

為實現(xiàn)校院兩級管理，財權(quán)下放后，學校各業(yè)務(wù)主管部門必須轉(zhuǎn)變思路，尤其是學校財務(wù)部門作為財務(wù)管理專業(yè)機構(gòu)，主要職能也應轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)、指導和幫助上，其服務(wù)功能應該不斷加強。目前應主要是為各二級學院提供業(yè)務(wù)指導、政策咨詢、對外聯(lián)系、溝通服務(wù)等。要求學校財務(wù)人員必須不斷加強自身建設(shè)，改變原有的工作職能，從管理為主向服務(wù)、監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變。加強職能部門謀劃、協(xié)調(diào)、指導、推進、服務(wù)和監(jiān)督作用，強化服務(wù)理念，積極主動提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，加大服務(wù)力度，提升服務(wù)質(zhì)量和水平。另一方面作為二級學院也必須轉(zhuǎn)變思想，由被動接受資金安排，變?yōu)橹鲃舆M行工作謀劃資金分配，充分發(fā)揮自主權(quán)，激發(fā)廣大教師教書育人、干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性，使學校每一位員工都能成為學校發(fā)展建設(shè)的真正主人。

學校財務(wù)部門要想順利完成職能的轉(zhuǎn)變，就要不斷提升每一名財務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平和政治素質(zhì)。財務(wù)人員須以自己專業(yè)的知識和技術(shù)為各部門提供更加科學、精細、有針對性的個性化的服務(wù)。財權(quán)下放后隨著預算管理工作重心下移，二級學院需獨立完成本單位從預算編制、申報，執(zhí)行監(jiān)督到績效自評等各項專業(yè)性較強、技術(shù)含量較高的工作。為使二級學院財務(wù)管理工作能夠順利開展，各單位應指定專職或兼職的財務(wù)管理人員作為財務(wù)經(jīng)辦人[6]，財務(wù)經(jīng)辦人作為基層單位的財務(wù)工作人員，肩負著協(xié)助單位負責人編制財務(wù)規(guī)劃、年度財務(wù)預算;定期分析本單位預算執(zhí)行情況;編制部門財務(wù)報告報;指導本單位規(guī)范合理使用經(jīng)費;審核本單位日常支出、協(xié)助科研課題項目負責人編制項目經(jīng)費預決算及結(jié)題財務(wù)報告等項工作。為保證二級學院財務(wù)工作規(guī)范合理，就要求二級學院財務(wù)管理人員必須要有一定的財務(wù)收支概念、對相關(guān)法律制度、基本財務(wù)工作流程要有熟練掌握，了解一些基本財會政策和會計核算工作的基本原理，盡量能夠獨立完成這些工作。因此，二級學院的財務(wù)管理人員也必須加強業(yè)務(wù)培訓和學習。同時財務(wù)部門需及時提供服務(wù)，解決他們在預算管理過程中所遇到的各種問題，使學校預算管理工作得以順利進行。

2.3 調(diào)整預算編制流程，適應兩級管理要求

部門預算編制由主管部門負責改為每一個二級學院負責，直接編報本單位年度預算。二級學院作為最基層的組織，對本部門年度工作有具體的規(guī)劃安排，各單位都應有所區(qū)別。各單位要編制全口徑的收支預算。二級學院在編制年度預算時應遵循以下幾個原則：一是口徑全面，在編制年度預算時，必須將本年度、本部門的全部收入、支出全額編入預算。預算收入遵循穩(wěn)健性的原則，在盡可能排除收入的不確定因素的前提下，對本單位所涉及的全部收入全額納入預算收入。各二級學院的收入預算主要包括學宿費收入、創(chuàng)收收入以及各類出租出借收入等。支出預算貫徹“內(nèi)容全面、保證重點、精簡節(jié)約”的原則來編制，應涵蓋本年內(nèi)本單位所有教學、科研、招生就業(yè)以及學生管理工作等等全部內(nèi)容，所有業(yè)務(wù)都應逐項、足額編入部門預算。盡量避免意外事項的發(fā)生，以確保預算剛性。

在上報本部門年度預算的同時，還必須同時申報項目資金績效目標。各單位所有項目支出都要求進行預算績效管理，按照“誰申請資金，誰設(shè)定目標”的原則，由資金使用部門在預算申報時一并編制績效目標。隨著預算績效管理工作的進一步深入，各單位還應該編制包括本單位全部資金的“部門預算績效目標申報”表，對本部門所支配的全部資金進行績效管理?？冃繕说脑O(shè)置作為預算資金分配的依據(jù)，實現(xiàn)預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益。各單位根據(jù)自己的實際工作需求來自主安排資金，一方面可以充分調(diào)動部門積極性和主動性，促使部門領(lǐng)導對本單位的工作有一個全面考慮和精細規(guī)劃，另一方面來源于基層的第一手材料也是最便于落實、內(nèi)容最全面詳實的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，在這些數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上來編制的校內(nèi)綜合預算也會是最合理可行的，即便于操作也便于績效考核。各二級學院預算編制完成后，連同績效申報材料一并上報學校預算管理工作領(lǐng)導小組。

預算績效管理作為一個以提高財政性資金使用經(jīng)濟性、效率性和效益性的綜合管理體系，應該說從項目申報指標的設(shè)置開始，就應已切實可行、可操作、可量化，作為考核設(shè)定標準和依據(jù)。在審核各單位績效目標申報時，就必須嚴格把關(guān)，避免虛空的指標。評價指標體系設(shè)計要與激勵約束機制掛鉤、配套[11]，這樣才能保證評價結(jié)果更加真實、客觀。同時，績效考核結(jié)果除了要應用于預算資金的安排外，還應該將績效考核結(jié)果落實到責任人，將預算績效與個人績效工資、職務(wù)晉升掛鉤，以便進一步加強項目負責人的責任意識，提高財政資金的使用效率和效果。

在進一步落實校院兩級管理相關(guān)政策以及全面推行預算績效管理，強化地方高校協(xié)調(diào)發(fā)展的形勢下，為保證校院兩級管理工作的順利開展，必須不斷完善高校校院兩級管理運行機制，真正建立起“責權(quán)分明，事權(quán)、財權(quán)清晰”的財務(wù)管理體制[12]。制定相應的管理政策，改變原有的預算管理模式，建立適應實際需要的預算管理體系。新的預算管理體系必須既能調(diào)動二級學院的積極性、主動性，又能主動防范財務(wù)風險，既能保證校院兩級管理體制順利運行同時又能適應全面預算績效管理要求，提高學校資金的使用效益，促進辦學水平提升，最終實現(xiàn)學校和二級學院的共同發(fā)展。

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